臺灣新北地方法院行政訴訟判決 103年度簡字第47號
103年7月10日辯論終結原 告 葉佳貴訴訟代理人 黃美蓉律師被 告 新北市政府代 表 人 朱立倫訴訟代理人 林芳廷上列當事人間因違反水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會於中華民國103年2月13日農訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，經辯論終結，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件因屬不服被告民國 102年10月29日北府農山字第0000000000號函所裁處原告罰鍰新臺幣(下同) 6萬元而涉訟，是本件爭訟之罰鍰數額在40萬元以下，依行政訴訟法第229條第2項第 2款之規定，應依簡易訴訟程序進行之，合先敘明。
二、事實概要：緣原告未先擬具水土保持計畫送請主管機關核定，擅自於坐落新北市○○區○○段○○○○段0000地號屬山坡地範圍之國有土地（下稱系爭土地，該土地之管理者為財政部國有財產局，改制後為財政部國有財產署北區分署）上開挖整地（施作擋土牆、駁坎及搭建鐵皮屋），違規使用面積約200平方公尺，案經被告機關於民國101年11月15日派員赴現場勘查屬實。另本案因同時涉嫌竊佔國有土地及違反山坡地保育利用條例，前經被告機關所屬警察局新店分局以101年7月12日新北警店刑字第0000000000號刑事案件移送書移送臺灣臺北地方法院檢察署(以下簡稱臺北地檢署)偵辦，經該署檢察官以101年度偵字第15265號緩起訴處分書予以緩起訴在案。被告機關以原告雖經緩起訴處分，惟其未依規定先擬具水土保持計畫送請主管機關核定，擅自開挖整地，施作擋土牆、駁坎及搭建鐵皮屋，爰以其違反水土保持法第12條第1項第4款規定，依同法第33條第1項第2款、行政罰法第26條第2項規定，以102年10月29日北府農山字第0000000000號函(下稱原處分)裁處原告罰鍰 6萬元。原告不服原處分，經提起訴願復遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
(一)按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」行政罰法第7條第 1項著有明文。第8條雖規定不得因不知法規而免除行政處罰責任，「但按其情節，得減輕或免除其處罰。」合先敘明。
(二)原告就自身行為違反水土保持法第12條第1項第4款之規定毫無違法性認知：
1.原告之父執輩皆為佃農，原告與家人長年深居山林靠種植果樹、蔬菜為生，法律知識不足只因在新北市○○區○○段○○○○段0000地號部分國有土地上種植花木致罹刑章，前經臺灣臺北地方法院檢察署101年度偵字第15265號為緩起訴處分，此部分原告已有悔過之意並奉地檢署、財政部國有財產局之指示，將地上物鐵皮屋及果樹清除完畢，經國有財產局102年3月11日台財產北管字第00000000000號函確認在案(原證三)，並實施植生覆蓋。
2.惟未清除之擋土牆及駁坎，係在原告幼年時期即已存在，山區因曾發生土石崩落事件，原告事後請人稍作整修，認為拆除後反而有致土石流失之虞。主觀上欠缺違法性認知，應無故意、過失可言，依行政罰法第7條應該不予處罰。
(三)若欲處分，應考慮比例原則及行政罰法第 8條但書與第18條規定，減輕或免除其處罰：
1.水土保持法立法目的如第 1條所揭旨係「為實施水土保持之處理與維護，以保育水土資源，涵養水源，減免災害，促進土地合理利用，增進國民福祉…」。被告機關與行政院農業委員會為本法之主管機關，保育國家水土資源嚴格執行本法，實應予以肯定。然本案與其他採礦、土地開發業者之違規情節不同，前者可能涉及土地開發之經濟利益，而原告只因為自家種植花木而觸法，兩者動機、手段、侵害法益之差異甚俱。應可依比例原則及行政罰法第 8條但書與第18條規定，減輕或免除其處罰。
2.如前所述，原告係長居於新北市新店山區佃農之後代，中度肢體殘障(原證四)、家境清寒、教育程度低又無一技之長，每月收入主要來自新北市政府新店區公所之殘障補助金4,700元 或朋友之資助，未成年子女之學費亦因為中低收入戶減免，經濟狀況不佳。縱使被告機關可能指稱原告不得因不知法規而免除行政處罰責任，或依據其訴願答辯書稱得申請分期繳納行政罰鍰案件處理原則辦理(原證五)，但衡諸上述情節，實可依行政罰法第 8條但書規定「但按其情節，得減輕或免除其處罰」並依行政罰法第 18條第1項「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」並依據同條第3項裁減法定罰鍰。
(四)原告那時候有跟林務局申請小樹苗。是種植烏心石還有類似杉木的樹苗，例如羅漢松，還有幾顆茶花，桂花也有，其餘的記不清楚。樹苗跟烏心石比較多，大概兩、三佰顆。至於被告所陳六月間原告跟被告申請分期付款已經簽請同意及行文原告之事，與本案無關，原告申請分期付款是為了避免行政執行，原告還是希望能夠減輕處罰。
(五)綜上所述，被告機關應可援引前揭行政罰法之規定，考量原告之資力、主觀故意過失、因違反行政法上義務所得之利益，而減輕或免除罰鍰。被告機關竟置之不理，執意依水土保持法與新北市處理違反水土保持法案件行政處分裁罰基準第2條第2款附表規定，第1次違規且違規面積1,000平方公尺以下者，裁罰 6萬元罰鍰為由，遽為駁回之決定，違反比例原則並於法不合。為此，狀請鈞院賜如訴之聲明判決以維權益。
(六)為此聲明：(1)原處分及訴願決定均撤銷。(2)訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
(一)本案據被告於 101年11月15日派員會同有關單位前往新北市○○區段○○段○○○○段0000地號勘查現場確有開挖整地（施作擋土牆及駁坎、搭建鐵皮屋）等（詳附件1、2）違反水土保持法第12條第1項第4款規定之事實。
(二)因本案經新北市府警察局新店分局移送司法機關偵辦，復經臺北地檢署為緩起訴在案，本案違反水土保持法第 12條第1項第4款之規定，依據同法第33條第1項第2款、行政罰法第26條之規定處分原告。
(三)本案原告非為系爭土地（龜山段大粗坑小段75-6地號）之所有人卻於該土地未先擬具水土保持計畫，擅自於系爭土地上開挖整地（施作擋土牆及駁坎、搭建鐵皮屋）等，此有101年11行為明確。原告雖辯稱與家人長年深居山林靠種植果樹、蔬菜為生...惟未清除之擋土牆及駁坎...山區因曾發生土石崩落事件，原告事後請人稍作整修認為拆除後反而有致生土石流失之虞。主觀上欠缺違法性認知，應無故意、過失可言，依行政罰法第7條應該不予處罰...若欲處分，應考慮比例原則及行政罰法第8條但書與第18 條規定，減輕或免除其處罰...；惟據臺灣臺北地方法院檢察署102年10月17日北檢治知101偵15265字第67539號函檢送102年 4月8日101年度偵字第15265號函緩起訴處分書敘明「...一、甲○○明知坐落在新北市○○區○○段○○○○段0000地號之土地（下稱系爭土地）係為財政部國有財產局之公有山坡地...於民國101年7月12日上午8時許，以日薪新臺幣 2,500元擅自雇用不知情之莊清涼（另為不起訴處分），在上開公有之山坡地上開挖整地種植樹木... 二、上揭犯罪事實，業據被告甲○○坦承不諱...」等語。且經被告101年11月15日會同有關單位前往勘查現場確有開挖整地（施作擋土牆及駁坎、搭建鐵皮屋）等違反水土保持法之情形；次查新北市政府農業局前業於101年11月19日據行政程序法第102條之規定以北農山字第0000000000號函請原告陳述意見在案，故被告依違反水土保持法第12條第1項第4款，並據同法第33條第1項第2款以 102年10月29日北府農山字第0000000000號函處以原告（最低金額新臺幣 6萬元）之行政處分，於法應屬有據，敬請依法予以駁回。
(四)就原告所提減輕或免除處罰部分，「..據臺灣臺北地方法院檢察署102年10月17日北檢治知101偵15265字第67539號函檢送102年4月8日 101年度偵字第15265號函緩起訴處分書敘明「..一、甲○○明知坐落在新北市○○區○○段○○○○段0000地號之土地（下稱系爭土地）係為財政部國有財產局之公有山坡地...於民國101年7月12日上午8時許，以日薪新臺幣 2,500元擅自雇用不知情之莊清涼(另為不起訴處分)，在上開公有之山坡地上開挖整地種植樹木..二、上揭犯罪事實，業據被告甲○○坦承不諱..」等語」。故原告並不符合行政罰法第 8條但書及第18條規定，減輕或免除其處罰；被告並另檢送「新北市政府處理違反水土保持法案件行政處分裁罰基準」供參。
(五)被告實際履勘原告實際有使用的面積，針對原告開發的面積做認定，那時候履勘約是 200平方公尺。因為原告事證明確的關係，且有能力以日薪兩千五僱用莊先生去做整地的工作，所以被告依規定處分已經罰最低罰了，並無未依行政罰法第18條規定辦理。
(六)為此聲明：(1)原告之訴駁回。(2)訴訟費用由原告負擔。
五、本件如事實概要欄所述之事實，除後列之兩造爭點外，有被告所提新北市違規使用山坡地涉及違反水土保持法、山坡地保育利用條例案件現場會勘紀錄暨現場照片、土地建物查詢資料、新北市政府警察局新店分局101年7月12日新北警店刑字第0000000000號刑事案件移送書、臺灣臺北地方法院檢察署檢察官101年度偵字第15265號緩起訴處分書、新北市政府102年10月29日北府農山字第0000000000號函 及行政院農業委員會103年2月13日農訴字第0000000000號函暨附同文號訴願決定書為證，核堪認定為真正。而查本件兩造之爭點，經核厥為：
㈠原告於坐落新北市○○區○○段○○○○段0000地號屬山坡
地範圍之國有土地上，為開挖整地、施作擋土牆、駁坎及搭建鐵皮屋等行為，卻未先擬具水土保持計畫送請主管機關核定，是否就其違反水土保持法第第12條第1項第4款規定之行為，有故意或過失之主觀歸責事由？㈡被告依原處分裁罰原告 6萬元，是否違反比例原則？及有無
違行政罰法第18條之規定及同法第 8條但書規定得減輕或免除其處罰之情事？
六、本院之判斷
(一)按「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持之處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」，水土保持法第 4條定有明文。
又同法第12條第1項第4款則規定「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：......四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」、另第33條第1項第2款規定「有下列情形之一者，處新臺幣 6萬元以上30萬元以下罰鍰：......二、違反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」。
(二)經查原告擅自於坐落新北市○○區○○段○○○○段0000地號屬山坡地範圍之國有土地(即系爭土地)挖整地（施作擋土牆、駁坎及搭建鐵皮屋），未先擬具水土保持計畫送請主管機關核定，違規使用面積約200平方公尺，經被告機關於101年11月15日派員赴現場勘查屬實之事，有系爭土地建物登記查詢資料、新北市違規使用山坡地涉及違反水土保持法、山坡地保育利用條例案件 101年11月15日之現場會勘紀錄暨現場照片及新北市政府警察局新店分局101年7月12日新北警店刑字第0000000000號刑事案件移送書等為憑 (分見本院卷第49頁、第43頁至44頁及第50至51頁），並為兩造所不爭執，自堪認定為真實無誤。從而，本件原告既未先擬具水土保持計畫送請主管機關核定，即擅自於系爭土地上開挖整地（施作擋土牆、駁坎及搭建鐵皮屋），違規面積約 200平方公尺，案經被告機關於 101年11月15日派員赴現場勘查屬實；且本案之違規行為因同時涉嫌竊佔國有土地及違反山坡地保育利用條例，經被告所屬警察局新店分局移送臺北地檢署偵辦，經該署檢察官偵查結果，以原告明知為公有山坡地，未經系爭土地所有人同意，擅自於上開山坡地上開挖整地，係違反山坡地保育利用條例第34條第 1項之罪，惟因原告並無前科，且於犯後就其犯行坦承不諱，深具悔悟，已盡力回復原狀，並與告訴人財政部國有財產署北區分署達成和解，而由該署檢察官以101年度偵字第15265號緩起訴處分書予以緩起訴處分在案，是認原告為系爭土地之事實上使用人無疑，該當水土保持法第 4條所稱之水土保持義務人，被告機關以本件經審查前揭卷附會勘紀錄、違規照片等相關資料，發現系爭土地確有開挖整地，施作擋土牆、駁坎及搭建鐵皮屋，未依規定先擬具水土保持計畫送請主管機關核定，已違反水土保持法第12條第1項第4款之規定，即屬適法有憑，核堪採認。
(三)次查，原告上開未先擬具水土保持計畫送請主管機核定，擅自於系爭土地挖整地，所併涉違反山坡地保育利用條例之刑事案件，雖經該新北市政府警察局新店分局101年7月12日新北警店刑字第0000000000號刑事案件移送書移送檢察官偵辦後，並經臺北地檢署檢察官偵辦後以該署101年度偵字第15265號緩起訴處分書予以緩起訴在案，此有該署檢察官緩起訴處分書在案為憑。雖被告就此抗辯以依該行政罰法第26條第
1、2項規定「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之(第1項)。 前項行為如經不起訴處分、緩起訴處分確定或為無罪、免訴、不受理、不付審理、不付保護處分、免刑、緩刑之裁判確定者，得依違反行政法上義務規定裁處之 (第2項)。」，而以該原告所受刑事案件已遭不起訴處分確定故而得再據為裁罰。然查，就原告於系爭土地未先擬具水土保持計畫送請主管機核定，與擅自於系爭公有山坡土地內佔用墾殖，本屬二事，被告機關就原告未依規定先擬具水土保持計畫送請主管機關核定擅自開挖整地之事，本即得以其違反水土保持法第12條第1項第4款規定，依同法第33條第1項第2款加以裁罰，自無涉行政罰法第26條規定之適用，此部分被告答辯或有未洽，惟無影響本件被告機關得為裁罰之適法性，特併敘明
(四)至於本件原告雖自承其父執輩皆為佃農，原告與家人長年深居山林靠種植果樹、蔬菜為生，法律知識不足因在系爭土地種植花木，並就未清除之擋土牆及駁坎，因山區曾發生土石崩落事件，乃請人稍作整修之事，此有原告起訴狀在卷足憑，然衡以原告於101年7月12日於新店龜山分局派出所，就系爭土地為何人所有及作何使用之事之詢問，所供以：「該土地為國有財產局之土地，但該土地自我阿公及父親時代均有在此栽種橘子及栗子及竹子。我父親於10年前過世後，就由我接手，由我繼續種植，沒有權狀，我父親時在世時有向國有財產局租地，我接手後有向國有財產局申請租地，但未批准。我是於101年 7月12日上午約8時許僱用莊清涼生先前來整理土地。我是要種植樹苗造林用。」等情 (見本院依職權所調台灣臺北地方法院檢署101年度偵字第15265號偵查卷宗第5至第6頁 )，足徵原告多年既已知該地為公有山坡土地之使用須為承租，且於該山坡地欲種植造林，就一般人而言應可得知應有實施水土保持之計畫，以利開墾植造，原告實難諉為不知，其詎在系爭土地為擅自開挖整地多年之事，卻疏未依法取得向主管機關核定之水土保持計畫為之，就其行為該當水土保持法第12條第1項第4款規定，而得依同法第33條第1項第2款加以處罰之事，自難辭其究，難認其無主觀之歸責事由，原告主張己無故意過失，依行政罰法第 7條應該不予處罰之事，顯難採憑。
(五)次按行政罰法第 8條規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節得減輕或免除其處罰。」，其立法理由在於：「本條係規定行為人因不瞭解法規之存在或適用，進而不知其行為違反行政法上義務時，仍不得免除行政處罰責任。然其可非難程度較低，故規定得按其情節減輕或免除其處罰。....此部分實務上應由行政機關本於職權依具體個案審酌衡量，加以裁斷。」，是適用行政罰法第 8條但書規定，仍應依具體個案審酌衡量是否具有可非難程度較低之情節，非徒以主張因不知法規即應據為減輕或免除處罰至明。本件原告如前所述，雖再主張其與家人長年深居山林靠種植果樹、蔬菜為生，法律知識不足因在系爭土地種植花木，就未清除之擋土牆及駁坎，因山區曾發生土石崩落事件，乃請人稍作整修之事，認為拆除後反而有致土石流失之虞，主觀上欠缺違法性認知云云，衡情原告除無提出個案有具體得審酌其具非難程度較低之事證為憑外，審以原告本院如前所認，就原告於101年7月12日於新店龜山分局派出所，就系爭土地為何人所有及作何使用之事之詢問所供乙節（詳如前揭(四)所述），已徵原告多年來既知系爭山坡地之使用須為承租，且就本院所認，於山坡地欲種植造林，就一般人而言，本應可得知應有實施水土保持之計畫以利開墾植造，及詎而未擬具水土保持計畫長期占有使用，並有能力以日薪2500元僱用人工整地，並於系爭土地裁種植烏心石及類似杉木的樹苗，諸如羅漢松，還有茶花、桂花等，其中並以樹苗跟烏心石比較多，大概兩、三佰顆等情 (見原告本院103年7月10日之言詞辯論筆錄 )，數量非微，亦非完全屬低經濟林木為觀，是認自難據此逕認原告具有較低之非難性，而得作為減輕或免除其刑之依據。從而，原告主張本案應考慮行政罰法第 8條但書之規定減輕或免除原告處罰，即難採憑，難為有利原告之斟酌。
(六)末按「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力」，行政罰法第18條第 1項乃定有明文。而按新北市政府處理違反水土保持法案件行政處分裁罰基準第2條第2款附表規定，第1次違規且違規面積1,000平方公尺以下者，裁罰 6萬元罰鍰，就「新北市政府處理違反水土保持法案件行政處分裁罰基準」，經查係新北市政府為處理違反水土保持法案件，為建立執法之公平性，特訂定之裁量基準，就違反水土保持法案件為統一裁罰之基準，依其裁量基準附表之裁罰，並以斟酌行為人之違規次數及違反水土保持使用之面積及是否為在平緩地區與情節是否輕微，為加重或減輕之裁罰，核上開規定所為細節性、技術性之裁罰標準，並未牴觸逾越母法，其規定亦屬明確，亦無違反法律保留，被告據以適用，於法亦無不合。而查，本件原告雖堅詞主張本案與其他採礦、土地開發業者之違規情節不同，前者可能涉及土地開發之經濟利益，而原告只因為自家種植花木而觸法，兩者動機、手段、侵害法益之差異甚俱，應可減輕或免除其處罰云云。然查，就被告原處分之裁罰，本已屬法定最低之罰鍰額度，而被告在本案之裁罰，除針對原告屬第一次違規及使用面積在1000平方公尺以下為裁罰外，並表明就原告本案有能力以日薪2500元僱用人工整地為考量，而本院參以原告所陳於系爭土地之違反使用之時間，於其自承父親於10年前過世後就由原告接手，而其裁種之樹苗有種植烏心石及類似杉木的樹苗，例如羅漢松，還有幾顆茶花，桂花也有，其中以樹苗跟烏心石比較多，大概兩、三佰顆等情 (見前述本院103年7月10日之言詞辯論筆錄 )，數量非微，並非完全屬低經濟林木，被告據以前揭裁罰基準所為法定最低罰鍰之裁罰，即有所憑，並無違反比例原則，亦無裁量之逾越或怠惰情形，本案並無該當之事證為減輕或免除其處罰之據。至於原告雖再以其受有肢體之殘障或家境清寒，而有接受新北市政府新店區公所之殘障補助金或朋友之資助，經濟狀況不佳云云為憑，然此部分資力既已經被告機關為本案法定最低罰鍰之裁罰，亦無情輕法重之下，或屬原告於本案罰鍰繳納執行得再考量，而原告就此亦經請求分期繳納罰鍰經被告表明同意在案，自屬另事。為此，原告主張被告以原處分裁罰原告 6萬元有違比例原則及行政罰法第18條規定之事，即難採憑。
(七)本院綜上所述，原告主張各節，均乏憑採。被告以原告未依規定先擬具水土保持計畫送請主管機關核定，擅自開挖整地，施作擋土牆、駁坎及搭建鐵皮屋，違反水土保持法第12條第1項第4款規定，依同法第33條第1項第2款，以原處分裁處原告罰鍰 6萬元，於法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
(八)本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院審核後，或與本案爭點無涉，或對於本件判決結果不生影響，爰無庸一一再加論述，爰併敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 7 月 24 日
行政訴訟庭 法 官 楊志勇如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，並依法繳納上訴費用新台幣3000元。其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），如逾期未提出上訴理由書者，本院毋庸再命補正，由本院逕以裁定駁回上訴。
書記官 王元佑中 華 民 國 103 年 7 月 24 日