臺灣新北地方法院行政訴訟判決 104年度簡字第122號
105年2月25日辯論終結原 告 李品瑢訴訟代理人 蘇維國律師被 告 新北市政府城鄉發展局代 表 人 邱敬斌訴訟代理人 陳明男訴訟代理人 陳柏君訴訟代理人 張琬如上列當事人間都市計畫法事件，原告不服新北市政府中華民國104年5月14日新北府訴決字第0000000000號號函所檢送之訴願決定（案號：0000000000號），提起行政訴訟，經臺北高等行政法院104度訴字第949號裁定移送本院管轄，經本院辯論終結，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件因屬不服被告103年10月27日北城開字第00000000000號函併附同文號之違反都市計畫法案件處分書及104年 1月23日新北城開字第00000000000號函併附同文號之違反都市計畫法案件處分書所依序分別裁處原告關於新臺幣（下同）12萬及18萬元之罰鍰而涉訟，是本件爭訟之罰鍰數額合計在40萬元以下，依行政訴訟法第229條第 2項第2款，應依簡易訴訟程序進行之。
二、事實概要：緣原告提供其所有位於新北市○○區○○○路○○○巷 ○弄○○號1樓建築物（下稱系爭建築物，坐落於新北市○○區○○段 ○○○○號土地上，屬蘆洲都市計畫範圍之住宅區）予訴外人經營視聽歌唱業及酒家業。該址前已經被告查獲有違反都市計畫法之違規事實，經被告機關分以102年4月29日北城開字第0000000000號函、 102年12月25日北城開字第0000000000號函與 103年6月6日北城開字第0000000000號函等裁處違規使用之行為人，並副知原告所有人應善盡維持系爭建築物之合法使用義務，嗣經103年 9月3日再次查獲，被告以103年9月24日北城開字第0000000000號函裁處違規行為人併以同年月日北城開字第00000000000號函第一次併處所有人之原告 6萬元罰鍰等在案。嗣新北市府聯合稽查小組分別於103年10月 6日、104年1月8日再分別查獲系爭建築物現場仍有違法經營視聽歌唱業及酒家業之事實，為此被告機關乃以原告違反都市計畫法新北市施行細則第14條第 1項第10款及第11款所定土地使用分區管制規定，爰依都市計畫法第79條第 1項規定，以103年10月27日北城開字第00000000000號函併附同文號之違反都市計畫法案件處分書（下稱本案原處分一），裁處原告 12萬元罰鍰、限期7日內停止一切違規行為，並停止使用或恢復原狀，及以104年1月23日新北城開字第 00000000000號函併附同文號違反都市計畫法案件處分書（下稱本案原處分二）裁處原告 18萬元罰鍰、限期7日內停止一切違規行為，並停止使用或恢復原狀。原告因不服被告前開本案二原處分，經提起訴願遭駁回在案，遂對本案二原處分及訴願決定關於分別所裁罰之罰鍰12萬元及18萬元部分提起本件行政撤銷訴訟。
三、本件原告主張：
(一)查「原處分機關103年10月27日北城開字第00000000000號及104年 1月23日新北城開字第00000000000號函併附同文號處分書之送達證書所載，送達日期分別為103年10月30日及104年 1月29日，交與應受送達人本人即原告蓋章收受。然依內政部移民署新北市服務站104年2月9日移署服新北字第000000000000號入出國日期證明書所示，原告103年10月30日及104年1月29日均不在境內（分別於103年10月8日出境，103年12月17日入境；103年12月21日出境，104年2月7日入境），原告104年2月7日入境後始知悉首揭2號函併附同文號處分書所為之處分，其於104年2月10日向原處分機關提起訴願，未逾30日之法定期限，是原告所提訴願合於法定程式」為訴願決定所是認，故本案業經原告合法提起訴願，並於訴願決定書送達日起 2個月內提起行政訴訟，本件起訴合法，合先敘明。
(二)本案原告並無任何違反行政法上義務之行為，於主、客觀上皆不應遭受處分，原處分顯有違法，訴願決定不查，仍維持原處分，亦同有違法之處，爰詳述理由如下，呈請鈞院鑒核：
1.本案原告並無任何違反都市計畫法之行為，被告未查即依錯誤之事實處分原告，該等行政處分顯然違法，訴願決定未予撤銷，亦同有違法：
⑴按「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採
取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣(市)(局)政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。」固為都市計畫法第79條所明定。惟按「都市計畫範圍內之建築物違規使用，依都市計畫法第79條之規定，受裁處之對象包括建築物所有權人、使用人或管理人，固已授權行政機關對於裁處對象得為選擇之裁量，惟行政機關行使裁量，如有逾越權限及濫用權力之情事，亦屬違法，依行政訴訟法第201條規定，行政法院自得予撤銷。
又建築主管機關究應對建築物所有權人或使用人處罰，應就其查獲建築物違規使用之實際情況，於符合建築法之立法目的為必要裁量，並非容許建築主管機關恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰；而行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外，建築主管機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對建築物所有權人處罰，亦經本院95年度1月份庭長法官聯席會議決議在案。」亦經最高行政法院102年判字第553號判決闡釋在案，故行政主管機關必須就其查獲建築物違規使用之實際情況，於符合建築法之立法目的為必要裁量，且須符合「僅對行為人處罰，仍不足以達成行政目的」時，始得處罰行為人以外之所有權人，方符合都市計畫法及行政罰法之規範目的。
⑵查原告所有房地係出租予第三人使用，有房屋租賃契約可證
，承租人私行將房屋作為違反都市計畫法之使用，原告皆不知悉，遑論參與其中，此由被告稽查亦認定違規事實之行為人為各該登記名義人，而非建物所有權人暨原告，即可證原告並未參與違規使用之行為。且原告長期往返於中國與台灣，甚且經常居住於國外，雖偶有返台，亦因停留時間短暫且事務繁忙而無暇顧及其所有房屋之使用狀況，此有內政部移民署之入出國日期證明書可資佐證。且參被告之處分書及訴願答辯，亦無任何關於原告參與或知悉違規使用之事實認定或描述。可知，被告並無任何依據足資認定原告知悉或參與其出租房屋遭違規使用之事實，被告自不得憑空捏造被告之違規行為事實。
⑶次查，雖被告於訴願答辯書辯稱「訴願人提供其所有位於本
市蘆洲都市計畫之住宅區土地及建築物予違規行為人作為經營視聽歌唱業及酒家業使用，該址前經原處分機關以102年4月 29日北城開字第0000000000號函、103年6月6日北城開字第0000000000號函及103年 9月24日北城開字第00000000000號函通知訴願人，如未善盡都市計畫法第79條規定應維持合法使用之法律義務，將推定為有過失，依都市計畫法相關規定處以併罰……。」云云，似有所本。惟經查閱被告上開相關副知函及處分書之送達日期分別為：102年5月2日、102年12月25日、103年6月11日、103年9月26日、103年10月30日、104年1月29日，對照原告所提出之入出國日期證明書，原告於該等送達期間皆不在我國境內，根本無法收受或知悉該等通知及處分，當然亦無從督促違規行為人改善或停止其違規行為。從而，被告以未合法送達之通知及行政處分，認定原告未善盡行政法上建物所有權人之義務，其事實認定已顯屬錯誤。被告復依該錯誤之事實作成本案系爭行政處分，系爭行政處分當然存有不得補正之嚴重瑕疵，應屬無效或應予以撤銷之違法行政處分。
2.被告不得僅憑通知函及處分書之遞送即認定原告有何故意或過失：
⑴按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處
罰。」、「對於違反行政法上義務事實之發生，依法有防止之義務，能防止而不防止者，與因積極行為發生事實者同。」行政罰法第7條第1項及第10條第1項定有明文，故行政法上作為義務之違反，除行為人依法有作為義務外，尚須其不作為於主觀上有故意或過失，始足當之。
⑵查縱使本案被告之前揭通知函及處分書皆已合法送達原告(
假設語氣，非表自認)。 惟如上所述，原告係將其房屋出租予他人使用，承租人作為違反行政法上規定之使用時，原告或可要求承租人改善、請求損害賠償或終止租約，然此等程序或仍須耗費相當時間、勞力及費用，且是否可達到促使承租人改善之效果，皆仍在未定之天，甚至極可能徒勞無功。換言之，若原告已要求承租人改善，而承租人不改善，原告僅有通知承租人終止租賃契約一途，承租人是否配合遷出返還租賃房屋亦無法確定……，在如此多不確定因素下，原告即便想要督促承租人改善，恐須耗費相當時日亦難達被告所要求之改善效果。尤其在有強制執行權力之被告對行為人為數次裁罰後，仍難達改善效果之前提下，如何期待毫無執行權力之所有權人暨出租人，得促使違規行為之承租人改善其違規行為？⑶據上，可知本案被告並未查明原告是否能盡其督促改善之作
為，而僅憑通知函及處分書之遞送，即認定原告有未盡其作為義務之故意或過失，原處分亦顯有認定事實未依證據之違法。
3.據上所述，本案被告並未實際調查原告之違規行為事實，僅憑違規行為人之行為事實、通知函及處分書之遞送等，即推認原告該當違反行政法上作為義務違反之主、客觀構成要件，其處分所依據之事實顯屬無稽，而存有做成行政處分缺乏事時依據及證據之重大瑕疵，自當依法予以撤銷，以維原告權利。
(三)被告對本案違規行為人為罰鍰或進行其他得裁量之行政處分必定可達其行政目的，實無任何理由逾越、濫用其裁量權限，恣意對所有權人即原告作成本案之改善及罰鍰處分：
1.按「依都市計畫法第79條之規定，受裁處之對象包括建築物所有權人、使用人或管理人，是以非僅以處罰行為人為限，此即所謂「行為責任」與「狀態責任」，「行為責任」係指因作為或不作為違反行政法上義務所應負之責任；「狀態責任」係指人民依法規，對於某種狀態之維持，具有義務，因違背此項義務而應負之責任。在行政罰之立法中，以處罰違章行為人較為常見，然於部分行政法規，如建築、都市計畫法規中，則常見就「狀態」課予特定人維護之義務，故對於行為責任人與狀態責任人競合時，即應由行政機關就其查獲違法之事實，為適當、合理之裁量，並非容許行政機關得恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。且基於行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人為例外，如須對行為人以外之人科處行政罰，自應具備充分、合理及適當之理由，且行政機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對所有權人處罰（最高行政法院91年度判字第23號判決意旨及最高行政法院95年1月份庭長法官聯席會議決議參照），該決議雖係對於違反建築法相關規定之處罰對象，應擇一處罰，或兩者皆予處罰，予以闡釋，惟關於本件都市計畫法第79條第1項，亦有處罰建築物所有權人、使用人或管理人等規定，本於同一法理，本件亦得適用之，故違反行政法上義務之處罰，以處罰違規行為人為原則、處罰土地或建築物所有權人為例外。故都市計畫法第79條對於裁處對象之規定，實即授權行政機關得依個案情形，就裁處對象為選擇之裁量，而行政機關已對行為人處罰，仍不足達成行政目的時，即得對所有權人處罰。是以被告選擇對系爭建物所有權人即原告為本件裁處對象，自應就此裁處符合都市計畫法之立法目的，為必要性之裁量。」臺北高等行政法院100年簡字第799號簡易判決著有明文。
2.矧諸都市計畫法第79條之處罰目的，應在於促使違規使用之行為人停止其違規使用之行為，以回復都市計畫範圍內土地或建築物之合法使用，為達此一目的並設有「勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔」等行政處罰手段，以確保該法條所規範之行政目的得以有效的達成。都市計畫行政主管機關於查明違規使用事實及行為人後，為達行政目的，自得依法對行為人採取罰鍰、按次處罰等初步行政處分，若行為人仍持續其違規行為，尚得進一步採取停止供水、供電、封閉等等，足以讓行為人無法繼續其違規營業暨使用之有效行政處分，此等行政處分相較於逕行對所有權人處分罰鍰，應遠遠更有利於行政目的之達成，行政主管機關若基於行政目的之達成，實無捨此強大公權力措施而不為之理。
3.經查本案被告已查明違規行為人係租用原告之房屋從事違反都市計畫法之使用，並已對數個違規行為人分別處以數次之罰鍰處分，卻仍難達促使改善違規使用之結果。令人不解的是，被告捨其依法得採取之裁量手段（例如：停止供水、供電、封閉、強制拆除等處分手段）不為，竟在無任何事實依據之前提下，轉而要求對該等違規事實既不知情亦無強制執行權力之所有權人去完成有裁量權及強制執行權力之被告所無法完成之「改善違規使用情事之『公權力措施』」，若未改善即對原告處以罰鍰處分，被告此等行為顯係怠於對違規行為人為進一步之裁處、對所有權人為欠缺事實依據之過度侵害，其據此所做成之行政處分顯存有對違規行為人裁量怠惰且對原告裁量逾越及裁量濫用之重大瑕疵，揆諸行政訴訟法第201條之規定，行政法院自當予以撤銷。
(四)被告各該副知及處分之函文，皆於原告不在我國境內的期間送達，為送達證書上竟皆記載勾選「已將文書本人交與應受送達人」、「本人」並蓋原告之名章，其記載已顯與事實不符，而難謂有合法送達。且送達證書上所蓋之名章並非原告所有，原告認為該名章應為他人偽刻所盜蓋，是以被告各函文於送達證書所載之送達時間皆未合法送達予原告。
(五)另被告103年6月6日北城開字第0000000000號函、102年12月25日北城開字第0000000000號函、102年4月29日北城開字第0000000000號副知原告之函文，原告自始至終皆未曾收受、亦不知有該等函文之存在。至被告104年1月23日新北城開字第00000000000號函、103年10月27日北城開字第00000000000號函及103年9月24日北城開字第00000000000號函之罰鍰行政處分，原告係於104年2月7日因原告母親告知系爭建築物之承租人忽然搬離而回國處理，經其母親告知後始知悉。而原告之母親係於承租人搬離後清理系爭建築物時發現有行政處分，嗣經他人協助調閱始知悉該三件罰鍰處分。故原告係於104年 2月7日回國後始知悉系爭三件罰鍰行政處分。鈞院囑提出 102年租約，因該租約已遺失，故無法提供。惟該租賃之事實應可藉由被告 102年間對於系爭建築物使用人之調查及罰鍰處分之事實，推認該租賃關係之存在，尚請鈞院詳查。無論被告各函文之送達情形如何（原告主張皆未合法送達），被告系爭行政處分皆因存在事實認定錯誤、裁量逾越及裁量濫用之重大瑕疵，而屬違法之行政處分，本應依法予以撤銷以維人民權利，祇請鈞院明察。
(六)有關被告副知所有人即原告之函文及行政處分書之送達有原告本人印章簽收，我們不知道這章誰蓋的，事後都沒有收到這函文或轉交，送達證書上印文之印章，原告表示這章不確定是否他本人自己的章，因為他不在國內，所以他也不知道誰拿這個章，或是有人拿這個章去蓋。對於這個事實我們也不清楚。人不在國內是事實，對於這個章是不是有人拿去蓋，或是有人拿去刻了蓋在送達證書上，我們並不知道。原告的意思是說沒有收受送達。原告訴訟代理人揣測，如果送到三樓，是不是有可能由他媽媽無權代收，但印章不是原告的，我們是主張原告沒有收受送達。有關送達部分陳述更正為證人曾羽瑄之陳述，因為之前與原告跟原告訴訟代理人陳述不同，經跟證人了解與原告訴代理人之前陳述的內容不同，此部分事實部分如證人，原告更正之前這部分之陳述。
(七)為此聲明：(1)原處分一及原處分關於分別罰鍰12萬元及18萬元部分及其訴願決定均撤銷。(2)訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
(一)本局得為都市計畫法事件之行政處分裁罰主體：都市計畫法第 4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」，次查市府100年1月19日北府城開字第0000000000號公告：「主旨：公告本府關於都市計畫法所定行政處分主管權限，劃分予本府城鄉發展局執行，並自即日生效。」（如附件7），故本局得為新北市政府都市計畫法事件之行政處分裁罰主體。
(二)據以裁罰之法令依據：查都市計畫法新北市施行細則第14條第1項規定（略以）：「住宅區為保護居住環境而劃定，不得為下列建築物及土地之使用：...十、戲院、電影片映演業、錄影節目帶播映場、電子遊戲場、動物園、室內釣蝦（魚）場、視聽歌唱業...。十一、舞廳（場）、酒家...。」；另依都市計畫法第79條規定（略以）：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，...違反本法或內政部、直轄市、縣(市)(局)政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。..」；又依新北市政府處理違反都市計畫法事件統一裁罰基準規定(略以)：「..違規經營八大行業案件（舞廳、舞場、酒家、酒吧等）第 3次以後查報係依都市計畫法第七十九條第一項規定處…併處建物或土地所有權人新臺幣十二萬元，按次累計加處新臺幣六萬元，最高上限新臺幣三十萬元及命為一定行為。…。」。準此，住宅區之土地及建築物使用未符合都市計畫土地使用分區管制規定，已違反都市計畫法令，主管機關係依前述法律規定據以裁罰該土地或建築物所有權人、使用人或管理人。
(三)本案建物所有權人（即原告）提供蘆洲都市計畫住宅區土地及建築物予違規行為人作為經營視聽歌唱及酒家業之使用，該址前經102年4月29日北城開字第0000000000號函、103年6月 6日北城開字第0000000000號函及103年9月24日北城開字第 00000000000號函通知原告如未善盡都市計畫法第79條規定應維持合法使用之法律義務者，將推定為有過失，依上開方式處以併罰，後經新北市政府聯合查報小組103年10月6日及104年1月8日現場勘查，依103年10月6日及104年1月8日新北市政府稽查商業活動現場紀錄表及現場照片所示，查察現場係為營業中，設有視聽歌唱設備及有登載消費方式，且有陪侍人員，確有繼續經營視聽歌唱業及酒家業之事實，業已違反都市計畫法新北市施行細則第14條第 1項第10款及第11款之規定；至原告所陳系爭建築物係出租予第三人使用，而承租人私行將房屋作違法使用原告皆不知悉一節，按原告檢附之租賃契約，本案查有違規事實之時間點皆在前開租約有效期間，不論原告係將係爭建築物出租予何人或是否實際參與違規使用，按上開都市計畫法第79條之規定，原告本應注意、了解係爭建築物之使用情形並應善盡維持合法使用之法律義務，另原告陳述因其經常居住於國外，因返台停留時間短暫且事務繁忙而無暇顧及其所有房屋之使用狀況，足以證明原告仍得以知曉係爭建築物之使用情形，爰原告確有未善盡都市計畫法第79條規定應維持合法使用法律義務之事實，故被告分別以103年10月27日北城開字第00000000000號函併同文號處分書併罰原告新臺幣12萬元罰鍰及104年1月23日新北城開字第00000000000號函併附同文號處分書併罰原告新臺幣18萬元罰鍰在案。
(四)原告依法應付舉證責任：「除本法有規定者外，民事訴訟法第二百七十七條之規定於本節準用之」行政訴訟法第136條明定；又民事訴訟法第277條規定，「當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任。但法律別有規定，或依其情形顯失公平者，不在此限」。本件訴訟之被告機關從102年4月至104年1月共有六份公文書(下稱系爭文書)寄送原告之住居所，且亦附上均蓋有原告姓名「李品瑢」之印文的送達證書以為送達之舉證，已盡送達之舉證責任；惟原告認為該送達非為合法，並執此送達證書上「李品瑢」印文係偽刻所蓋而爭執，依前述規定，原告應就有人偽刻其印章並蓋印文之積極事實負舉證責任，非僅託言系爭文書送達時其人不在國內不可能收受送達，而就對此脫免「主張有利於已之事實者，就其事實有舉證之責任」之證據法則。
(五)鈞院得推定原告係有「人」代為簽收事實：「民事訴訟法‧‧‧第二百八十二條‧‧‧之規定，於本節準用之」行政訴訟法第176條明定；又民事訴訟法第282條規定，「法院得依已明瞭之事實，推定應證事實之真偽」。依原告起訴時所提出之「入出國日期證明書」，103年2月24日(出境日期)至103年3月26日(入境日期)其人係不在國內，但依照原告起訴時所提出之出租予訴外人黃銘憲之「房屋租賃契約書」，該租賃契約書簽訂日期卻是103年3月5日，並蓋有原告「李品瑢」印文。原告不在國內如能親自與他人簽房屋租賃契約，必是有「人」執原告印章並以原告名義簽訂前述租賃契約，而此一事實至為肯定明瞭。既然原告能有「人」以其名義並執原告印章為其與他人簽訂租賃契約，則同樣原告也能有「人」執其印章代為簽收前述公文書情形之推定，倘原告爭執非此情形，依前述規定，原告也應負舉證責任推翻。
(六)系爭六份文書都由他人偽刻收受之原告主張不合理：系爭文書有關原告部分應送達之地址為○○○區○○○路○○○巷○弄○○號 3樓」，有關違規使用人（即訴外人）部分應送達之地址○○○區○○○路○○○巷○弄○○號1樓」，兩地址是為同一棟房屋之1樓和3樓，倘如原告所主張有人偽刻蓋章收受，但為何發生郵務人員同一日期時間去送文書（參酌102年4月29日北城開字第0000000000號函之原告和違規人部分之送達證書），違規使用人部分是「沒人」簽收而寄存送達，但原告部分卻是「有人」簽收呢？另系爭六份文書有關原告部分都是「有人」簽收，但違規使用人部分編號 1、5、6（依原告準備狀之編號)為「沒人」簽收之寄存送達，種種不合郵政人員送信之常理，都可推定甚至證明原告之主張事實皆為卸責之詞。綜上所述，原告主張被告機關對系爭文書送達所提出之送達證書均疑為他人偽刻所蓋，依舉證法則應由原告負舉證責任證明；又從原告所提出之資料事實亦可得知，其人縱算不在國內也能與他人為法律行為，更何況代為收受文書呢？原告對其主張未盡任何積極舉證責任，僅空言「疑為他人偽刻所蓋」，實屬卸責之詞以達干擾訴訟之目的，對於證人曾羽瑄所言，就算是原告沒有授權母親刻印章，但基於他們是同居且為母子的身分，亦可至少推論有表見代理之事實。
(七)為此聲明：(1)原告之訴駁回。(2)訴訟費用由原告負擔。
五、本件如事實概要欄所述之事實，除後列之兩造爭點外，有土地使用分區及本案建物登記謄本、本案營業場所土地及建築物行政處分過程表、被告102年4月29日北城開字第0000000000號函併同文號處分書、103年6月6日北城開字第0000000000號函併同文號處分書、 103年9月24日北城開字第0000000000號函併同文號處分書、103年9月24日北城開字第00000000000號函併同文號處分書、103年10月6日及104年1月8日新北市政府稽查商業活動現場紀錄表、被告103年 10月27日北城開字第 00000000000號函併同文號違反都市計畫案件處分書、104年 1月23日新北城開字第00000000000號函併附同文號違反都市計畫案件處分書、新北市政府104年5月14日新北府訴決字第0000000000號函檢送之訴願決定書（訴願案號：0000000000號）為證，而查本件兩造之爭點，經核厥為：被告認原告所有新北市○○區○○○路○○○巷○弄○○號1樓建築物，於103年 10月6日、104年1月8日現場遭查獲有違法經營視聽歌唱業及酒家業之事實，違反都市計畫法新北市施行細則第14條第 1項第10款及第11款所定土地使用分區管制規定，被告依都市計畫法第79條第 1項規定，以本案原處分一及原處分二所分別裁處關於罰鍰新臺幣12萬元及18萬元部分，原告訴請撤銷，是否適法？是否有理？茲就本院之判斷，論述於下。
六、本院之判斷：
(一)就本案原處分一部分（即被告103年10月27日北城開字第00000000000號函併附同文號之違反都市計畫法案件處分書）：
(1)按訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。又訴願事件，提起訴願逾法定期間或未於訴願法第57條但書所定期間內補送訴願書者，應為不受理之決定，訴願法第14條第1項、第77條第2款定有明文。又未經合法提起訴願，而提起撤銷訴訟者，其起訴即有不備撤銷訴訟之要件而不合法，行政法院應以裁定駁回之。行政訴訟法第 107條第1項第10款則定有明文。
(2)次按送達，於應受送達人之住居所、事務所或營業所行之。但在他處會晤應受送達人時，得於會晤處所行之。又送達於住居所、事務所、營業所或機關所在地不獲會晤應受送達人者，得將文書付與有辨別事理能力之同居人、受雇人或願代為收受而居住於同一住宅之主人。行政訴訟法第71條第 1項、第72條第 1項，分別定有明文。
(3)查原告因違反都市計畫法事件，經被告所以 103年10月27日北城開字第 00000000000號函併附同文號之違反都市計畫法案件處分書裁處原告罰新台幣12萬元部分。經查，此原處分前係於民國103年 10月30日送達原告戶籍即住所地之新北市○○區○○○路○○○巷○弄○○號3樓，經蓋有原告本人印文而收受送達，此有原告戶籍謄本、原告起訴狀所載住居地址及送達證書為憑（分見訴願卷第83頁、原臺北高等行法院卷第5頁及本院卷第66頁），並為兩造所不爭，核堪採認。
(4)而查，原告雖以上開處分書之送達時，原告人在國外，並未知悉或收受該原處分書之送達，主張其送達有不合法之事云云。惟查，就此原處分於上揭103年 10月30日既係送達原告之戶籍住所地（即新北市○○區○○○路○○○巷○弄○○號 3樓），而原告起訴時亦仍以該住所為住居所，此已有前揭原告戶籍謄本及原告起訴狀所載住居地址為憑，雖以該證人即原告之母曾羽瑄於本院105年2月25日言詞辯論期日到庭稱以該送達證書之原告印文為其所蓋的，印章由其所刻，並陳以伊沒有幫原告，是伊自己去刻的，因為原告在大陸，樓下租房子，如果原告蓋合約書很麻煩，因為原告在大陸要等原告回來，所以原告就刻了備用等情（見本院上開期日言詞辯論筆錄），然該證人既為原告之母親，復亦到庭稱其住於上開原告住所地（即同址 3樓），則其與原告二人住址同一，已可採認，雖其另稱以原告係住同址 4樓，然其亦陳以因原告喜歡安靜而居該 4樓，該址3樓跟4樓乃打通，是內梯相通（見本院上開期日言詞辯論筆錄）等情，從而衡以該證人與原告乃為母子關係，而原告住所均設於該址（詳如上揭原告之戶籍及原告起訴時亦仍以該住所為住居所之訴狀記載等為憑），原告與母親即證人陳羽瑄，顯係二人同居於該址處所無疑，自堪核認，是依前揭行政訴訟法第72條第 1項之規定，其母親即證人曾羽瑄自有為原告收受補充送達之權限，至於證人即原告母親曾羽瑄於收受上開原處分或相關被告函文之送達時，雖未以其自己簽章收受送達，而另持以所刻原告本人印章蓋印簽收，自無影響其以身為原告具辨別事理之同居人實際為完成上開處分書或相關函文之合法補充送達在案《否則，原告之母如非該同居一處之人，其無補充送達代收之權限，而其代為刻印持之收受文書用印，豈不造就其母恐涉刑事偽造印章之責，此再衡諸原告起訴時所提有原告簽名蓋章之租賃契約書(見原台北高等行政法院卷第27頁及28頁背面)與上開本案原處分書送達證書（見本院卷第66頁）上所蓋原告本人印文，經肉眼亦足比對，二者外觀上與結構、字體乃屬相同，則證人曾羽瑄再稱上開印文之原告印章，伊沒有幫原告刻印章，否認有代收送達文書之權限，益難採信，特再敘明》，則不論該同居之母親是否實際再轉交或原告本人事後實際收受或知悉原處分之日期為何（蓋此既已為合法補充送達，與寄存送達之情形，乃有所不同），上開原處分如上所認，依法既已合法送達，是原告就原處分提起訴願之期間，仍應自103年10月30日起算，始日不算，自103年10月31日起算至103年11月29日（星期六），逢假日順延至103年12月1日（星期一）即已屆滿30日。原告遲至104年 2月10日始向原處分機關提起訴願（見訴願卷第76頁），顯已逾期，訴願機關雖誤認其未逾期，未為不受理決定，誤為訴願實體駁回，雖屬有誤，然原告所提訴願既已逾期，屬未經合法訴願，原告復對之提起行政訴訟，自非合法，本應由本院裁定駁回，惟此部分之審認，復涉及原告對於本案原處分二（如後所為論述）之爭執，為求慎重及訴訟經濟，乃由本院併為經言詞辯論後，爰併為判決駁回，特此敘明。
(二)就本案原處分二部分（即被告104年1月23日新北城開字第00000000000號函併附同文號違反都市計畫法案件處分書）：
(1)按都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活的經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫的發展，並對土地使用作合理的規劃，此觀都市計畫法第3條之規定自明。而都市計畫為達成計畫目標，所採手段包括管制措施、公共事業及誘導措施，土地使用分區管制即為都市計畫內容之一。都市計畫法第6條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」、第32條規定：「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」、第34條規定：「住宅區為保護居住環境而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生。」。而新北市政府依都市計畫法第85條規定所訂定之都市計畫法新北市施行細則第14條第 1項則規定以：「住宅區為保護居住環境而劃定，不得為下列建築物及土地之使用：....十、戲院、電影片映演業、錄影節目帶播映場、電子遊戲場、動物園、室內釣蝦（魚）場、視聽歌唱業.....。十一、舞廳（場）、酒家...。」，其規定內容明確，亦無違反法律保留或牴觸母法之規定，被告機關依法即得予以適用。至於「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」則為都市計畫法第79條第1項所明定。
(2)次按新北市政府處理違反都市計畫法事件統一裁罰基準第2點附表項次3規定，案件種類屬八大行業案件（舞廳、舞場、酒家、酒吧等）者，第1次查報，依本法第79條第1項規定處違規人 6萬元及命為一定行為，並副知建物或土地所有權人。第2次查報，1.依本法第79條第1項規定處違規人12萬元及命為一定行為；併處建物或土地所有權人 6萬元及命為一定行為。……第3次以後查報，1.依本法第79條第1項規定處違規人18萬元，按次累計加處 6萬元，最高上限30萬元及命為一定行為；併處建物或土地所有權人12萬元，按次累計加處 6萬元，最高上限30萬元及命為一定行為。上開統一裁處基準，乃新北市政府即地方主管機關，為執行違反都市計畫法使用管理規定案件所訂定之裁罰裁量有一客觀標準，依違反該法案件之裁罰基準所依附表，其並已就該使用人之違規種類、查報次數，審酌違反行政法上義務行為應受責難程度等情所為裁處，核上開規定所為細節性、技術性之裁罰標準，並未牴觸逾越母法，其規定亦屬明確，亦無違反法律保留，被告據以適用，於法亦無不合，特併敘明。
(3)經查，原告所有系爭建築物位於蘆洲都市計畫範圍之住宅區，此有土地建物查詢資料、使用分區管理系統查詢在卷為憑（見訴願卷 第7頁至第10頁），核堪認定。而查原告提供系爭建築物予訴外人經營視聽歌唱業及酒家業，核與前揭都市計畫法新北市施行細則第14條第 1項第10款及第11款所定土地使用分區管制規定不符，該址前經原處分機關查獲有違反都市計畫法之違規事實，經被告機關分以102年4月29日北城開字第0000000000號函（102年4月10日現場查獲，查報為視聽歌唱及酒家業使用）、102年12月25日北城開字第0000000000號函（102年 12月5日現場查獲，改為視聽歌唱業使用）與103年 6月6日北城開字第0000000000號函（為103年5月19日現場查獲，再第一次查報為視聽歌唱及酒家業使用）裁處違規使用之行為人，並三次副知原告所有人應善盡維持系爭建築物之合法使用義務，嗣經103年 9月3日現場再次查獲，為連續第二次查報視聽歌唱及酒家業使用，被告乃以103年9月24日北城開字第0000000000號函裁處違規行為人併以同年月日北城開字第00000000000號函第一次併處所有人之原告6萬元罰鍰等在案等情，有被告102年4月29日北城開字第0000000000號函併同文號處分書、103年6月6日北城開字第0000000000號函併同文號處分書、103年9月24日北城開字第0000000000號函併同文號處分書、103年9月24日北城開字第00000000000號函併同文號處分書足憑（分見本院卷第37頁、42頁、第48頁及第52頁），並均經合法送達原告原告在案（見本院卷第41頁、第47頁、第55頁之送達回證，原告雖爭執其於上揭各該被告副知原告函文及處分書之送達時，其人當時均在國外，均未收受送達云云為爭執，惟查，此等文書之送達，乃均係證人即與原告同居一處之原告母親曾羽瑄所刻以原告印章蓋用簽收，已為證人曾羽瑄到庭陳明在案，並為原告所不爭，而本院認上開送達均屬該當行政訴訟法第 72條第1項之合法補充送達在案，理由所認乃詳如同上開六、本院之判斷(一)就本案原處分一之送達情形之論述，於此不再詳贅，特此敘明）。為此乃認，系爭建築物使用人既經違反都市計畫法使用，經被告三次副知原告所有人應善盡維持系爭建築物之合法使用義務，並經103年 9月3日再次查獲現場系爭建築物有為視聽歌唱及酒家業之使用，被告並已以103年9月24日北城開字第0000000000號函裁處違規行為人併以同年月日北城開字第00000000000號函第一次併處所有人之原告6萬元罰鍰之下，詎原告仍放任系爭建築物之違規使用，未對所有系爭建築物之違規使用，採取任何避免或防止措施，詎一再以其出境在外，放任系爭建築物之違規使用，詎再經新北市府聯合稽查小組分別於103年 10月6日查獲系爭建建築物，現場係經營視聽歌唱業及酒家業，經以103年 10月27日北城開字第00000000000號函併附同文號之違反都市計畫法案件處分書裁處原告12萬元罰鍰、限期 7日內停止一切違規行為，並停止使用或恢復原狀（即本案原處分一，此部份業經本院認原告訴願逾期，為起訴不合法，應予駁回，詳上開六、本院之判斷(一)所認），詎104年 1月8日於系爭建築物再遭查獲現場設置5組桌椅、視聽歌唱設備3組、供應酒類及熱炒類等，並有 1名陪侍服務人員，現場係經營視聽歌唱業及酒家業，此並有104年 1月8日之稽查商業活動現場紀錄表與其附表及現場照片在卷可憑（見本院卷第60頁至第62頁），並為兩造所不爭，則原告系爭建築物再有上開違規事實，自堪採認為無誤。
(4)次查，原告雖稱被告並未查明原告是否能盡其督促改善之作為，並未實際調查原告之違規行為事實，係承租人私行將房屋作為違反都市計畫法之使用，原告皆不知悉，遑論參與其中，原告並未參與違規使用之行為，且原告長期往返於中國與台灣云云。然查：原告依前揭都市計畫法規，本負有使其土地及系爭建築物保持合法使用之義務，其租與他人使用，仍應注意、了解其土地及建物使用情形。系爭原告出租之建築物，前曾於102年 4月10日、102年12月5日、103年5月19日及103年 9月3日等經查獲有前揭違規行為，業經原處分機關裁處行為人，並三次副知原告善盡其維持土地及建物合法使用之法律義務及第一次併裁罰所有人之原告在案，此已如前所認，詎原告未對所有系爭建築物，採取任何避免或防止措施，一再以其出境在外，放任系爭建築物之違規使用，不論原告係將系爭建築物出租予何人或是否實際參與違規使用，按上開都市計畫法第79條之規定，原告本應注意、了解系爭建築物之使用情形並應善盡維持合法使用之法律義務，至於原告所稱因其經常居住於國外，因返台停留時間短暫且事務繁忙而無暇顧及其所有房屋之使用狀況，益足認原告確有未善盡都市計畫法第79條規定應維持合法使用法律義務之事實及其有明顯之疏失無誤，而堪認定。
(5)為此，被告機關爰以原告上開事實概要欄所述之事實，充分說明理由，並就各該違規行為人已為裁罰，仍無法達成防止之目的，而原告未對所有系爭建築物，採取任何避免或防止措施，以其出境在外，放任系爭建築物之違規使用，未注意了解係爭建築物之使用情形並應善盡維持合法使用，顯有疏失，有違都市計畫法新北市施行細則第14條第 1項第10款及第11款所定土地使用分區管制規定，依都市計畫法第79條第1項規定及按新北市政府處理違反都市計畫法事件統一裁罰基準第2點附表項次3規定，以系爭建築物為視聽歌唱及酒家業之第3次以後查報，除以103年10月27日北城開字第00000000000號函併附同文號之違反都市計畫法案件處分書（即本案原處分一）裁處原告12萬元罰鍰（此部份原告提起訴願逾期，經本院認起訴不合法，併以本案判決駁回，詳前所述），並再以104年 1月23日新北城開字第00000000000號函併附同文號違反都市計畫法案件處分書（下稱本案原處分二）裁處原告18萬元罰鍰，依法即無違誤，此部分訴願決定遞予維持，亦無不合，原告訴請撤銷撤銷上開本案原處分二之罰鍰18萬元部分，亦難准許，應並駁回。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘兩造攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院審核後，或與本案爭點無涉，或對於本件判決結果不生影響，爰無庸一一再加論述，特併敘明。
八、據上論結，本件原告之訴部分不合法，部分為無理由，爰依行政訴訟法第98條第 1項前段，併予經言詞辯論後，予以判決駁回，如主文所示。
中 華 民 國 105 年 3 月 17 日
行政訴訟庭 法 官 楊志勇上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，並依法繳納上訴費用新台幣3000元。其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），如逾期未提出上訴理由書者，本院毋庸再命補正，由本院逕以裁定駁回上訴。
書記官 葉芷廷中 華 民 國 105 年 3 月 17 日