臺灣新北地方法院行政訴訟判決 104年度簡字第48號
105年1月27日辯論終結原 告 和欣汽車客運股份有限公司代 表 人 梁樾即原告董事長順翊投資有限公司之指定代表人訴訟代理人 蔡進良律師
董彥苹律師被 告 交通○○○區○道○○○路局代 表 人 陳彥伯訴訟代理人 莊國明律師
侯雪芬律師柳慧謙律師上列當事人間公路通行費徵收管理事件，原告不服交通部中華民國104年2月16日交訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠本件原告係關於公法上財產關係之訴訟，其標的之金額在新
臺幣（下同）40萬元以下（本件為358000元），依行政訴訟法第229條第2項第3款規定應適用同法第2編第2 章規定之簡易訴訟程序。
㈡本件原告之董事長為順翊投資有限公司，而順翊投資有限公
司則指定甲○為代表人，此有原告提出之原告、順翊投資有限公司之公司登記表、法人代表指派書在卷可稽（見本院卷第250至262頁），是原告之代表人即為甲○（即原告董事長順翊投資有限公司指定代表人），合先指明。
二、事實概要：原告經核准經營國道客運路線（【7500】臺北-臺南、【7504】臺中-板橋」、【7505】臺南 -板橋），其所屬裝有免徵收通行費專用車內設備單元車牌號碼000-00、00-000 、000-00等3 部營業大客車於民國101 年第4 季共有4 車次違規行駛非核准路線收費站，經受託電子收費營運之遠通電收股份有限公司（下稱遠通公司）發覺，於101 年度10-12 月製作「國道客運行駛非核准路線收費站報表」按月函送被告。被告發函要求原告說明違規原因，經原告於102 年5 月24日以和欣字第0000000000號函覆係因施工誤駛云云。被告認定原告之說明無可解免其未依核准路線行駛之違規，完成查證作業並移送公路主管機關，案經公路主管機關（交通部公路總局嘉義區監理所）以上開大客車均違反汽車運輸業管理規則第40條規定，而依公路法第77條（第1 項）規定製單舉發（交通部公路總局嘉義區監理所麻豆監理站102 年7 月19日嘉監麻字第0000000000號函），被告收受公路主管機關舉發結果後，乃依「交通○○○區○道○○○路局汽車客運班車申請免徵收國道通行費注意事項」（下稱申請免徵注意事項）第16點及第13點規定，就101 年度第4 季4 車次違規行為部分（即102 月12月14、17日各二車次），選擇原告違規路線中影響最小路線（即【7504】臺中- 板橋路線），於
103 年9 月3 日以業字第00000000000 號函（下稱原處分）裁處原告行駛於「【7504】臺中- 板橋」路線，停止免徵收通行費優惠1 個月（即101 年12月份），並按一般（大客車）車輛之費率追繳（自101 年12月之始日起算1 個月）通行費計358000元（計算式：【﹛週一至週四及週六共22天×28班次×2 趟﹜＋﹛週五及週日共9 天×31班次×2 趟﹜】×
4 處收費站×每站通行費50元＝358000元）。原告不服原處分，於103 年10月3 日提起訴願，經訴願機關交通部於104年2 月16日決定駁回。原告因而提起本件行政訴訟撤銷之訴。
三、本件原告起訴之主張：㈠系爭原處分欠缺機關印信，即未遵守法定程式，核有形式瑕疵：
⑴按公文程式條例第1 條規定：「稱公文者，謂處理公務之文
書；其程式，除法律別有規定外，依本條例之規定辦理。」同條例第3條第1項規定：「機關公文，視其性質，分別依照左列各款，蓋用印信或簽署：一、蓋用機關印信，並由機關首長署名、蓋職章或蓋簽字章。二、不蓋用機關印信，僅由機關首長署名，蓋職章或蓋簽字章。三、僅蓋用機關印信。
」、第5 項規定：「機關公文以電報、電報交換、電傳文件或其他電子文件行之者，得不蓋用印信或簽署。」復按行政程序法第96條第1項第4款規定：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰…四、處分機關及其首長署名、蓋章，該機關有代理人或受任人者，須同時於其下簽名。但以自動機器作成之大量行政處分，得不經署名，以蓋章為之。…。」⑵準上可知，書面行政處分，以函的形式作為公文書一種（公
文程式條例第2條第1項參照），除依其性質或法律有特別規定外，應經處分機關署名、蓋章(蓋用印信)。惟查，被告以系爭原處分剝奪原告一定期間內原依法享有之免徵通行費權利(按行為時即102年12月4 日修正前「公路通行費徵收管理辦法」第14條第1項第4款，同現行法即102年12月4日修正後第13條第1項第4 款參照)，性質上屬負擔處分(侵益處分)，程式之遵守本應更嚴謹，卻未見被告蓋用印信，揆諸前開行政程序法第96條第1項第4款規定及相關公文程式條例規定，自有違反法定程式之形式瑕疵。
⑶至被告援引最高行政法院99年度判字第444 號判決主張處分
書中僅記載機關名稱而無其首長之署名或簽章者，非屬無效，屬輕微瑕疵云云(見被告104.5.18行政訴訟答辯狀第3頁第
(三)點）云云，惟查，本件乃系爭處分書有機關首長署名但不具機關印信之情形，與上開案例事實顯不相同，要無參照適用之餘地。
㈡被告未經由公路主管機關裁罰移送即逕為原處分，顯不合其
所適用之103年1月28日修正生效之申請免徵注意事項第16點規定，已然違反自己適用之法規：
⑴按本件系爭違規行為後000年0月00日生效之申請免徵注意事
項第16點規定：「業者違反汽車運輸業管理規則，由公路主管機關裁罰後移送本局者，按第13點規定裁處；…」，惟查系爭原處分作成時，並未有公路主管機關作成之裁罰處分，而僅有麻豆監理站之舉發通知，是原處分僅以交通部公路總局嘉義監理所函轉其所屬麻豆監理站舉發通知為據，即為系爭停止免徵、追繳通行費處分，顯不合被告自訂之申請免徵注意事項第16點規定，自有違法。
⑵至於被告以自己內部會議為據並辯稱只要經公路監理單位「
舉發」移送，被告即可裁處，另方面又辯稱本件經監理單位「裁罰」後移送，無待裁罰確定即得裁處云云（見被告答辯㈡狀第2頁第二點)，惟查被告上開所辯，對於是否僅須經舉發移送即得裁處一事，前後論述不一，且以自己內部會議為據，並非法規，又與原處分引據之申請免徵注意事項第16點規定「裁罰」之文義不合，顯不可採；復且，將麻豆監理站函檢附嘉義區監理所舉發通知單當作「裁罰」，顯不合「公路法」第3條、第77條第1項及依公路法授權訂定之「汽車運輸業管理規則」第139條之1關於得為「處罰」之主管機關為「公路總局」(而非監理所，更非監理站)之規定，也與行政實務係由公路總局所屬單位舉發後再由公路總局裁罰之作法相悖，足見被告所辯顯係臨訟之詞，不足為採。
㈢況且，原處分適用「行為後」之申請免徵注意事項規定，而
非「行為時」有效之「交通○○○區○道○○○路局國道客運路線班車使用電子收費舊注意事項」（下稱舊注意事項）之規定，有違「法律不溯及既往原則」：
⑴按法規之制訂或修正，對於制訂或修正前已發生且終結之事
實或法律關係，不得追溯適用，是所謂「法律不溯及既往原則」，蓋法治國家首重人民自由權利之保障、法安定性之維護及人民信賴之保護，若法規之制訂或修正可追溯適用於先前已發生且終結之事實或法律關係，則影響人民對舊法規之信賴，並造成人民權利之損害及「法不可預見」之結果，有違法治國家力求法安定性及人民自由權利之保護（有關原則論旨，晚近司法見解，有司法院釋字第714 號解釋及蘇永欽大法官、林錫堯大法官協同意見書可資參照）。
⑵查原處分以訴外人交通部公路總局嘉義監理所麻豆監理站舉
發通知為據，認定原告未依核定路線行駛而違反汽車運輸業管理規則第40條規定之行為事實，係101 年12月14日、17日，且此項行為事實當時即已發生並終結，揆諸前開法律不溯及既往原則，被告若認為此項行為事實該當有關法規應補徵通行費之規定，自應適用當時有效之有關補徵通行費之法規，詎原處分竟引用行為後103年1月28日始生效之申請免徵注意事項第16點、第13點規定，而非行為時有效之舊注意事項，且查上開兩項法規不僅規定構成要件及程序有異（依舊注意事項第16點須「違反本注意事項第11條限依營運路線許可證登載路線行駛…、第13條第1 項」、「致車內設備單元遭移用、冒用」；依申請免徵注意事項第13點第2 項、第16點規定，應每季彙整、由公路主管機關裁罰後移送），且法律效果上亦有不同（依舊注意事項第16點僅規定「該違規路線停止免徵收通行費優惠」一定期間，實務作法是向將來停止免徵；依申請免徵注意事項第13點第3 項規定停止免徵通行費優惠期間係以過去「違規月份始日」起算追繳），是原處分顯違反法律不溯及既往原則，並有適用法規錯誤之違法，且因法規規定不同而會影響處分之結果，自應予以撤銷。
⑶至於被告所辯適用或類推適用行政罰法第5 條從新從輕原則
、訴願決定稱適用「實體從舊程序從新原則」，應適用申請免徵注意事項一節，於法容有誤會，實則原處分性質上雖屬行政罰，但無行政罰法第5 條規定「法律或自治條例變更」之情形，且舊注意事項對原告較有利，即無法適用或類推適用該條規定而主張應適用申請免徵注意事項；又申請免徵注意事項、舊注意事項規定非全然是程序規定，自難依程序從新原則適用申請免徵注意事項，是被告及訴願決定前開主張，不足為採：
①原處分性質上應屬裁罰處分：
按行政罰法第1 條規定：「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規定者，從其規定。」、第2 條規定：「本法所稱其他種類行政罰，指下列裁罰性之不利處分：…二、剝奪或消滅資格、權利之處分：命令歇業、命令解散、撤銷或廢止許可或登記、吊銷證照、強制拆除或其他剝奪或消滅一定資格或權利之處分。」查本件被告所為之追繳處分究屬裁罰或單純不利處分？應觀其追繳之目的。查原告業已取得公路主管機關核發之行駛路線許可證且已依法享有免徵通行費之權利（按不管係基於前開本件應適用之舊徵收管理辦法第14條第1項規定，抑或被告主張經其95年3月24日核准處分），從被告立場，被告對原告停止免徵通行費並溯及追繳通行費之目的，乃係為懲罰原告違反依核定路線行駛之法定義務，詳言之，原告僅有違規4車次(2輛車)，此乃公路主管機關及被告所認定之事實，並有原處分記載內容可稽，而此違規之四車次應繳通行費，被告於原處分作成前一年即以102 年6月5日函知原告繳納，且原告亦遵期繳納，足見原處分實無涉「違規車次或車輛」繳交通行費義務，而係帶有「部分車次違規，則含未違規車次在內之全部車次均不予免徵」之懲罰性質（按就違規4 車次﹛2 輛車﹜部分，甚至重複追繳），自屬裁罰處分無誤，合先敘明。
②被告先辯稱系爭處分非裁罰性質，後又主張應類推適用行
政罰法第5 條規定「從新從輕原則」而適用「申請免徵注意事項」云云，惟查：
⒈按類推適用係填補法律漏洞之一種方法，即將法律於某案
例類型Ａ所明定的法律效果，本諸平等原則，轉移適用於情況相類似但法律未設規定的案例類型B之上(參照學者王澤鑑著、德儒KarlLarenz著，學者陳愛娥譯），查被告一方面主張其作成追繳處分非屬裁罰性質，一方面卻又主張追繳處分作成之依據應類推適用行政罰法第5 條規定之從新從輕原則，並無違反不溯及既往原則云云，顯見所持理由前後矛盾，換言之，倘被告認停止免徵優惠非屬裁罰性質，則兩者性質並不相類似，如何比附援引行政罰法規定？足見其前開所辯，洵屬臨訟之詞，不足採憑。
⒉復按行政罰法第1 條規定：「違反行政法上義務而受罰鍰
、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。…」，據此，行政罰法顯然係以行政機關行政罰行為作為規範對象，則同法第5條規定(行為後法律或自治條例變更之新、舊法適用採「從新從輕原則」），顯然是行政罰之法律或自治條例變更時才有適用，且參照同法第4條(處罰法定原則），於此所稱「法律」，顯係指形式意義法律及據此法律具體明確授權之法規命令，而不包括行政機關本於職權訂定之職權命令或行政規則，換言之，未經法律授權而自行訂定之行政命令不得作為行政罰之依據，自亦無行政罰法第5 條規定之適用，是被告既主張原處分非裁罰，且本件申請免徵注意事項、舊注意事項規定並非基於法律授權所訂定，自無行政罰法第5 條規定之適用，被告主張前後矛盾，且於法殊有誤解，不足為採。
⒊何況，申請免徵注意事項、舊注意事項規定構成要件不完
全相同，也非擴張或限縮關係，難謂構成要件具有「同一性」，蓋舊注意事項第16點規定「違反本注意事項第11條(按即「業者班車限依營運路線許可證登載路線行駛…」)…致車內設備單元遭移用、冒用時」，申請免徵注意事項第16點規定「違反汽車運輸業管理規則，由公路主管機關裁罰後移送本局者」，兩者相較，前者儘管「未依營運路線許可證登載路線行駛」等同後者「違反汽車運輸業管理規則」，但前者尚有「致車內設備單元遭移用、冒用」之要件，又後者必須「由公路主管機關裁罰後移送」，前者則無此要件，此係程序要件並涉及管轄權限問題，足見兩者構成要件不同且非擴張或限縮，自非被告或訴願機關引用法務部對行政罰法第5 條規定函釋所稱同一性，即無行政罰法第5條之適用。
⒋退步而言，縱認申請免徵注意事項、舊注意事項規定構成
要件具有同一性而得適用或類推適用行政罰法第5 條規定「從新從輕原則」，也因舊注意事項規定之法律效果，對原告較有利，而應適用舊注意事項。蓋舊注意事項第16點規定「該違規路線停止免徵收通行費優惠」，未規定自何時開始，解釋上自係「向將來」停止免徵，此亦係被告以往之作法(例見被告102年6月11日業字第0000000000號函)；申請免徵注意事項第16點則規定：「按第十三點規定裁處」，而第13第3 項規定是「自違規月份之始日起算，並按一般車輛規定之費率追繳違規路線通行費」，亦即「溯及過去違規月份」追繳，足見申請免徵注意事項、舊注意事項系爭規定之法律效果，顯有不同，舊注意事項對原告而言，因可預見「向未來」停止免徵且得及時因應，故較有利，詳言之，依「交通部公路總局各區監理所審核公路汽車客運業者申請國道與一般客運路線增、減班次及停駛處理原則」第壹二、三點規定：「二、減班：㈠調降比率：1、行駛班次31班以上：⑴平均每車公里載客人數未滿5人公里，同意減班60﹪以下。⑵平均每車公里載客人數 5人公里以上未滿10人公里，同意減班40﹪以下。⑶平均每車公里載客人數10人公里以上未滿15人公里，同意減班20﹪以下。2、行駛班次30 -21班：…。3、行駛班次20班以下：…。㈡應檢附最近6 個月營運績效及其他相關資料。
㈢授權各區監理所審查核符規定依權責逕行核定，並檢附前項提送資料副知本局。…三、停駛：㈠需有替代路線並依監理程序辦理，層報交通部核定。㈡應檢附最近6 個月營運績效、替代路線及其他相關資料等。」，足見原告於符合上開要件時，就核定路線有申請減班及停駛之權利，換言之，倘適用舊注意事項第16點規定「該違規路線停止免徵收通行費優惠」而「向將來」停止免徵，原告自得於預見未來停止免徵通行費優惠之不利益情況下，視有無前開處理原則第壹一㈠1、2點所規定之情形（查本件違規月份核定班次最少者為【7504】臺中 -板橋路線，每週一至
四、六個28班次，週五、日各31班次），而向監理所申請該核定路線之減班或停駛，以降低通行費之支出，循此，相較於適用申請免徵注意事項僅能按固定班次溯及追繳通行費，因適用舊注意事項之規定，原告尚得於符合上開處理原則之情形下行使申請減班或停駛之權利，故對原告自較為有利。至於上開法規賦予原告減班權利，仍須符合上開規定要件，是被告辯稱原告主張減班乃係為規避通行費云云，核屬無據，不足採憑。
③此外，訴願決定理由略以：…申請免徵注意事項、舊注意
事項僅係停止免徵收通行費之執行方式有不同規範，且原處分屬授益行政措施，乃使業者暫時回復本須依法繳納通行費之狀態，非加諸業者法律規定外之限制並非裁罰，應依「程序從新、實體從舊」原則處理云云，實則：原處分屬於裁罰處分；且查申請免徵注意事項、舊注意事項規定，不僅構成要件不同，法律效果亦有異，已如前述，尤其就法律效果規定而言，如前述，涉及「向將來停止免徵」或「溯及過去違規月份追繳」之差異，此會影響實體上應追繳數額之差異，並非全然屬於程序規範，是前開訴願決定認應適用程序從新原則一節，於法亦有誤會。
㈣何況，依公路法第24條第2 項規定，系爭停止免徵或追繳通
行費屬於法定法律保留事項，而查行為時「公路通行費徵收管理辦法」等相關法規命令或法律規定，並無相關規定，是系爭原處分逕以未經法律授權而由自己訂定之申請免徵注意事項為據，違反法律保留原則：
⑴系爭停止免徵及追繳通行費之原處分，屬於裁罰處分，已如
前述，依行政罰法第4 條，本應遵循處罰法定原則，復且依公路法第24條第2 項規定，停止免徵及追繳通行費應屬法定法律保留事項：
按「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」，行政程序法第4 條定有明文，此乃揭示「依法行政原則」之法治精神，而所謂依法行政原則，包含「法律優越原則」及「法律保留原則」，前者指任何行政行為均不得牴觸上位法律規定；後者指特定領域行政事項或行為，需有法律規定或法律具體明確授權下訂定法規命命之依據，才得以為之。關於法律保留範圍，若憲法或法律未有明文事項，司法實務上，自司法院釋字第443 號解釋建構層級化保留體系後，可謂採納學理上所謂「重要性理論」，以事物本質是否極重要、重要或不重要而為判斷標準；但若憲法或法律有明文規定應以法律定之者，自屬法律保留範圍，此可參照中央法規標準法第 5條規定（「左列事項應以法律定之：一、憲法或法律有明文規定，應以法律定之者。二、關於人民之權利、義務者。三、關於國家各機關之組織者。四、其他重要事項之應以法律定之者。」)、第6條規定（「應以法律規定之事項，不得以命令定之。」)自明。例如行政罰法第4條規定：「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」(所謂「處罰法定原則」)，即屬之。次按行為時公路法第24條第1 項規定：「公路主管機關興建之公路，有下列情形之一者，得向通行之汽車徵收通行費：…」，同條第
2 項規定：「前項徵收通行費之作業程序、收費設施設置、收費方式、收費車種、費率、作業管理、停徵、減徵或免徵規定、欠費追繳、收取追繳作業費用及委託其他機關(構)辦理等事項之辦法，由交通部定之。」，據此規定，交通部訂有「公路通行費徵收管理辦法」資為規範依據，而據上可知，國道通行費之徵收事項，包括停徵、減徵及「免徵」（按解釋上，當亦包含「停止免徵」及「追徵」）等，屬於法定之法律保留事項，應無疑問。
⑵準上，依行為時法律或法規命令既無有關系爭停止免徵及追
繳通行費規定，原處分逕引申請免徵注意事項為據，即違反法律保留原則：
①按行為時即102年12月4 日修正前、93年7月21日訂定之「
公路通行費徵收管理辦法」(下稱行為時徵收管理辦法)第14條第1 項規定：「下列汽車得免徵收通行費：…四、經該管公路主管機關核發行駛路線許可之市區○○路客運業營業車輛。」，此外並無有關違反運管規則規定時應停止免徵或追繳通行費相關規定；又公路法本身除前開第24條第2 項之授權規定外，亦無其他有關系爭停止免徵或追繳之規定。至於系爭行為後、102年12月4日修正之「公路通行費徵收管理辦法」(下稱行為後102年修正徵收管理辦法)第13條第4項已有相關停止免徵通行費之規定，乃屬另外一事。
②查本件原告所屬車號000-00、00-000、000-00被公路主管
機關及被告認定違規行為之時點分別係101 年12月14日上午6 點、晚上11點40分、17日下午3 點55分，而依行為時徵收管理辦法，並未規定領有公路主管機關核發營運許可證之國道客運業者車輛，未依許可營運路線行駛等違反汽車運輸業管理規則第40條規定行駛國道時，應停止免徵或不予免徵、追繳通行費有關事項，已如前述，則揆諸前述，既然停止免徵及追繳通行費事項屬於法定法律保留事項，且依上開行為時有關法律及法規命令規定，並無此事項明文規定，則主管機關依法本不得在欠缺法律或法律授權依據之情形下另以行政命令或行政處分規定停止免徵或追繳通行費，是被告自行訂定舊注意事項，再以申請免徵注意事項為據而為原處分，有違法律保留原則。
⑶至於被告辯稱：「徵收公路通行費此等不利於人民權利之事
為公路法第24條第1 項規定之內容，符合法律保留原則。被告對客運車班授予免徵通行費之優惠，早在公路法增定24條第2 項規定前即已依行政院政策辦理多年，足證免徵通行費確屬恩惠性給予。此外，公路法並非直接規定客運業者符合要件即可免徵通行費，而係賦予公路主管機關裁量權限，是原處分屬暫時停止優惠之行政措施，並非限制人民自由權利，係回復原告依法繳納通行費之義務，並非裁罰，無法律保留原則之適用，若認給予優惠不須法律依據，而免除優惠反須法律依據，實屬荒謬。」云云（見被告104.5.18行政訴訟答辯狀第4頁第二點以下至第6~7頁第㈡㈢點）。實則，不論公路法公布施行以前被告是否已執行免徵通行費之公共政策，均無礙於公路法公布施行後國道客運通行費之停徵、減徵或免徵等已成為法律保留事項，此乃立法決定，又原處分屬於行政罰性質，自有法律保留適用，已如前述；何況縱認非屬行政罰，依行為時徵收管理辦法第14條第1 項規定，原告享有免徵通行費權利且已經被告認定，而依公路法第24條第
1 項規定，系爭停止免徵或追徵通行費事項既應有法律授權訂定之法規命令為依據，即屬於法律保留事項，且查前開行為時徵收管理辦法規定，並無停止免徵或追繳通行費之規定，故原處分有違法律保留原則，並無被告所謂賦予權利無須法律依據而免除優惠反須法律依據之荒謬情形，被告前開所辯於法容有誤會。
㈤申請免徵注意事項及原處分違反比例原則：
⑴按「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束」，行政程序
法第4條定有明文。又同法第7條規定：「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」是所謂比例原則，包含適當性原則、必要性（或稱最緩和手段）原則及狹義比例原則等三個下位原則。準此，行政處分縱形式上有法律或法規依據，若違反比例原則等一般法律原則，仍屬違法，自仍得予以撤銷。
⑵查原告因車號00-000、000-00營業大客車之駕駛誤記公告改
道時間，改道行經大甲收費站、後龍收費站，即未經核定路線行駛，業經被告命原告補繳該等站之通行費，且原告亦已遵照補繳在案，則原處分以違規行為當月、前開營運路線核定往返所有班次及行經收費站數全部合計計算，追繳通行費35萬8000元，雖有申請免徵注意事項相關規定為據，惟此項手段所欲追求之目的為何？實有可疑，若是避免逃漏通行費
(財政目的) ，因如前述已予以補徵且繳納完畢，則顯然無法達成此目的；若是基於制裁( 處罰) 原告之目的，則有原處分性質上是否屬於行政罰而有違「處罰法定原則」（行政罰法第4 條規定參照）等疑問，是其規範目的為何，並不清楚，是有違前開適當性原則。再者，若原處分及其依據法規實係出於制裁( 處罰) 目的，即對原告過去所為系爭行為不合國道營業行車秩序所為歸咎、警惕，姑不論有前述違反行政罰法相關疑問，可以其他較輕且同樣可達此目的之手段為之，例如同樣是補徵通行費可以違規行為當日往返班次、行經收費站全數計算，而非以違規行為當月整月該條路線所有班次計算，是申請免徵注意事項及原處分顯有違必要性原則。末查，原告僅因系爭行為事實，就受到原處分超額追繳補徵通行費35萬8000元，原告因此所受到私益損害，與原處分或其據以處分之法規所欲追求之公益目的，兩者間也顯失均衡，即有違前開狹義比例原則。
⑶至於被告辯稱其使原告回復至公路法第24條第1 項應繳納通
行費之地位，屬受益行政措施之暫時停止，並非限制人民自由權利，無違比例原則，原告因屬客運班車且合法營運，始經被告機關同意享有免徵通行權之優惠，惟原告車輛有違規情事，即不得受有免徵優惠，此係避免公益受惡用之必要手段，況被告機關已裁處多年，原告亦非第一次受處分，是無違反比例原則之處云云（見被告104.5.18行政訴訟答辯狀第10頁），惟查，被告除追繳違規車次之通行費外，又溯及追繳違規月份未違規車次之通行費，顯見後者帶有「部分車次違規，則含未違規車次在內之全部車次均不予免徵」之處罰性質，已如前述，而所謂是否重複、向未來或溯及追繳通行費等，事涉裁罰手段輕重之選擇，自有比例原則之適用。再者，原告並非利用免徵通行費之權利故意違規，是被告所稱避免公益受惡用一說，自不足採；此外，被告之裁處次數及原告之受罰次數均與原處分是否違反比例原則無關，被告迄今仍未說明原處分之適當性及必要性，顯有未洽。
㈥若被告主張應適用行為後申請免徵注意事項有理，則因被告
於104 年9月4日又再次申請免徵注意事項之規定(104.9.4修正之注意事項，下稱「最新注意事項」），且最新注意事項已將被告得停止免徵並追繳通行費之規定刪除，是自應適用最新注意事項規定撤銷系爭原處分：
⑴按行政罰法第5 條規定：「行為後法律或自治條例有變更者
，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。」復參照最高行政法院89年9月份第1次庭長法官聯席會議決議：「按85年7 月30日修正公布之稅捐稽徵法第48條之3 規定：『納稅義務人違反本法或稅法之規定，適用裁處時之法律。但裁處前之法律有利於納稅義務人者，適用最有利於納稅義務人之法律』，上開法條所稱之『裁處』，依修正理由說明，包括訴願、再訴願及行政訴訟之決定或判決。
」(最高行政法院100年度判字第1729號判決亦同旨)。
⑵準上，被告作成原處分所依據之申請免徵注意事項第16條規定，已於最新注意事項中被刪除，且刪除之說明欄中記載：
「一、本點刪除。二、現行規定係因計次階段行政處分救濟案件，交通部103年3月11日交路字第0000000000號函示『…其違規態樣回歸由該管公路主管機關依公路法及相關法令認定明定…』，本局遂明定以公路主管機關處分作為停止免徵收通行費優惠之依據，以避免本局與公路主管機關違規事件認定迥異，致有行政不一情形；然基於管用一體及事權合一考量，實應回歸各該主管機關權責，且現行公路主管機關均依其管理所需建置相關動態管理系統，採科學化管理方式為之，管理層面更為周延綿密且資訊取得更具正確性、有效性及時效性，各類違規情事無所遁形，以公路主管機關本有之相關專責管理規定，執法強度甚於本局電子收費系統及本注意事項所能控管之層面，且更能積極達到管理約束及遏止業者投機行為之效能，故有關業者是否依核定路線行駛，應依『汽車運輸業管理規則』等相關規定，由公路主管本於權責處理即可達約束管控功能。三、公路通行費管理辦法第13條第4 項規定意旨，係基於非營運班車不得享有免徵通行費優惠，惟本局於本注意事項修正草案改採由業者申報『營運班次』數額，其餘均視為『非營運班次』一律核徵國道通行費，是以就業者若有違反汽車運輸業管理規則等相關規定，均已被歸類為非營運班次，並核徵國道通行費在案，故就業者違反汽車運輸業管理規則等相關規定情事發生時，即無裁處停止免徵通行費之必要性，爰予刪除。四、另有關免徵通行費優惠業經法院認定屬恩惠性給與，且類推適用行政罰法第
5 條從新從優原則，基於保護客運業者權益，有關通行費追繳及補繳作業，若屬尚未裁處者，悉依修正後本注意事項辦理。」是若依被告所謂類推適用行政罰法第5 條關於從新從輕原則之立論，足見前開最新注意事項於刪除申請免徵注意事項第16條規定之說明欄中所稱「尚未裁處」之「裁處」，亦應包括行政訴訟之判決。申言之，鈞院於審理判斷原處分是否違法時，自應適用對原告最有利之規定，循此，因前開最新注意事項已刪除被告得停止免徵並追繳通行費之規定，故適用上自較舊注意事項及申請免徵注意事項均更有利於原告，自應據以撤銷原處分，俾符前開最新注意事項所確立「被告並無對違反運管規則之客運業者作成停止免徵及追繳通行費處分之必要，客運業者如有違反運管規則之情形，應統一回歸由交通部公路總局管制、裁罰」之意旨。
㈦末查原告之系爭營業大客車確實係因駕駛誤記道路施工時間
而改道行駛，惟考量原處分所涉違反汽車運輸業管理規則第40條規定情節，尚與一般未依核定路線行駛之情有別，即因被告拓建工程處施工需要而通知建議改道所肇致，且因改道延長路線反使原告受有浪費油料、時間等不利益；何況，嚴格而言，被告拓建工程處通知改道時間、建議改道路線，尚無公路法等法律依據，被告只因原告車輛改道時間與其通知建議改道時間差誤不到1 日，即率爾為裁罰，核情顯有可議。更何況，公路主管機關所屬監理單位對於其他公司諸如此類事件，改道車輛與封閉施工期間之日期前、後差1 日內者，並未予以舉發，卻對本件原告予以舉發，顯有不公；且若依被告答辯所稱適用申請免徵注意事項，舉發後被告可依權責自處（見被告答辯㈡狀第2 頁第二點），則被告自可本於裁量權行使，就本件原告所屬系爭車輛改道與封閉期間前、後差距不到1 日之情形，不為停止免徵或追繳通行費處分。
㈧綜上所述，系爭原處分及訴願決定均不合法，應予撤銷。
㈨原告起訴之聲明：⑴原處分及訴願決定均撤銷。⑵訴訟費用由被告負擔。
四、被告則辯稱：㈠原處分未違法定程式：
⑴按行政程序法第96條第1 項規定：「行政處分以書面為之者
，應記載下列事項︰一、……四、處分機關及其首長署名、蓋章，該機關有代理人或受任人者，須同時於其下簽名。但以自動機器作成之大量行政處分，得不經署名，以蓋章為之。……六、表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關」，亦即行政處分有應記載事項。
⑵次按最高行政法院99年度判字第444 號判決揭示：「行政程
序法第111條第1款規定，行政處分有不能由書面處分中得知處分機關情形者，無效，本件處分書處分機關僅記載『臺北縣政府』而無其首長之署名或簽章，固與行政程序法第96條第1項第4款規定不符而有瑕疵，惟由其記載『臺北縣政府』仍足以得知處分機關為『臺北縣政府』，與行政程序法第111條第1款所定行政處分無效之要件有間，而依行政處分有效優先認定原則，此種瑕疵尚未構成同條第7 款所稱『其他具有重大明顯之瑕疵』之無效原因。況上訴人對原處分不服提起訴願請求救濟時，其訴願狀記載原處分機關為被上訴人及其合法之代表人，受理訴願機關為經濟部，均未因原處分上述瑕疵記載而受影響。是上訴意旨稱本件處分書處分機關僅記載『臺北縣政府』條戳而無其首長之署名或簽章，應屬無效云云，亦無足採。」，可見行政處分雖未有首長署名或簽章，然只要揭露原處分機關，足令受處分人得知處分機關，行政處分即屬有效；換言之，「無其首長之署名或簽章」之行政處分，屬輕微瑕疵，行政處分仍屬有效。
⑶原處分係以公文方式辦理：
①依公文程式條例第3條第1項規定：「機關公文，視其性質
，分別依照左列各款，蓋用印信或簽署：一、蓋用機關印信，並由機關首長署名、蓋職章或蓋簽字章。二、不蓋用機關印信，僅由機關首長署名，蓋職章或蓋簽字章。三、僅蓋用機關印信」，易言之，該3 款方式均為機關行文時的正式公文程式。查原處分係依公文程式條例第3條第1項第2 款「不蓋用機關印信，僅由機關首長署名，蓋職章或蓋簽字章」辦理，觀諸原處分公文最末頁，有當時被告機關法定代理人之「簽名章」，此部分確已符合公文法定程式，並無任何違法之處。
②退步言，若認原處分就算公文程式條例仍有瑕疵：
衡諸原處分函首已記載「交通○○○區○道○○○路局」，原告實際上也明確知悉本局為原處分機關，而向交通部提起本案訴願，並本此認知而向 鈞院提起本件行政訴訟，依前開最高行政法院裁判意旨，原處分仍屬有效至明。㈡被告機關依據相關法規，以原處分免除原告公司特定路線、特定期間免徵收通行費之優惠，係優惠之暫停：
按公路主管機關興建之公路，於有公路法第24條第1 項所列各款情形之一者，得向通行之汽車徵收通行費。同條第2 項規定：「前項徵收通行費之作業程序、收費設施設置、收費方式、收費車種、費率、作業管理、停徵或免徵規定、欠費追繳、收取追繳作業費用及委託其他機關(構)辦理等事項之辦法，由交通部定之」。公路通行費徵收管理辦法第14條第1項第4款規定：「經該管公路主管機關核發行駛路線許可之市區○○路客運業營業車輛，得免徵收通行費」；同條第 2項規定：「依前項…第四款規定免徵收通行費者，…徵收機關並得會同相關目的事業主管機關稽查之」。次按申請免徵注意事項第8點第1項規定：「業者班車應依營運路線許可證登載路線行駛」、第2 項規定：「因實際需求（包含主管機關疏運、道路施工之要求及天災、地變等）而改道者，最遲應於改道後七日內報請本局備查」、第3 項規定：「另遇特殊改道事件而改道者，應檢附該管公路監理機關同意函後亦最遲應於改道後七日內報請本局備查」、第16點規定：「業者違反汽車運輸業管理規則，由公路主管機關裁罰後移送本局者，按第13點規定裁處」、第13點規定：「業者違反本注意事項第10點、第11點致車內設備單元遭移用、冒用時，依下列規定辦理：㈠一年內發生第一次時，該違規路線停止免徵收通行費優惠一個月㈡一年內發生第二次時，該違規路線停止免徵收通行費優惠二個月…」。依前開法條規定，凡車輛行經高速公路，除獲免徵通行費優惠之車輛外，均應繳納通行費，若免徵通行費車輛有違規情事者，被告機關即裁處停止其通行費優惠一定期間。查原告係經許可之公路客運業，其營業車輛曾依公路通行費徵收管理辦法第14條規定，向被告機關提出免徵通行費之申請，且獲被告機關同意給予免徵收通行費之優惠。本件係因原告車輛有前述違規情事，被告機關依申請免徵注意事項規定給予優惠暫停之行政措施。
㈢此種暫時停止優惠之行政措施，並非限制人民自由權利，而
係回復原告依法繳交通行費之義務，並非裁罰，故無違反法律保留原則之可言：
⑴由歷史沿革觀之，此項恩惠給與係在公路通行費徵收辦法訂
定之前，被告機關已依行政院函文意旨辦理；①按「國道客運路線班車通行票證使用注意事項」第1 點規
定：「本注意事項依據行政院84年8月23日台84交字第31146號函核頒促進大眾運輸發展方案暨90年9 月10日台90交字第052780號函訂定」。查「國道客運路線班車通行票證使用注意事項」本來單純是人工徵收現金通行費，俟開始發售回數票時，因應行政院前開2 份函文政策訂定，早於90年間即已開始授與國道客運班車免徵通行費之優惠，當時係發給國道客運班車「通行票證」，達免徵通行費之效果，藉以促進大眾運輸發展，達成公共利益之政策目的。②次查公路通行費徵收管理辦法係因應92年7月2日公路法第
24條第2項之增訂，而於93年7月21日正式訂定，且於95年
2 月13日因應電子收費才發布「舊注意事項」，所有規範內容與前述「國道客運路線班車通行票證使用注意事項」十分相似，由此等歷史沿革可知：
⒈本件通行費之立法政策，將「徵收公路通行費」此等不利
人民權益之事，列為公路法第24條第1 項之規定內容，符合法律保留原則。
⒉對客運班車授與免徵通行費之優惠，早在公路法增訂第24
條第2項授權交通部訂定公路通行費徵收管理辦法之前3年，被告機關即已依行政院政策辦理多年，可證該免徵通行費之優惠確屬恩惠性給與性質。
⒊公路法增訂第24條第2 項及公路通行費徵收管理辦法第14條，均未改變此恩惠性給與性質：
公路法第24條第2 項固規定：「前項徵收通行費之作業程序、收費設施設置、收費方式、收費車種、費率、作業管理、停徵或免徵規定、欠費追繳、收取追繳作業費用及委託其他機關(構)辦理等事項之辦法，由交通部定之」，另公路通行費徵收管理辦法第14條第1項第4款規定：「經該管公路主管機關核發行駛路線許可之市區○○路客運業營業車輛，得免徵收通行費」，觀其內容，係授與機關有予客運業者免徵通行費之裁量權限，並非直接規定客運業者符合要件機關即予免徵通行費。
⒋由上可知，此等免徵通行費優惠事宜，被告機關在無法律
授權時期，已在辦理，公路法及公路通行費徵收管理辦法僅是作程序管控，並賦與機關授予優惠與否之裁量權限，確屬機關恩惠性給與性質無訛。
⑵本件免徵通行費優惠之停止，只是恢復原本依法應納通行費之法定義務，確無違反法律保留原則：
公路通行費徵收係規定於公路法第24條第1 項，業已符合法律保留原則；公路通行費徵收管理辦法第14條規定，使機關有權力授與免徵通行費優惠，惟被告機關早在前開辦法93年訂定前之90年間即已開始授與客運業者免徵通行費優惠，可證免徵通行費優惠，確屬機關恩惠性給與，停止免徵只是恢復原本依法應納通行費之法定義務，並非額外加諸原告任何限制，確無違反法律保留原則。
⑶至於原告引用修正前後之公路通行費徵收管理辦法主張本件行為時並無停止免徵通行費規定云云：
①惟如前所述，公路通行費徵收管理辦法固在102年12月4日
增訂第13條第4 項規定，似指免徵通行費優惠規定至斯時才有規定，惟由前述歷史沿革可知，有關給予免徵通行費優惠也是早在有「公路通行費徵收管理辦法」之前，可證明是恩惠性給與，已如前述。
②若認給予優惠不需法律依據，而免除優惠反須法律依據，
在現行政府基於給付國家概念，而在無法律依據下編列諸多補助、獎助，很多根本沒有任何法規、行政命令，將來政府無預算而擬取消時，竟反須制定法律始能取消，顯見此種主張之荒謬。
③以上可證，上開法規條文增訂與否，並不足以變易本件免徵通行費優惠屬恩惠性給與之性質。
㈣另原告指摘原處分適用申請免徵注意事項適用法規顯有錯誤，違反法律不溯及既往原則部分，也非有據：
⑴本件裁處時發生注意事項有廢止及新訂情事：
①因應國道全面進入計程電子收費，高公局於103年1月28日廢止舊注意事項，同日公布申請免徵注意事項。
②就有關客運業者未依營運路線許可證登載路線行駛時，申請免徵注意事項、舊注意事項均有規定：
⒈舊注意事項第11條規定：「業者班車限依營運路線許可證
登載路線行駛；遇特殊改道需求者，應事先報請公路主管機關暨被告機關核准同意」、第16條規定：「業者違反本注意事項第11條、第13條第1 項致車內設備單元遭移用、冒用時，依下列規定辦理：㈠一年內發生第一次時，該違規路線停止免徵收通行費優惠一個月。㈡一年內發生第二次時，該違規路線停止免徵收通行費優惠二個月」，亦即舊注意事項，係由被告機關逕行認定有無違規情事。
⒉申請免徵注意事項第8條第1項規定：「業者班車應依營運
路線許可證登載路線行駛」、第13條第1 項規定：「業者違反本注意事項第10點、第11點致車上設備單元遭移用、冒用時，依下列規定辦理：㈠一年內發生第一次時，該違規路線停止免徵收通行費優惠一個月。㈡一年內發生第二次時，該違規路線停止免徵收通行費優惠二個月。㈢一年內發生第三次時，該違規路線停止免徵收通行費優惠三個月。㈣一年內發生第四次時，該違規路線停止免徵收通行費優惠一年」、第16條規定：「業者違反汽車運輸業管理規則，由公路主管機關裁罰後移送本局者，按第十三點規定裁處；……」，可見，申請免徵注意事項係以經公路主管機關舉發為被告機關裁處依據。
⑵被告機關基於保障業者權益考量，並參照行政罰法第5 條精神，以從新從輕原則，適用新注意事項進行裁處：
①參照行政罰法第5 條規定：「行為後法律或自治條例有變
更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定」，另法務部95年7月28日法律字第0000000000號函釋：「行政罰法第5條規定：『行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定』揭示行為後法律或自治條例有變更時之處罰原則。本條之適用以新舊法規之處罰要件具有同一性為必要，變更後新法處罰要件較舊法處罰要件擴張或限縮之情形均可認為具有同一性，亦即行為須同時符合舊法及新法處罰之要件，始有適用本條之餘地。法務部95年7 月28日法律字第0000000000號函釋說明二略以：「按行政罰法第5 條規定：「行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定」所稱法律或自治條例之變更，應包括法規之修正或廢止。易言之，新舊法間如具有同一性（本部95年 3月27日法律字第0000000000號函參照），經衡酌裁處前之舊法律或自治條例有利於受處罰者，縱該法律或自治條例業經廢止，仍得據以裁處，以貫徹從新從輕處罰規定之意旨。可見，有關裁罰法規有所變更（含廢止）時，若新法與舊法具同一性時，原則上依新法裁罰，若舊法有利於當事人者，即適用舊法，亦即所謂從新、從輕原則之適用。
②舊注意事項與申請免徵注意事項具同一性。
⑶由於申請免徵注意事項、舊注意事項對於業者未依核定路線
行駛裁處停止免徵收通行費優惠一個月，規範具同一性，而申請免徵注意事項注意事項第16點規定，以公路主管機關裁罰為前提，比較下對原告較優。
⑷由上可知，恩惠性給與本無法律保留或信賴保護原則適用，
被告機關有權適用裁處時之申請免徵注意事項，維持機關處分公平性；退步言，容有適用，類推適用行政罰法第5 條精神，依從新從輕原則，本案即應適用申請免徵注意事項，故原告指摘被告機關適用法規錯誤乙節，對於原處分機關合法適用行為任意指摘，又非可採。
㈤有關原告指摘申請免徵注意事項及原處分，違反比例原則部分，仍非有據：
⑴按車輛行經高速公路，除經被告機關同意享有免徵通行費優
惠之車輛外，均應繳納通行費；業者若有違反，即停止其違規路線免徵通行費優惠一定期間。原告係經公路主管機關核發行駛路線許可之公路客運業，其營業車輛曾依公路通行費徵收管理辦法第14條之規定，向被告機關提出免徵通行費之申請，經被告機關同意給予免徵收通行費之優惠，此種優惠既屬授益之行政措施，則被告機關以原告未依營運路線許可證登載路線行駛，致車內設備單元遭移用，而停止一定期間免徵通行費之優惠，僅係使原告回復至公路法第24條第1 項應徵通行費之地位，俾被告機關得向其所屬營業大客車徵收通行費而已，自屬受益行政措施之暫時停止，並非限制人民自由權利，無違法律保留原則，也無違反比例原則可言。
⑵雖原告指摘被告機關命原告補繳未經核定路線行駛之通行費
，已補繳完成，又依申請免徵注意事項第13點等規定命補繳違規當月份違規路線所有通行費，規範目的未明，有違適當性原則；另此種違規也可以違規當日作為補繳手段，卻捨輕就重，有違必要性原則；再僅因違規即使私益損害35萬8000元，與公益目的相違，有違比例原則等語。
⑶惟查免徵通行費優惠是基於大眾交通之考量，有其公益目的
，至於業者違反時應停止免徵通行費優惠多久，被告機關已訂定有注意事項為據，且均公告客運業者周知，原告車輛本應依法繳交通行費，僅因屬客運班車且依法營運，始經被告機關同意享有免徵通行費優惠，於原告所屬車輛確有違規情事，即不得受有免徵通行費優惠，被告機關即為停止免徵通行費優惠之處分，此係避免公益受惡用之必要手段，此等裁處措施，被告機關已裁處多年，原告亦非第一次受處分，是被告機關確無任何違反比例原則之處。
⑷再有關申請免徵注意事項無最高額限制部分：
①被告機關授與各客運業者免徵收通行費之優惠，係考量促進
大眾運輸之公共目的，也因客運業者車輛、路線多寡而使客運業者得享受之免徵通行費優惠厚薄不一，為免客運業者濫用前開優惠，故對於有違規情事者，即依新舊注意事項給予停止一個月至一年免徵通行費優惠不等之裁處，此亦為恩惠性給與的防弊措施。
②申請免徵注意事項內容於各客運業者受有免徵通行費優惠時
即已明知，各客運業者收受優惠時並無任何異議，於接受停止免徵通行費優惠處分，恢復依法應納通行費義務後，反認為違反比例原則云云，實不可採。
㈥原告公司確有違規情事，為兩造所不爭：
⑴依公路法第79條規定訂定之汽車運輸業管理規則第40條規定
：「公路汽車客運業班車，應依營運路線許可證所核定之路線起點、經過地點、終點、里程行駛營運並停靠核定之站位上下客。除臨時性需要外，不得開行部分路段之班車」，可見客運班車有依營業路線許可證核定之路線行駛及營運之義務。另依申請免徵注意事項第8點第1項規定：「業者班車限依營運路線許可證登載路線行駛」，前開規定內所提及之「業者班車限依營運路線許可證登載路線行駛」核與汽車運輸業管理規則第40條規定意旨相同，故凡業者班車行駛未經核准之收費站，構成未依核定營運路線行駛之違規，即屬申請免徵注意事項第16點規定之違規情事。
⑵原告有前述違規行駛非核准路線收費站之行為，有遠通公司
所製作之101年度10-12月按月函送被告機關「國道客運行駛非核准路線收費站報表」可憑，原告所屬車輛既有違反申請免徵注意事項第16點規定之情事，被告機關依同注意事項第13點規定，就101年度第4季之違規行為，停止其免徵收通行費之優惠一個月，使原告與其他車輛一樣，有繳交通行費之義務，自屬依法行政，核無不當。
⑶原告雖主張因國道施工頻繁非故意違規云云。然查被告機關
所管理之國道高速公路範圍內，固有計程電子收費系統之建置，惟工程之施工並不影響車輛之通行，原告以此作為違規之藉口，已顯理屈，其基於管理必要，更應於各車次之駕駛員出車前，再為口頭或書面提醒，竟未如此辦理，一昧諉稱國道施工使司機記憶能力及生理狀況均受限，顯悖管理常態，益證確有可歸責事由。
⑷按免徵通行費優惠之規範目的，在於維護大眾行的權利，若
任由車輛未依核定路線行駛於國道，則大眾交通安全勢必受到影響。查原告依法應遵循核定路線行駛車輛，被告機關雖曾多次召開會議，以口頭及書面敦促各客運業者遵行辦理在案，惟原告仍有3部營業客車共4車次行駛非核定路線之違規情事，即不應享有免徵通行費之優惠。原告違規事證已甚明確，被告機關審酌其違規行為對公益所生不良影響之嚴重性，對其裁處部分路線停止一定期間免徵通行費之優惠，自屬合法有據。
㈦原告不服交通部公路總局第00-00000000號處分書(違規路線
：「【7500】臺北-臺南」)，已於104年4月17日提起訴願，因交通部公路總局已撤銷該處分，故原告於104 年6月2日撤回訴願。
原告不服交通部公路總局第00-00000000號(違規路線：「【7504】臺中-板橋」)、第00-00000000號處分書(違規路線：
「【7505】臺南-板橋」)，已於104年4月17日提起訴願，目前尚在訴願中。
原處分係斟酌原告101年第4季之未依核定路線行駛之情事，在多數路線均有違規情事時，以核定班次最少之「【7504】臺中-板橋」路線為違規路線，故交通部公路總局第00-00000000號處分書縱經撤銷，但第00-00000000號、第00-00000000號處分均予維持，原告於101年第4季仍有違規，且亦以核定班次最少之「【7504】臺中 -板橋」路線為違規路線而暫停優惠，故原處分不因此而受影響。
㈧凡經公路主管機關舉發移送被告者，毋待公路主管機關裁罰確定，被告機關即得依申請免徵注意事項第16條裁處：
⑴按申請免徵注意事項第16條規定：「業者違反汽車運輸業管
理規則，由公路主管機關裁罰後移送本局者，按第13點規定裁處。」，此等內容係依被告機關與交通部公路總局之討論內容：「如經公路監理單位舉發國道客運業者有未依核定路線行駛情況移送高公局者，高公局依權責處理。」而訂定，是以，凡經公路主管機關舉發移送被告者，毋待公路主管機關裁罰確定，被告機關即得裁處，公路主管機關移送僅在通知被告機關有此事實，促使被告機關裁量是否暫停免徵通行費優惠。
⑵本件原告有未依核准路線行駛之事實，經交通部公路總局嘉
義區監理站麻豆監理站裁罰後，移送被告機關，被告機關毋待嘉義區監理站裁罰確定即可裁處，縱然嘉義區監理站嘉監公字第00000000號舉發通知單業經撤銷、其餘部分尚在訴願而未確定，均無礙於被告機關依法行使裁量權，況原告亦自承其未依核定路線行駛(見104年7月20日言詞辯論筆錄)，故被告機關據此裁量暫停原告一定期間之免徵通行費優惠，並未違法。
⑶原處分適用申請免徵注意事項，並未違反法律保留原則：
①因應國道全面進入計程電子收費，被告機關於103年1月28
日廢止舊注意事項，同日公布申請免徵注意事項。而本件免徵通行費優惠之停止，只是恢復原本原告依法應納通行費之法定義務，並未額外加諸原告任何限制，確無違反法律保留原則(見原告104年5月21日答辯狀第三點)。
②申請免徵注意事項為辦理停止及免徵收通行費業務細節性
、技術性規定，屬規範公路法第24條第2 項授權範圍事項之行政規則：
⒈按公路主管機關興建之公路，於有公路法第24條第1 項所
列各款情形之一者，得向通行之汽車徵收通行費。同條第
2 項規定：「前項徵收通行費之作業程序、收費設施設置、收費方式、收費車種、費率、作業管理、停徵或免徵規定、欠費追繳、收取追繳作業費用及委託其他機關(構)辦理等事項之辦法，由交通部定之」。公路通行費徵收管理辦法第1條規定：「本辦法依公路法第24條第2項規定訂定之」、第14條第1項第4款規定：「經該管公路主管機關核發行駛路線許可之市區○○路客運業營業車輛，得免徵收通行費」；同條第2 項規定：「依前項…第四款規定免徵收通行費者，…徵收機關並得會同相關目的事業主管機關稽查之」。次按申請免徵注意事項第8點第1項規定：「業者班車應依營運路線許可證登載路線行駛」、第2 項規定：「因實際需求（包含主管機關疏運、道路施工之要求及天災、地變等）而改道者，最遲應於改道後七日內報請本局備查」、第3 項規定：「另遇特殊改道事件而改道者，應檢附該管公路監理機關同意函後亦最遲應於改道後七日內報請本局備查」、第16點規定：「業者違反汽車運輸業管理規則，由公路主管機關裁罰後移送本局者，按第13點規定裁處」、第13點規定：「業者違反本注意事項第10點、第11點致車內設備單元遭移用、冒用時，依下列規定辦理：㈠一年內發生第一次時，該違規路線停止免徵收通行費優惠一個月㈡一年內發生第二次時，該違規路線停止免徵收通行費優惠二個月…」。
⒉次按法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性
、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許，此項意旨迭經本院解釋在案。惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷(請參司法院釋字第480號、第606號及第651號解釋理由書)。又司法院釋字第443號解釋理由書略以：「至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。」故行政機關於法規未明文訂定，根據行政目的考量，就執行法律之細節性、技術性次要事項，基於其職權訂定統一之行政規則，原非法所不許。
⒊又公路通行費徵收管理辦法係依據公路法第24條第2 項之
明確授權而訂定。依公路通行費徵收管理辦法第14條第 1項第4 款規定，被告機關對於客運業營業車輛是否免徵通行費，有裁量權限，並非只要符合第14條第1項第4款規定之客運業營業車輛，即當然免徵通行費，是被告機關對於免徵通行費、停止免徵通行費優惠之程度及範圍，亦得為裁量。而被告機關給予各客運業者免徵通行費之優惠，係依客運業者之實際行駛路線許可之，藉以促進大眾運輸之發展，達成公共利益之政策目的。被告機關所制訂舊注意事項，有關停止及免徵收通行費優惠之要件及法律效果等規定，並未違反公路法之立法目的，且係辦理停止及免徵收通行費業務細節性、技術性規定，乃屬規範母法授權範圍事項之行政規則，並未悖於法律保留原則，被告機關依此行政，即屬合法。
⒋上開見解為最高行政法院103年判字第628號判決所採，並
認定被告所訂定之舊注意事項並未違反法律保留原則，該案為原告不服該公司101年第3季未依營運路線許可證登載路線行駛，致車內設備單元移用，遭被告停止免徵通行費優惠1 個月之行政處分所提之行政訴訟，此與本案事實相同，自可援用。綜上，原處分所適用之申請免徵注意事項，為辦理停止及免徵收通行費業務細節性、技術性規定，屬規範公路法第24條第2 項授權範圍事項之行政規則，並未違反法律保留原則。
③原告所屬營業大客車行駛於國道高速公路，依公路法第24
條第1 項之規定，本即負有繳納通行費之義務，是以，原告只要有通行於國道高速公路之事實，依法即應繳納通行費。而被告對於客運業營業車輛是否免徵通行費，有裁量權限，並非只要符合公路通行費徵收管理辦法第14條第 1項第4 款規定之客運業營業車輛，即當然免徵通行費，被告對於免徵通行費之程度及範圍，亦得為裁量，此一優惠並非法律賦予原告之「免徵收通行費權利」，被告停止原告之免徵通行費優惠，僅係回復原告依公路法第24條第 1項之規定應負之公法上義務，並非額外加諸原告任何限制，故原告主張其依法享有免徵通行費之權利、被告暫停免徵通行費之優惠並溯及追繳通行費係為懲罰原告違反依核定路線行駛之法定義務云云，實不足採。
㈨原處分適用申請免徵注意事項未違反法律不溯及既往原則：
⑴被告機關基於保障業者權益考量，並參照行政罰法第5 條規
定之精神，以從新從輕原則，適用申請免徵注意事項進行裁處，並未違反法律不溯及既往原則(見原告104年6月5日行政訴訟答辯狀第三點)。
⑵被告於適用舊注意事項時係向後停止免徵優惠，但申請免徵
注意事項為回溯至違規該月停止免徵優惠，適用申請免徵注意事項對原告較為有利：
本案適用申請免徵注意事項，對原告較為有利：
①申請免徵注意事項、舊注意事項均規定原告未依核准路線
行駛時暫停免徵通行費優惠，舊注意事項規定在第16條，申請免徵注意事項規定在第16條，並按第13條規定裁處。
舊注意事項只要原告有未依營運路線許可證登載路線行駛之事實，被告即可裁處；申請免徵注意事項則需有原告違反汽車運輸業管理規則之規定，經公路主管機關裁罰後移送被告機關，被告機關始得裁處。
②舊注意事項第16條並未明文規定為向後停止免徵優惠，惟
被告執行舊注意事項第16條規定時，係以向後停止免徵優惠之方式為之，乃沿襲人工收費時期以「汽車客運通行票證」進行控管，對於違規路線班車停止申請一定數額「汽車客運通行票證」(依通行站次計算)。於計次電子收費階段，仍比照前開管理概念，就違規路線配置車輛之專用車上設備單元(以下稱專用eTag)辦理停用作業，停用後之一定期間即不能享有免徵收通行費之優惠，故屬向後發生停止免徵優惠。此方式實際執行時，若有停止優惠車輛調派加班車次或調度其他路線支援時，仍無法享有免徵優惠，故其執行處分方式所造成之影響與負擔程度通常會較原違規路線班次為多且較廣。
③申請免徵注意事項第13點之所以明定為回溯至違規該月停
止免徵優惠，乃基於舊注意事項執行處分方式所造成之影響與負擔程度通常會較原違規路線班次為多且較廣，故申請免徵注意事項調整為回溯針對違規事實行為之月份，停止一定期間免徵收通行費優惠，亦即自違規月份之始日起算追繳違規路線之通行費(以核定班次採計)，以符合回歸違規事實裁處本質，故以違規月為裁處月，對受處分業者較為有利。
㈩被告答辯聲明：⑴原告之訴駁回。⑵訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷：㈠按公路法第24條第1 項、第2 項規定：「（第1 項）公路主
管機關興建之公路，有下列情形之一者，得向通行之汽車徵收通行費：一、貸款支應者。二、以特種基金支應者。三、在同一起訖地點間另闢新線，使通行車輛受益者。四、屬於同一交通系統，與既成收費之公路並行者。（第2 項）前項徵收通行費之作業程序、收費設施設置、收費方式、收費車種、費率、作業管理、停徵、減徵或免徵規定、欠費追繳、收取追繳作業費用及委託其他機關（構）辦理等事項之辦法，由交通部定之。」、第77條第1 項：「汽車或電車運輸業，違反依第79條第5 項所定規則者，由公路主管機關處新臺幣九千元以上九萬元以下罰鍰，並得按其情節，吊扣其違規營業車輛牌照一個月至三個月，或定期停止其營業之一部或全部，並吊銷其非法營業車輛之牌照，或廢止其汽車運輸業營業執照及吊銷全部營業車輛牌照。」、第79條第5 項：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」次按裁處時徵收管理辦法第1 條規定：「本辦法依公路法（以下簡稱本法）第24條第2項規定訂定之。」、第13條第1項第4 款：「下列汽車得免徵收通行費：……四、經該管公路主管機關核發行駛路線許可之市區○○路汽車客運業營業車輛。」、第4 項：「依第1項第4款規定免徵通行費之客運業營業車輛，其客運業者有移用或冒用車上設備單元、或違反汽車運輸業管理規則等相關規定時，停止其違規路線1 個月以上1年以下免徵收通行費優惠。」。
復按行為時舊注意事項（即國道客運路線班車使用電子收費注意事項；103年1月28日廢止）第4 條規定：「業者申請後，憑持本局核准公文，依電子收費營運單位（以下簡稱營運單位）之電子收費服務契約與相關規定，逕向營運單位洽裝免徵收通行費車輛之專用車內設備單元（以下簡稱車內設備單元），每車限申裝1 台車內設備單元。」、第11條：「業者班車限依營運路線許可證登載路線行駛；遇特殊改道需求者，應事先報請公路主管機關暨本局核准同意。」、第16條第1款：「業者違反本注意事項第11條、第13條第1項致車內設備單元遭移用、冒用時，依下列規定辦理：㈠1 年內發生第1次時，該違規路線停止免徵收通行費優惠1個月。…」。再依裁處時之申請免徵注意事項第1 點：「交通○○○區○道○○○路局(以下簡稱本局)為辦理汽車客運班車免徵收國道通行費優惠之管理，依據公路通行費徵收管理辦法第13條規定，訂定本注意事項」、第3 點：「本注意事項所稱班車係指汽車運輸業管理規則第40條或42條規定經主管機關核定之班車。」、第8點第1項：「業者班車應依營運路線許可證登載路線行駛。」、第2 項：「因實際需求（包含主管機關疏運、道路施工之要求及天災、地變等）而改道者，最遲應於改道後7日內報請本局備查。」、第3項：「另遇特殊改道事件而改道者，應檢附該管公路監理機關同意函後亦最遲應於改道後7日內報請本局備查。」、第13點第1項：「業者違反本注意事項第10點、第11點致車上設備單元遭移用、冒用時，依下列規定辦理：㈠1 年內發生第一次時，該違規路線停止免徵收通行費優惠1個月。」、第3 項：「第1項停止免徵收通行費優惠期間，自違規月份之始日起算，並按一般車輛規定之費率追繳違規路線通行費。若停止免徵收通行費優惠期間有重疊者，即順延執行。」、第16點：「業者違反汽車運輸業管理規則，由公路主管機關裁罰後移送本局者，按第13點規定裁處；公路主管機關之處分如為停止營業一定期間，則依公路主管機關處分期間，停止免徵收通行費優惠。
」。
末按行為時汽車運輸業管理規則第40條規定：「公路汽車客運業班車，應依營運路線許可證所核定之路線起點、經過地點、終點、里程行駛營運並停靠核定之站位上下客。除臨時性需要外，不得開行部分路段之班車。」、第137 條：「汽車運輸業違反本規則規定者，應依公路法第77條第1 項之規定舉發。」㈡本件事實概要欄所載事實，除後述兩造爭執，及車牌號碼00
0-00大客車於101年12月14日6時0分及6時23分二車次行駛部分，因未逾改道行駛需要之合理性，而未經認定違反汽車運輸業管理規則，經公路主管機關撤銷處分，此有交通部公路總局104年5月13日路授嘉監運字第0000000000號函及原處分書說明三、㈠已明示在案（見本院卷第40、150、151頁），是原告就車牌號碼000-00大客車於101年12月14日6時0分及6時23分二車次並未被認定違反汽車運輸業管理規則第40條至明（原處分書說明三部分誤寫「102 年12月份」附此指明）外，其餘為兩造所不爭執，且有原處分書、訴願決定書、10
1 年度10至12月（【7500】、【7504】、【7505】路線）「國道客運行駛非核准路線收費站報表」、原告104年5月24日和欣字第0000000000號函、原告104年10月28日和欣字第0000000000號函、嘉義區監理所103年7月29日嘉監運字第0000000000號函、102年7 月31日嘉監運字第0000000000號函、嘉義區監理所麻豆監理站102年7月19日嘉監麻字第0000000000號函檢附102年7月15日嘉監公字第00000000、00000000、00000000號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單3 件、被告95年3 月24日業字第0000000000號函（即同意申請裝置車內設備單元﹛ＯＢＵ﹜、「【7504】臺中 -板橋」路線之公路總局營運路線許可證、【7505】板橋 -臺南」路線）公路總局營運路線許可證、（「【7500】臺南市 ○○道○號-臺北市○路線許可證，在臺北高等行政法院104年度訴字第679號卷，由於該案之基本事實與本件僅係違規時間不同，因之兩造就此許可證事實並不爭執。）、被告102年6月5日業字第0000000000號函、、被告102 年6月5日業字第00000000000號函、原告違反汽車運輸業管理規則第40條（依同規則第137 條規定，按公路法第77條第1項規定）之處分書3件（處分時間均為104年3月18日）、交通部公路總局104年5月13日路授嘉監運字第0000000000號函等資料影本在卷可稽（見本院卷第25至30、40至54、89、90、91、98、102、103、136至138、15
0、151、176、177頁），事屬明確（即原告車牌號碼00-000、717 -FS2部營業大客車使用電子收費行駛非核准路線之收費站4 車次），自可認定。惟依原告之主張及被告答辯意旨以觀，本件兩造之爭執點，厥在於：
⑴原處分是否違反形式上法定程式之瑕疵而為無效？⑵原處分適用新注意事項，有無適用法規顯有錯誤，及違反
法律不溯及既往原則？⑶原處分是否屬於行政罰性質，有無違反法律保留原則？⑷系爭新注意事項及原處分，是否違反比例原則？⑸本件是否應適用最新注意事項（即104年9月4日修正刪除
停止免徵並追繳通行費的規定）撤銷系爭原處分？⑹如本件應適用新注意事項，被告未經由公路主管機關裁罰
移送即逕為原處分，是否違反新注意事項第16點規定？㈢經查：
⑴有關原處分並未違反法定程式之認定：
①行政程序法第96條第1 項規定：「行政處分以書面為之者
，應記載下列事項︰一、……四、處分機關及其首長署名、蓋章，該機關有代理人或受任人者，須同時於其下簽名。但以自動機器作成之大量行政處分，得不經署名，以蓋章為之。……六、表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關」，此為行政處分應記載之事項。
②又公文程式條例第3條第1項規定：「機關公文，視其性質
，分別依照左列各款，蓋用印信或簽署：一、蓋用機關印信，並由機關首長署名、蓋職章或蓋簽字章。二、不蓋用機關印信，僅由機關首長署名，蓋職章或蓋簽字章。三、僅蓋用機關印信」上開3 款方式，均為機關行文之正式公文程式。
③原處分公文首行已記載「交通○○○區○道○○○路局」
，是其已表明處分機關之名稱。又其最末行並有法定代理人「兼代局長乙○○」之「簽名章」(見本院卷第41頁)，符合公文程式條例第3條第1 項第2款「不蓋用機關印信，僅由機關首長署名，蓋職章或蓋簽字章」之規定，於法並無不合。
④況「行政程序法第111條第1款規定，行政處分有不能由書
面處分中得知處分機關情形者，無效，本件處分書處分機關僅記載『臺北縣政府』而無其首長之署名或簽章，固與行政程序法第96條第1項第4款規定不符而有瑕疵，惟由其記載『臺北縣政府』仍足以得知處分機關為『臺北縣政府』，與行政程序法第111條第1款所定行政處分無效之要件有間，而依行政處分有效優先認定原則，此種瑕疵尚未構成同條第7 款所稱『其他具有重大明顯之瑕疵』之無效原因。況上訴人對原處分不服提起訴願請求救濟時，其訴願狀記載原處分機關為被上訴人及其合法之代表人，受理訴願機關為經濟部，均未因原處分上述瑕疵記載而受影響。是上訴意旨稱本件處分書處分機關僅記載『臺北縣政府』條戳而無其首長之署名或簽章，應屬無效云云，亦無足採」（參照最高行政法院99年度判字第444 號判決意旨）：
可見行政處分縱未有首長署名或簽章，然只要揭露原處分機關，足令受處分人得知處分機關，行政處分即屬有效；換言之，「無其首長之署名或簽章」之行政處分，僅屬輕微瑕疵，依法仍屬有效。縱認原處分有形式瑕疵，衡諸原處分函首已記載「交通○○○區○道○○○路局」，原告實際上也明確知悉被告為原處分機關，而向交通部提起訴願，並本此認知提起本件行政訴訟，依前開最高行政法院裁判意旨，原處分仍屬有效。
⑤基上，原告主張：原處分欠缺機關印信，未遵守法定程式，有形式瑕疵云云，容有誤會，要不可採。
⑵原處分非屬裁罰性質，並無違反法律保留原則之認定：
①按法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、
技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許，此項意旨迭經本院解釋在案。惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷（參司法院釋字第480號、第606號及第651 號解釋理由）。又司法院釋字第443 號解釋理由略以：「至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。」故行政機關於法規未明文訂定，根據行政目的考量，就執行法律之細節性、技術性次要事項，基於其職權訂定統一之行政規則，原非法所不許。
②交通部依公路法第24條第2 項規定之授權，制定徵收管理
辦法規範停徵及免徵通行費之事項，再將關於停止免徵收通行費優惠之要件及法律效果，委由被告制訂舊注意事項，符合公路法第24條第2 項規定之立法意旨，而未逾母法之授權範圍；而前開舊注意事項或申請免徵注意事項，關於規範停止免徵收通行費優惠之要件及法律效果等相關細節性、技術性事項，係由被告依其法定職權訂定，核亦無違反司法院釋字第524 號解釋意旨，亦無違反授權明確性原則、法律保留原則及不得轉授權原則。
③又依公路法第24條第1 項、（行為時）徵收管理辦法第14
條第1項（裁處時為第13條第1項第4款）、舊注意事項第4條及第16條規定可知，凡車輛行經高速公路，除經被告同意享有免徵通行費優惠之車輛除外，均應繳納通行費；業者若有違反，即停止其違規路線免徵通行費優惠一定期間。原告係經公路主管機關核發行駛路線許可之公路客運業，其營業車輛曾依徵收管理辦法規定，向被告提出免徵通行費之申請，且經被告同意給予免徵收通行費之優惠，此種優惠係屬授益之行政措施。被告以原告未依營運路線許可證登載路線行駛，致車內設備單元遭移用，而停止一定期間免徵通行費之優惠，僅係使原告回復至公路法第24條第1 項應徵通行費之地位，使被告得向其所屬營業大客車徵收通行費。是本件被告停止原告特定路線於特定期間免徵通行費之優惠，僅係受益行政措施之暫時停止，於法並無不合。
④另客運業營業車輛雖得享有免徵通行費之優惠，惟限於依
規定行使經許可路線者，若有違反，則停止一定期間免徵通行費之優惠，此為受益行政措施之停止，並非對原告之裁罰。本件原告既有前開違規行為，則被告依申請免徵注意事項規定，暫時停止原告特定路線一定期間免徵通行費之優惠，使其回復依法繳納通行費之原始權利狀態，僅是停止一定期間免徵通行費之優惠，暫時回復原告本需依法繳交通行費之狀態，並非限制人民之自由權利，尚無違法律保留原則之可言。
⑤復自歷史沿革觀之，上開恩惠給與係在徵收管理辦法訂定之前，被告已依行政院函文意旨辦理。申言之：
⒈依「國道客運路線班車通行票證使用注意事項」第1 點規
定：「本注意事項依據行政院84年8月23日台84交字第31146號函核頒促進大眾運輸發展方案暨90年9 月10日台90交字第052780號函訂定」。而「國道客運路線班車通行票證使用注意事項」本來單純是人工徵收現金通行費，俟開始發售回數票時，因應行政院前開2 件函文政策訂定，於90年間即已授與國道客運班車免徵通行費之優惠，當時係發給國道客運班車「通行票證」，使致免徵通行費之效果，藉以促進大眾運輸之發展，達成公共利益之政策目的。
⒉徵收管理辦法係因應公路法第24條第2 項之授權，而於93
年7月21日正式訂定，且於95年2月13日因應電子收費才發布舊注意事項，其規範內容與前述「國道客運路線班車通行票證使用注意事項」相似，由此歷史沿革可知，本件通行費之立法政策，將「徵收公路通行費」此等不利人民權益之事，列為公路法第24條第1 項之規定內容，符合法律保留原則。而對客運班車授與免徵通行費之優惠，早在徵收管理辦法之前3 年，被告即已依行政院政策辦理多年，足見該免徵通行費之優惠確屬恩惠性給與性質。
⒊公路法增訂第24條第2 項及（本件行為時）徵收管理辦法
第14條（裁處時為第13條第1項第4款），均未改變此恩惠性給與性質：
公路法第24條第2 項固規定：「前項徵收通行費之作業程序、收費設施設置、收費方式、收費車種、費率、作業管理、停徵或免徵規定、欠費追繳、收取追繳作業費用及委託其他機關(構)辦理等事項之辦法，由交通部定之」，另（本件行為時徵收管理辦法第14條第1項第4款（裁處時為第13條第1項第4款）規定：「經該管公路主管機關核發行駛路線許可之市區○○路客運業營業車輛，得免徵收通行費」，觀其內容，係授與機關有予客運業者免徵通行費之裁量權限，並非直接規定客運業者符合要件機關即予免徵通行費。至102年12月4日新修正之徵收管理辦法第13條第
4 項規定：「……免徵通行費之客運業營業車輛，其客運業者有移用或冒用車上設備單元、或違反汽車運輸業管理規則等相關規定時，停止其違規路線一個月以上一年以下免徵收通行費優惠」，其意旨固與舊注意事項第16條規定相同，僅係將該項規範更為明確地法制化，並未改變該通行費免徵之恩惠性給予之性質。
⒋基上，原告主張：原處分屬於裁罰性質，且有違反法律保留原則云云，亦有未洽，不足憑採。
⑶原處分無適用法規錯誤或有違法律不溯及既往原則之認定：
①本件裁處時發生舊注意事項廢止及新訂申請免徵注意事項之情事：
因應國道全面進入計程電子收費，被告於103年1月28日廢止舊注意事項，同日公布申請免徵注意事項。就有關客運業者未依營運路線許可證登載路線行駛時，申請免徵注意事項、舊注意事項均有規定：
⒈舊注意事項第11條規定：「業者班車限依營運路線許可證
登載路線行駛；遇特殊改道需求者，應事先報請公路主管機關暨被告機關核准同意」、第16條規定：「業者違反本注意事項第11條、第13條第1 項致車內設備單元遭移用、冒用時，依下列規定辦理：㈠1 年內發生第一次時，該違規路線停止免徵收通行費優惠1個月。㈡1年內發生第二次時，該違規路線停止免徵收通行費優惠2個月。㈢1年內發生第三次時，該違規路線停止免徵收通行費優惠3 個月。
㈣1 年內發生第四次時，該違規路線停止免徵收通行費優惠1年，……」。
⒉申請免徵注意事項第8條第1項規定：「業者班車應依營運
路線許可證登載路線行駛」、第13條規定：「(第1 項)業者違反本注意事項第10點、第11點致車上設備單元遭移用、冒用時，依下列規定辦理：㈠1 年內發生第一次時，該違規路線停止免徵收通行費優惠1個月。㈡1年內發生第二次時，該違規路線停止免徵收通行費優惠2個月。㈢1年內發生第三次時，該違規路線停止免徵收通行費優惠3 個月。㈣1 年內發生第四次時，該違規路線停止免徵收通行費優惠1 年……(第3項)第1項停止免徵收通行費優惠期間，自違規月份之始日起算，……」、第16條規定：「業者違反汽車運輸業管理規則，由公路主管機關裁罰後移送本局者，按第13點規定裁處；……」。
⒊由以上規定可知，對於業者班車未依營運路線許可證登載
路線行駛者，舊注意事項及申請免徵注意事項均有規定得停止免徵收通行費之優惠，且其停止優惠之期間均相同。至於停止優惠之程序要件，舊注意事項係規定由被告逕行認定有無違規情事，申請免徵注意事項則係規定以經公路主管機關裁罰後，得移送被告裁處。以此而論，申請免徵注意事項增加裁處之程序要件，對原告等業者而言，應屬較為有利。
②又關於停止優惠期間之認定，申請免徵注意事項規定「自
違規月份之始日起算」，舊注意事項則未特別規定應自何日起算。理論上有2 種可能性，一種為「自違規月份之始日起算」，另一種為「自違規月份之次一月份始日起算」，鑑於所停止優惠者係以月份為單位，且係以事先核定之班次為準，難認停止那一月份之優惠，一定對業者較為有利。故以此而論，原告稱：舊注意事項係以向後停止優惠之方式，對原告較為有利云云，即無可採。
③何況被告已說明：被告執行舊注意事項第16條規定時，雖
係以向後停止免徵收優惠之方式為之，乃係沿襲人工收費時期以「汽車客運通行票證」進行控管，對於違規路線班車停止申請一定數額「汽車客運通行票證」（依通行站次計算）。於計次電子收費階段，仍比照前開管理概念，就違規路線配置車輛之專用車上設備單元（下稱專用eTag）辦理停用作業，停用後之一定期間即不能享有免徵收通行費之優惠，故屬向後發生停止免徵優惠。此方式實際執行時，若有停止優惠車輛調派加班車次或調度其他路線支援時，仍無法享有免徵優惠，故其執行處分方式所造成之影響與負擔程度通常會較原違規路線班次為多且較廣。申請免徵注意事項第13點之所以明定為回溯至違規該月停止免徵優惠，乃基於舊注意事項執行處分方式所造成之影響與負擔程度通常會較原違規路線班次為多且較廣，故申請免徵注意事項調整為回溯針對違規事實行為之月份，停止一定期間免徵收通行費優惠，亦即自違規月份之始日起算追繳違規路線之通行費（以核定班次採計），以符合回歸違規事實裁處本質，故以違規月為裁處月，對受處分業者較為有利等語，尚屬可採。
④如前所述，原處分係暫時停止免徵通行費優惠之行政措施
，並非裁罰，本可不適用行政罰法之規定。惟被告基於保障業者權益考量，參照行政罰法第5 條「從新從輕」之規定，適用「最初裁處時」對原告較為有利之申請免徵注意事項之規定，即無不合。
⑤基上，原告主張：原處分適用申請免徵注意事項，有適用
法規顯有錯誤及違法律不溯及既往原則云云，要屬誤解，自不可取。
⑷申請免徵注意事項及原處分，並未違反比例原則：
①被告授與各客運業者免徵通行費之優惠，係依客運業者之
實際行駛路線許可之，藉以促進大眾運輸之發展，達成公共利益之政策目的，其許可之行駛路線及車輛數，各客運業者依其規模，本即不同。該通行費之優惠，既屬恩惠性給與，則若客運業者違反規定行駛非核准路線收費站，自得取消其優惠，此際，自無庸考量各客運業者之行駛路線及車輛數。
②如前所述，車輛行經高速公路，除經被告同意享有免徵通
行費優惠之車輛外，均應繳納通行費；業者若有違反，即停止其違規路線免徵通行費優惠一定期間。原告係經公路主管機關核發行駛路線許可之公路客運業，其營業車輛曾依（申請時）徵收管理辦法第14條之規定，向被告提出免徵通行費之申請，經被告同意給予免徵收通行費之優惠，此種優惠既屬授益之行政措施，則被告以原告未依營運路線許可證登載路線行駛，致車內設備單元遭移用，而停止一定期間免徵通行費之優惠，僅係使原告回復至公路法第24條第1 項應徵通行費之地位，俾被告得向其所屬營業大客車徵收通行費而已，並無最高額限制之問題。是原告指摘原處分違反比例原則云云，自不足採。
⑸本件並無適用最新注意事項（104 年9月4日修正刪除停止免徵並追繳通行費之規定）撤銷系爭原處分之認定：
①如前所述，原處分係暫時停止免徵通行費優惠之行政措施
，並非裁罰，本不適用行政罰法之規定，被告僅係基於保障業者權益，參照行政罰法第5 條「從新從輕」規定之法理，適用「最初裁處時」之申請免徵注意事項規定。
②又行政罰法第5 條規定：「行為後法律或自治條例有變更
者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。」，其立法理由在於：「一、明定法律或自治條例變更時之適用，係採『從新從輕』之處罰原則，即於行為後之法律或自治條例有變更者，原則上係『從新』，適用行政機關『最初裁處時』之法律或自治條例；僅於『裁處前』之法律或自治條例有利於受處罰者，始例外『從輕』，適用最有利於受處罰者之規定。」，依此規定，所應適用者為「行政機關『最初』裁處時」，而非「裁處時」之法律或自治條例，其理由係避免受處罰者僅因期待法規未來作有利變更，而任意提起救濟，而嗣後法規果然作有利變更時，得適用較有利之新規定改處罰，此外，亦避免原裁處之合法性改依裁處後之法規判斷。準此，依行政罰法第5 條之精神，被告係適用最初裁處時（即原處分作成時）之注意事項，僅於裁處前之申請免徵注意事項有利於原告者，始例外從輕，而非適用裁處時之注意事項，縱然被告於最初裁處（即作成原處分時）後修正注意事項，而刪除未依核定路線行駛得停止免徵通行費優惠之規定，均無礙於原處分之合法性。
③再者，最高行政法院89年9月份第1次庭長法官聯席會議決
議：「按85年7月30日修正公布之稅捐稽徵法第48條之3規定：『納稅義務人違反本法或稅法之規定，適用裁處時之法律。但裁處前之法律有利於納稅義務人者，適用最有利於納稅義務人之法律』，上開法條所稱之『裁處』，依修正理由說明，包括訴願、再訴願及行政訴訟之決定或判決。」係針對稅捐稽徵法第48-3條之規定為之。同院100 年度判字第1729號判決係針對營業稅法第53條之1 之規定為之，該條之規定為：「營業人違反本法後，法律有變更者，適用裁處時之罰則規定。但裁處前之法律有利於營業人者，適用有利於營業人之規定。」，顯係適用裁處時之法律，此與行政罰法第5 條之規定不同，於本件洵無適用之餘地。
④基上，原告主張：被告於104 年9月4日修正最新申請免徵
注意事項，並刪除未依核定路線行駛得停止免徵通行費優惠之規定，故依最高行政法院89年9月份第1次庭長法官聯席會議決議及同院100 年判字第1729號判決之意旨，本件應適用104 年9月4日修正最新申請免徵注意事項規定，不得停止原告免徵通行費優惠云云，容有未洽，為無理由。
⑹原處分並未違反申請免徵注意事項第16點規定之認定：
①原處分係依（行為時）違反汽車運輸業管理規則第40條規
定：「公路汽車客運業班車，應依營運路線許可證所核定之路線起點、經過地點、終點、里程行駛營運並停靠核定之站位上下客。…」（申請免徵注意事項第8點第1項規定：「業者班車應依營運路線許可證登載路線行駛」、第 2項規定：「因實際需求（包含主管機關疏運、道路施工之要求及天災、地變等）而改道者，最遲應於改道後七日內報請本局備查」、第3 項規定：「另遇特殊改道事件而改道者，應檢附該管公路監理機關同意函後亦最遲應於改道後七日內報請本局備查」，亦有同此之規定）、申請免徵注意事項第16點規定：「業者違反汽車運輸業管理規則，由公路主管機關裁罰後移送本局者，按第13點規定裁處」、第13點規定：「業者違反本注意事項第10點、第11點致車內設備單元遭移用、冒用時，依下列規定辦理：㈠一年內發生第一次時，該違規路線停止免徵收通行費優惠一個月…」而為裁處。
②本件車牌牌號000-00大客車於101 年12月14日6 時0 分及
6 時23分二車次行駛部分，因未逾改道行駛需要之合理性，而未經認定違反汽車運輸業管理規則，經公路主管機關撤銷處分，此有交通部公路總局104 年5 月13日路授嘉監運字第0000000000號函及原處分書說明三㈠已明示在案（見本院卷第40、150 、151 頁），是原告就牌號000-00大客車於101 年12月14日6 時0 分及6 時23分二車次並未被認定違反汽車業管理規則第40條至明，已如前述。是車牌牌號000-00大客車於101 年12月14日既未有違規行為，則原處分就牌號000-00 行駛（【7500】臺南市○ ○道○ 號-臺北市」路線）列為違規考量審酌之部分（原處分書說明三㈡2 部分），容有未當。
③車牌號碼00-000、000-00等2 部大客車於101 年第4 季共
有4 車次（車牌號碼00-000：101 年12月14日23時40分、
101 年12月15日0 時3 分、車牌號碼000-00：101 年12月17日3 時55分、4 時18分）違規（汽車運輸業管理規則第40條規定）行駛非核准路線收費站之事實，已如前述，於
102 年7 月15日經交通部公路總局嘉義區監理所（麻豆監理站）依公路法第77條第1 項、汽車運輸業管理規則第40條規定製單舉發，且經交通部公路總局104 年3 月18日裁罰處分在案（且事實上，原告就此二件處分提起訴願，業經交通部訴願決定駁回在案，此為本院依職權查知之事項；而原告在104 年8 月10日具狀陳述尚未經訴願決定，固屬無誤，惟原告事後迄至言詞辯論終結期間105 年1 月27日，並未再就此訴願決定為陳述，經本院依職權查知訴願決定已於104 年11月20日決定駁回在案，諒係兩造未及提出陳報，見本院卷第312 至319 頁，附此指明。）此有交通部公路總局嘉義區監理所麻豆監理站102 年7 月19日嘉監麻字第0000000000號函暨附舉發通知單二件（見本院卷第27至30頁）、交通部公路總局104 年3 月18日處分書二件（見本院卷137 、138 頁），準此以觀，車牌號碼00-000、717-FS等2 部大客車於101 年第4 季共有上開4 車次違規之情，且經交通部公路總局裁罰處分在案，事屬明確。
⑷申請免徵注意事項第16點雖規定：「業者違反汽車運輸業
管理規則，由公路主管機關裁罰後移送本局者，按第13點規定裁處」，此規定之程序目的要件，容係僅在於避免二機關間認定事實不一之情形，因而規定先由公路主管機關裁罰後再由被告裁處，是公路主管機關之裁罰，並非被告機關裁處之實質要件。又原處分之裁處時間（103 年9月3日）雖係在公路主管機關裁罰時間（104年3月18日）之前，但此涉及被告給予原告免徵後再為停止處分之時效問題（本院認應有二年除斥期間之適用），倘公路主管機關在事實發生逾二年以上始為裁罰，無非將肇致被告無從裁處之境；再者，上開公路主管機關之後亦確已有裁罰在案，則該裁罰程序應認已屬補正，就此程序之補正，並不影響原告之攻防權益；上開公路主管機關之裁罰，迄至本院言詞辯論終結時點，均未有被撤銷之事實存在，則原告之車牌號碼00-000、000-00等2 部大客車於101 年第4 季共有上開4 車次違反汽車運輸業管理規則第40條之事實，實屬明確，是原處分之裁處，於法自無違誤。
⑤基上，原告主張：被告未經由公路主管機關裁罰移送即逕
為原處分，違反申請免徵注意事項第16點規定云云，容有誤解，尚難為有利於原告之認定，自不得作為撤銷銷原處分之依據。
⑺末者，原告再主張：公路主管機關監理單位就其他公司諸如
類此本件事件，並未予以舉發，卻舉發原告，顯有不公云云。惟按憲法之平等原則要求行政機關對於事物本質上相同之事件作相同處理，乃形成行政自我拘束，惟憲法之平等原則係指合法之平等，不包含違法之平等。故行政先例需屬合法者，乃行政自我拘束之前提要件，憲法之平等原則，並非賦予人民有要求行政機關重複錯誤之請求權（最高行政法院93年判字第1392號判例意旨參照）。本件原告既有未依營運路線許可證登載路線行駛之違章事實行為，已如前述，揆諸上開說明並無平等原則之適用甚明。是原告此部分之主張，容有誤解，自不可採。
⑻原處分依申請免徵注意事項第16點規定：「業者違反汽車運
輸業管理規則，由公路主管機關裁罰後移送本局者，按第13點規定裁處」、第13點規定：「業者違反本注意事項第10點、第11點致車內設備單元遭移用、冒用時，依下列規定辦理：㈠一年內發生第一次時，該違規路線停止免徵收通行費優惠一個月…」而為裁處，雖原處分書考量停止免徵收通行費優惠一個月之路線，誤將並未違章之車牌號碼000-00大客車之行駛【7500】臺南市○○道○ 號-臺北市」路線亦列入考量，容有未洽。惟原處分最後係選擇原告違規路線影響最小之【7504】臺中 -板橋」路線，並未實質影響原告之權益，亦不得以此作為撤銷原處分之依據，附此指明。
六、綜上所述，原告主張各節，核無足採。從而，原處分並無違法，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院審核後，認與本件判決結果不生影響，爰無庸一一再加論述，爰併敘明。
八、本件訴訟費用應由敗訴之原告負擔。
九、據上論結，本件原告之訴，為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 2 月 24 日
行政訴訟庭 法 官 李行一
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並繳納上訴費新臺幣3,000元。
書記官 林怡君中 華 民 國 105 年 2 月 24 日