臺灣新北地方法院行政訴訟判決
104年度交字第453號105年1月28日辯論終結原 告 陳玉如輔 佐 人 杜博志被 告 新北市政府交通事件裁決處代 表 人 李忠台（處長）訴訟代理人 高宏文律師複代理人 游璧瑜律師上列當事人間因交通裁決事件，原告不服交通部公路總局臺北區監理所民國93年4 月30日北監自裁字第駕裁40-AA0000000號裁決，向本院提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文交通部公路總局臺北區監理所民國93年4 月30日北監自裁字第駕裁40-AA0000000號裁決關於「逾期不繳納罰鍰時之處理」部分之行政處分確認無效。
訴訟費用新臺幣叁佰元由被告負擔；被告應賠償給付原告新臺幣叁佰元。
事實及理由
壹、程序部分：
一、本件原裁決機關係交通部公路總局臺北區監理所，嗣於民國（下同）102 年1 月28日起，該機關有關違反道路交通管理處罰條例之交通違規案件裁罰業務已移撥予新北市政府交通事件裁決處承接，此有交通部公路總局臺北區監理所104 年12月10日北監裁字第0000000000號函文（見本院卷第32頁）在卷可稽。
二、按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加，行政訴訟法第111 條第1 項、第2 項分別定有明。查本件原告於起訴時其訴之聲明第1 項固載為「原處分撤銷」，嗣變更為「確認原處分違法或無效」後，本院始將起訴狀及補正狀繕本送達被告，其後於言詞辯論期日，原告表明其訴之聲明第1 項為：「確認原處分關於『處罰主文第二項逾期不繳納罰款之處理』部分無效」，而被告就該訴之變更無異議而為本案之言詞辯論，揆諸前開規定，自應視為同意變更而應予准許。
貳、實體部分：
一、事實概要：緣原告所有之車牌號碼00-0000 號自用一般小客車（下稱系爭車輛），於93年3 月20日0 時20分許，經駕駛而行經臺北市○○○路、和平西路之交岔路口時，有「行車限速50公里、經測速時速69公里、超速19公里未滿20公里」之違規行為，經臺北市政府警察局中正二分局交通分隊警員依採證照片填製臺北市政府警察局北市警交大字第AA0000000 號舉發違反道路交通管理事件通知單，以原告（車主）為受通知人逕行舉發，記載應到案日期為93年5 月2 日前，並移送被告處理。嗣原告委託其夫杜博志於93年4 月30日到案陳述不服舉發，被告嗣依裁決時之90年1 月17日修正公布之道路交通管理處罰條例第40條第1 項、90年1 月17日修正公布之道路交通管理處罰條例第63條第1 項第1 款、86年1 月22日公布之道路交通管理處罰條例第65條第1 項第3 款及違反道路交通管理事件統一裁罰基準表等規定，以93年4 月30日北監自裁字第駕裁40-AA0000000號裁決書（下稱原處分），裁處原告罰鍰新臺幣（下同）1,700 元，並記違規點數1 點（罰鍰限於93年5 月30日前繳納）暨逾期不繳納罰款時之處理：（一）自93年5 月31日起易處吊扣駕駛執照2 個月，並限於93年
6 月14日前繳送執行。（二）93年6 月14日未繳送者，自93年6 月15日起易處吊銷，並逕行註銷駕駛執照。（三）駕駛執照執行吊〈註〉銷後，自93年6 月15日起1 年內不得重新考領駕駛執照，並於同日交由原告之夫杜博志收受，嗣因原告未按期繳納罰鍰，且未依前開逾期不繳納罰款時之後續規定，而遭被告逕為「易處吊扣駕駛執照2 個月」、「易處吊銷駕駛執照並逕行註銷駕駛執照」。原告不服，提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）伊於104 年10月中旬因公司租用汽車須提供駕照供租車公司辦理相關手續，租車公司承辦人員告知伊駕照早於93年即被監理單位逕行註銷，獲知此訊息，伊甚為驚訝，隨即聯絡監理單位及裁決處進行申訴說明。
（二）被告回函資料說明如附件二，因93年3 月20日超速違規罰單，伊配偶杜博志申請採以扣押駕照處罰，但因扣押駕照及繳交罰款時間逾期，監理單位即逕行扣押伊駕照，伊自始至終完全沒有收到駕照註銷訊息，且駕照從未離身，直至今年10月中才得知此狀況。
（三）針對此裁決伊認為監理單位有疏失，造成伊權益受損：
1、監理單位所提供裁決書並非本人簽收，且處理過程伊未經手，即使收到此訊息，此種行政執法過程過於蠻橫與粗暴。
2、因監理單位行政瑕疵未通知伊駕照已逕行註銷，亦造成伊可於97年9 月1 日起至102 年8 月31日前繳清罰款，即可恢復駕照的權益喪失。
（四）依上述說明，伊認為監理單位行政作業瑕疵與疏失，造成伊權益喪失，處分明顯有錯誤，請求判決如聲明所示。
（五）原告並聲明：
1、確認原處分關於處罰主文第二項「逾期不繳納罰鍰時之處理」部分無效。
2、訴訟費用由被告負擔。
三、被告則答辯：
（一）按汽車駕駛人，行車速度，超過規定之最高時速，或低於規定之最低時速，或裝用測速雷達感應器者，處新臺幣一千二百元以上二千四百元以下罰鍰其感應器沒入之，行為時道路交通管理處罰條例第40條、第63條第1 項第1 款分別定有明文。次按汽車所有人、駕駛人違反道路交通管理，經主管機關裁決後逾十五日未向管轄地方法院聲明異議，或其聲明異議經法院裁定確定，而不依裁決或裁定繳納罰鍰或不繳送汽車牌照、駕駛執照者，依左列規定處理之：三、罰鍰不繳者，按其罰鍰數額，易處吊扣汽車牌照或駕駛執照一個月至三個月；不依期限繳送汽車牌照或駕駛執照者，吊銷其汽車牌照或駕駛執照，行為時道路交通管理處罰條例第65條第1 項第3 款亦有明文。
（二）本件原告之行政訴訟意旨略以：「原告認為監理單位行政作業瑕疵及疏失，造成本人權益的喪失，處分明顯有錯誤」等語置辯。惟查：按交通裁決訴訟事件係於民國101 年
9 月6 日改依行政訴訟新制，其中撤銷訴訟之提起，應於裁決書送達後30日之不變期間內，向管轄之地方法院行政訴訟庭為之，行政訴訟法第237 條之3 第1 項及第2 項分別定有明文。惟於101 年9 月6 日行政訴訟新制施行之前，依修正前道路交通管理處罰條例第87條規定，受處分人不服第8 條主管機關所為之處罰，得於接到裁決書之翌日起20日內，向管轄地方法院聲明異議。次按起訴逾越法定期限者，行政法院應以裁定駁回之，行政訴訟法第107 條第1項第6 款亦定有明文。又訴願及行政訴訟，均係對於未確定之行政處分，請求救濟之方法，若行政官署之處分已經確定，自不得更藉行政爭訟程式請求救濟（最高行政法院61年裁字第24號判例意旨可資參照）。據此，交通裁決事件得依上述規定提起撤銷訴訟者，解釋上應以未確定之行政處分（即交通裁決處分）為對像，苟當事人對於已確定之交通裁決處分提起撤銷訴訟，即屬行政訴訟法第10
7 條第1 項第6 款規定之起訴逾越法定期限，且此項欠缺無法命補正，依同條第1 項前段規定，行政法院應以裁定駁回之。
（三）本件裁決書已於93年4 月30日合法送達於原告之代理人，由原告之代理人簽收在案，此有北監自裁字第駕裁40-AA0000000號裁決書之送達回執在卷可稽，故原告如對上開裁決書不服，當依本件裁處時適用之道路交通管理處罰條例第87條所定法定救濟期間20日內向管轄地方法院聲明異議；且縱依行政訴訟新制之交通裁決事件提起撤銷訴訟之30日起訴期間及加計在途期間計算，原告遲至104 年10月27日，始向法院提起本件行政訴訟，是本件原告提起行政訴訟之時點，不論依行政訴訟新制改制前、後之聲明異議期間或起訴期間之相關規定，均已逾法定期限，其起訴顯非合法，且無從補正，揆諸前揭法條規定，應予駁回。
（四）本件之爭點毋寧在於：系爭裁決書處罰主文第二項「逾期不繳納罰款時之處理」是否應以另一行政處分依法送達於原告，否則系爭裁決書處罰主文第二項即難認有效之行政處分，故被告逕行註銷原告之駕駛執照並不合法。惟查，原告93年4 月30日之裁決書係依據95年7 月1 日修正施行前之道路交通管理處罰條例第65條第1 項第3 款規定作成，旨在強制原告自動繳納罰鍰，並未對原告聲明異議之權利施以法律所無之限制，且已合法送達於原告，自屬合法（臺中高等行政法院103 年度交上字第24號判決參照）。
上開實務見解亦揭示，行政罰係為維持行政上秩序，達成國家行政之目的，對違反行政上義務者，所科之制裁，又稱秩序罰；而行政執行係指行政機關對於不履行義務之相對人，以強制執行之手段，使其履行義務，或產生與履行義務相同之事實狀態。被告93年4 月30日裁決書所為之「罰鍰」、「吊扣駕駛執照」及「吊銷駕駛執照」等處分，均為行政罰，乃屬附條件之行政處分；復觀諸95年7 月1日修正施行前之道路交通管理處罰條例第65條第1 項第3款規定依序發生之「易處處分」，亦非在使原告履行繳納罰鍰及繳送駕駛執照之義務，以達強制執行之目的，或產生與履行義務相同之事實狀態，而係以原告未履行上述經裁處罰鍰及繳送駕駛執照之義務，所為依次加重之處罰。又查，依行政程序法第93條規定，行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。又行政處分除非具有無效之事由而無效外，具有存續力，在未經撤銷、廢止或因其他事由失效前，其效力繼續存在。而有效行政處分所認定之事實或法律關係，若為他行政處分之構成要件而作為決定之基礎者，且該作為他行政處分構成要件之行政處分，並非係屬行政法院案件所要審查之行政處分，本於行政處分之構成要件效力，行政法院對該作為構成要件之行政處分即應予以尊重（臺北高等行政法院102 年度交上字第21號判決參照）。再查系爭裁決書將多種處分併記於一份裁決書而未分別製作裁決書並送達原告，有影響人民訴訟權乙節，乃需視該裁決書是否合法妥適，有無應撤銷之違法事由而定。以一處分書記載多項處分內容之明文規定非行政程序法所不許，亦非屬上述行政程序法第111 條第1 款至第6 款規定所列舉或第7 款所定有明顯重大瑕疵之無效事由（臺北高等行政法院103 年度交上字第152 號判決參照）。故原告93年4 月30日裁決書之各項處分內容，在未經撤銷、廢止或因其他事由失效前，其效力仍繼續存在，則被告以之為基礎，依道路交通管理處罰條例第40條第1 項規定，據以作成原處分，應無不合。綜上，系爭裁決書自得基於簡化作業，將4 項處分併記於一份裁決書，然此種併記於一份裁決書並非上述行政程序法第111 條第1 款至第6 款規定所列舉或第7 款所定有明顯重大瑕疵之無效事由。原告既不爭執曾委任其夫至被告處辦理交通違規裁決事宜，並經其夫簽收回執，則系爭裁決書已合法送達於原告，至原告是否嗣後曾經其夫處取得系爭裁決書已非所問；原告既對系爭裁決書之內容未聲明異議、未對系爭裁決書處罰主文第一項罰鍰提起異議，則系爭裁決書在未經撤銷、廢止或因其他事由失效前，該主文第一項效力仍繼續存在，而具有構成要件效力，則原告再執其本人未收受系爭裁決書、被告應再行將逾期不繳罰鍰將吊扣及吊銷駕照部分再另行以行政處分送達原告等語，顯無理由，應予以駁回。
（五）綜上所述，本件原告之訴為無理由，請判決如被告之聲明以維法紀。
（六）被告並聲明：
1、原告之訴駁回。
2、訴訟費用由原告負擔。
四、本件原告所有之系爭車輛，於93年3 月20日0 時20分許，經駕駛而行經臺北市○○○路、和平西路之交岔路口時，有「行車限速50公里、經測速時速69公里、超速19公里未滿20公里」之違規行為，經臺北市政府警察局中正二分局交通分隊警員依採證照片填製臺北市政府警察局北市警交大字第AA0000000 號舉發違反道路交通管理事件通知單，以原告（車主）為受通知人逕行舉發，記載應到案日期為93年5 月2 日前，並移送被告處理。原告委託其夫杜博志於93年4 月30日到案陳述不服舉發，被告嗣依裁決時之90年1 月17日修正公布之道路交通管理處罰條例第40條第1 項、90年1 月17日修正公布之道路交通管理處罰條例第63條第1 項第1 款、86年1月22日公布之道路交通管理處罰條例第65條第1 項第3 款及違反道路交通管理事件統一裁罰基準表等規定，以原處分裁處原告罰鍰1,700 元，並記違規點數1 點（罰鍰限於93年5月30日前繳納）暨逾期不繳納罰款時之處理：（一）自93年
5 月31日起易處吊扣駕駛執照2 個月，並限於93年6 月4 日前繳送執行。（二）93年6 月14日未繳送者，自93年6 月15日起易處吊銷，並逕行註銷駕駛執照。（三）駕駛執照執行吊〈註〉銷後，自93年6 月15日起1 年內不得重新考領駕駛執照，並於同日交由原告之杜博志收受，嗣因原告未按期繳納罰鍰，且未依前開逾期不繳納罰款時之後續規定，而遭被告逕為「易處吊扣駕駛執照2 個月」、「易處吊銷駕駛執照」、「註銷駕駛執照」等情，業為二造所不爭執，且有前揭舉發違反道路交通管理事件通知單影本、委任書影本、原處分影本、回執影本及汽車車主歷史查詢各1 紙（見本院卷第47頁、第48頁、第50頁、第51頁、第53頁）附卷可稽，是此等事實自堪認定；則依二造之上開主張及答辯，本件之爭點厥係：原處分關於逾期不繳納罰款時之處理（即〈一〉自93年5 月31日起易處吊扣駕駛執照2 個月，並限於93年6 月14日前繳送執行。〈二〉93年6 月14日未繳送者，自93年6 月15日起易處吊銷，並逕行註銷駕駛執照。〈三〉駕駛執照執行吊《註》銷後，自93年6 月15日起1 年內不得重新考領駕駛執照。）部分是否為無效之行政處分？
五、本院之判斷：
（一）按86年1 月22日修正公布（自86年3 月1 日起施行）之道路交通管理處罰條例第65條第1 項規定：「汽車所有人、駕駛人違反道路交通管理，經主管機關裁決後逾十五日未向管轄地方法院聲明異議，或其聲明異議經法院裁定確定，而不依裁決或裁定繳納罰鍰或不繳送汽車牌照、駕駛執照者，依左列規定處理之：一經處分吊銷汽車牌照或駕駛執照者，由公路主管機關逕行註銷。二經處分吊扣汽車牌照或駕駛執照者，按其吊扣期間加倍處分；仍不依限期繳送汽車牌照或駕駛執照者，吊銷其汽車牌照或駕駛執照。三罰鍰不繳者，按其罰鍰數額，易處吊扣汽車牌照或駕駛執照一個月至三個月；不依期限繳送汽車牌照或駕駛執照者，吊銷其汽車牌照或駕駛執照；次按「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」，行政程序法第11
1 條定有明文，而由原處分援引裁決時即86年1 月22日修正公布之道路交通管理處罰條例第65條第1 項第3 款之規定，乃為關於逾期不繳納罰款時之處理部分以觀，顯難認該部分有行政程序法第111 條第1 款至第6 款之無效情事，是本件應予探究者即係此一處分是否有「重大明顯之瑕疵」而屬無效？
（二）經查：
1、原處分關於逾期不繳納罰款時之處理部分，係依86年1 月22日修正公布之道路交通管理處罰條例第65條第1 項第3款之規定，具體載明逾各該期日未繳納罰鍰、繳送駕駛執照者，將依序自翌日起發生「易處吊扣駕駛執照」、「易處吊銷駕駛執照，並逕行註銷駕駛執照」、「1 年內不得重新考領駕駛執照」之法律效果，性質上為裁決機關依據行政程序法第93條第1 項、第2 項第2 款規定（即「行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。前項所稱之附款如下︰二、條件。」），附加以相對人逾期未履行繳送義務為停止條件之行政處分，又此部分係屬針對受處分人過去逾期未履行繳納罰鍰義務之行為，所為限制、剝奪駕駛車輛權利之裁罰性不利處分，核屬行政罰法第2 條第1 款、第2 款所定其他種類之行政罰。此亦可由司法院釋字第69
9 號解釋理由書針對拒絕酒測者予以吊銷駕照一節，略謂「故職業駕駛人因違反系爭規定而受吊銷駕駛執照之處罰者，即不得因工作權而受較輕之處罰」等語，可知大法官亦認為針對駕駛人過去違反作為義務所為吊銷駕照之處分，係屬行政罰（處罰）之性質，足資佐證（另最高行政法院103 年度判字第174 號判決亦明揭此旨）。而吊扣或吊銷駕駛執照，基於同上法理，亦應屬於行政罰。
2、至於行政法上之間接強制執行，則係為督促義務人將來履行行為或不行為義務之方法。除行政執行法第28條第1 項定有「代履行」及「怠金」此二種一般性之間接強制方法外，立法者固得另定特別之間接強制方法，惟特別之間接強制方法仍應符合上開間接強制執行之本質。而實施間接強制方法前之告戒，則係載明不依限履行時將予強制執行之書面（參照行政執行法第27條第2 項規定），究非間接強制執行方法本身，而原處分關於逾期不繳納罰款時之處理部分，除已明示其意欲規制之法效果，而充分彰顯其處分之性質，更係針對駕駛人過去逾期未履行義務所為之裁罰性不利處分，已如前述，且因「易處吊扣駕駛執照」、「易處吊銷駕駛執照，並逕行註銷駕駛執照」均具有循序加重之「易處」性質，亦即「易處吊扣駕駛執照」取代原處分關於「罰鍰1,700 元」之處分，「吊銷駕駛執照，並逕行註銷駕駛執照」之處分則取代「吊扣駕駛執照」之處分，前處分經後處分取代後，前處分之法效果即為後處分之法效果所取代，受處分人亦因而負有依新處分所課予依限履行之義務，及至發生「吊銷駕駛執照，並逕行註銷駕駛執照」處分之效力為止，顯見其非但不屬於為督促駕駛人將來履行繳納（送）義務之間接強制方法，更與僅載明不依限履行時將予強制執行之單純告戒有別。
3、又刑罰與行政罰之區別，參照94年2 月5 日制定公布之行政罰法第24條及第26條「一行為不二罰為原則、併罰為例外」之規定，以及該法參酌刑法總則分別明文「處罰法定主義」、「從新從輕原則」、「責任要件」、「責任能力」、「正當防衛」、「緊急避難」、「共同違法之處罰」、「裁處權時效」等規定，可知，我國有逐漸採取兩者間並無「質之差別」，而僅具有「量之差別」的趨勢，兩者間之界限亦漸趨模糊。是無論刑罰或行政罰均本應遵守由憲法法治國原則導出之明確性原則，且性質上不容許刑罰或行政罰處於不確定之狀態，尤其不容許附加以將來不確定發生之事實為生效要件的停止條件，故殊難想像刑事法院可作成附停止條件刑罰之有罪判決（例如：附加以被告未於判刑確定後依限入監服刑作為刑期加倍甚或死刑之停止條件），行政罰又何嘗不然。是原處分關於逾期不繳納罰款時之處理部分既係裁決機關作成附加以受處分逾期未履行繳納罰鍰義務為停止條件之行政罰，使「吊扣駕駛執照」及「吊銷駕駛執照，並逕行註銷駕駛執照」二處罰之效力，繫於將來可能發生之事實，生效與否完全處於不確定之狀態，顯已嚴重違反憲法法治國原則導出之明確性原則及行政程序法第5 條之規定（即「行政行為之內容應明確。」），且此一重大瑕疵「如同寫在額頭上」，任何人一望即知，而已達重大明顯之程度，依行政程序法第111條第7 款規定，故原處分關於逾期不繳納罰款時之處理部分，應屬無效之處分（行政罰），自始不生法律效果，而此一論斷，亦有104 年度高等行政法院及地方法院行政訴訟庭法律座談會提案二之決議意旨足資參照。
4、雖被告尚執前揭情詞為辯；惟查：⑴按無效之行政處分乃係自始、確定不能發生法律效力，又
「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於三十日內不為確答者，始得提起之。確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。但確認行政處分無效之訴訟，不在此限。」，行政訴訟法第6 條第2 項、第3 項分別定有明文，是就無效之行政處分，於任何時間皆可主張之，是本件原告既係提起確認行政處分無效之訴（本件被告於訴訟上並未認同，故實質上等同於原告「已向原處分機關請求確認其無效未被允許」），則自不受提起撤銷訴訟（聲明異議）期間之限制，是被告所指原處分因未依裁決時之規定為「聲明異議」而確定，故不得再就原處分關於「逾期不繳納罰鍰時之處理」之行政處分提起本件訴訟云云，即屬無據。
⑵再者，本件所確認無效之對象乃係原處分關於「逾期不繳
納罰鍰時之處理」之行政處分，是法院於此並非審查作為構成要件之其他行政處分之效力；況且，無效之行政處分既係自始、確定不能發生法律效力，自無存續力或構成要件效力可言。
六、從而，原告起訴所為主張核屬有據，是原處分關於「逾期不繳納罰鍰時之處理」之行政處分應確認無效。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，故無一一論述之必要，併予敘明。
八、本件第一審裁判費為300 元，依法應由敗訴之被告負擔。而上開訴訟費用300 元前已由原告於起訴時預為繳納，此有本院收據一件在卷可稽，依行政訴訟法第237 條之8 第1 項規定，法院為裁判費用之裁判時，應確定其費用額；而其立法理由在於為免交通裁決事件之當事人於判決確定後另行聲請確定訴訟費用之勞費，爰參考民事訴訟法第436 條之19規定，明定本條。從而確定費用額之方法，應依同法第104 條規定準用民事訴訟法第93條規定。據之，被告應賠償給付原告
300 元，爰確定第一審訴訟費用額如主文第2 項所示。據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第237 條之8 第1 項、第104 條、民事訴訟法第93條，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 2 月 25 日
行政訴訟庭 法 官 陳鴻清上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並繳納上訴費新臺幣750 元。
書記官 彭姿靜中 華 民 國 105 年 2 月 25 日