臺灣新北地方法院行政訴訟判決
105年度簡字第181號106年9月8日辯論終結原 告 祥恩營造有限公司代 表 人 許文隆訴訟代理人 石宜琳 律師上一人複代理人 郭運廣 律師被 告 交通部公路總局第一養護工程處代 表 人 薛讚添（處長）訴訟代理人 成介之 律師上一人複代理人 徐秀蘭 律師上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國105年9月2日訴0000000號採購申訴審議判斷，向本院提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：本件原告因不服被告所為追繳新臺幣（下同）40萬元以下押標金（38萬元）而涉訟，依行政訴訟法第229條第2項第3 款之規定，應適用簡易訴訟程序。
貳、實體事項：
一、事實概要：原告參與被告於民國（下同）94年8月3日公告招標辦理「台二線20K+ 770-23K+400段路面整修工程」之採購案（於招標文件〈即「投標須知」〉中第22條第2項第8款已載明：「廠商有下列情形之一者，其所繳交之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：．．．八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」）。嗣經臺灣臺北地方法院於99年8月6日以96年訴字第1624號刑事判決認定原告之代表人（行為當時實際負責人為羅金泉）因執行業務與一亨營造有限公司（行為當時實際負責人為羅金都）、北鉅營造有限公司（行為當時實際負責人為潘隆雄）、冠德營造工程有限公司（行為當時實際負責人為湯憲金）、國泰營造股份有限公司（行為當時實際負責人為湯憲金）等廠商協議圍標〈該採購案得標廠商為：國泰營造股份有限公司〉，而犯政府採購法之罪，共53罪，各科罰金新臺幣〈下同〉20萬元，均減為罰金10萬元；應執行罰金500 萬元。原告不服提起上訴，經臺灣高等法院於103年6月25日以99年度上訴字第1883號刑事判決駁回原告上訴，因原告未再提起上訴，而告確定。被告據此審認原告有政府採購法第31條第2項第8款「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」之規定，乃以被告104年9月8日一工挖字第1040069569 號函（下稱原處分）通知原告依政府採購法第31條第2 項規定追繳已發還之押標金38萬元。原告不服原處分，經向被告提出異議，經被告以104年9月22日一工挖字第1040072057號函（下稱異議處理結果）維持原處分，原告不服再提起申訴，仍遭行政院公共工程委員會以105年10月24日工程訴字第10500336760號函所檢送之行政院公共工程委員會採購申訴審議判斷書（案號：訴0000000 號）就上開所命關於追繳押標金部分（即原處分）為申訴駁回。原告為此就上開申訴駁回之決定，提起本件行政撤銷訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告於104年9月8日收訖一工挖字第1040069569號函，乃被
告以審計部交通建設審計處103年5月9日審交處四字第1038401061號函及臺灣臺北地方法院96年訴字第1624 號刑事判決為據，以原處分向原告追繳「94年台二線20K+770-23K+ 400段路面挖掘整修工程」採購案之押標金，共計38萬元整。原告依政府採購法第102條第1項規定提出異議，惟被告仍以104年9月22日一工挖字第1040072057號函，維持原處分而駁回原告之異議，原告遂再向行政院公共工程委員會提起申訴，卻遭行政院公共工程委員會以105年9月2日申訴審議判斷書（訴0000000）駁回原告之申訴，原告亦不服申訴審議判斷書之判斷，故依法於法定期間提起本件行政訴訟。
㈡被告於104年9月8日始以單方行政行為發函向原告追繳「94
年台二線20K+770-23K+400 段路面挖掘整修工程」採購案之押標金，已逾行政程序法第131條第1項之5 年時效，故被告之公法上請求權已罹於時效而消滅，應不得再向原告追繳上開押標金：
⒈按最高行政法院102 年11月份第1 次庭長法官聯席會議決
議：「依政府採購法第30條第1 項本文、第31條第1 項前段規定，機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金，並於決標後將押標金無息發還未得標廠商。是廠商繳納押標金係用以擔保機關順利辦理採購，並有確保投標公正之目的，為求貫徹，政府採購法第31條第2 項乃規定機關得於招標文件中規定廠商有所列各款所定情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳。法文明定機關得以單方之行政行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應有行政程序法第131 條第1 項關於公法上請求權消滅時效規定之適用。政府採購法第31條第2 項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故上述公法上請求權應自『可合理期待機關得為追繳時』起算其消滅時效期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應『個案具體』審認。」又依最高行政法院102 年度判字第100 號判決所示意旨：「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因
5 年間不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。為行政程序法第131 條第1 項、第2 項所明定。所謂公法上請求權，係指權利義務主體相互間，基於公法上法律關係，一方向他方請求為特定給付之權利。如上所述，追繳押標金係屬公法上請求權，自應有行政程序法第13
1 條第1 項、第2 項規定之適用。本件被上訴人於95年 3月間系爭採購案開標後發還押標金予上訴人時，仍不知悉上訴人有政府採購法第87條第4 項規定之意圖影響決標價格或獲取不當利益，與訴外人甲公司協議不為價格之競爭，符合同法第31條第2 項第8 款及系爭採購案投標須知第13點第3 項第8 款所定之經工程會通案認定有影響採購公正之違反法令行為，自無從對上訴人行使公法上追繳押標金請求權，迄96年10月29日被上訴人因接獲臺北地方法院檢察署檢送該署檢察官96年度偵字第1323號、第17087 號及第18688 號移送併辦意旨書（參臺灣臺北地方法院檢察署96年度偵字第1323號、第17087號、第18688號追加起訴書），依上載犯罪事實，始知悉上訴人有上開影響採購公正之違反法令行為，其得對上訴人行使公法上追繳押標金請求權，則被上訴人於100年11月4日依同法第31條第2 項第8款及系爭採購案投標須知第13 點等規定作成原處分，對上訴人追繳已發還之系爭採購案押標金382 萬元，且於同年月8日合法送達上訴人，並未罹於行政程序法第131條第1項規定之5年公法上請求權時效。」可知，本件被告既於追繳押標金處分中援引臺灣臺北地方法院96年度訴字第1624號判決，該判決即為上開最高行政法院判決認定追繳押標金時效應自「接獲移送併辦意旨書」起算之案號，顯見被告知悉廠商有影響採購公正行為之時點，應與上開最高行政法院判決所述之時點相同無疑；即臺北市政府因所屬重要公務員涉有圍標收賄等事實，因而最高行政法院上開判決認定可合理期待早已知悉廠商有影響採購公正行為，則本件被告既同有內部重要官員涉案，亦應基於上開同一案件事實，相同時點"知悉"原告有影響採購公正行為，要言之，被告內部之公務員亦與臺北市政府被告內部公務員相同，發生涉嫌圍標、收受賄賂等同一事實（參臺灣臺北地方法院檢察署95年度偵字第18098 號追加起訴書），本件被告現辯稱其當時渾然不知原告有影響採購公正之違反法令行為，顯係推諉卸責之詞，委無可採，按上開最高行政法院之見解，被告最遲於"96年10月29日"接獲臺灣臺北地方法院檢察署檢送併辦意旨時（參臺灣臺北地方法院檢察署96年度偵字第1323號追加起訴書），即得以知悉原告有上開影響採購公正之違反法令行為，其追繳押標金請求權亦應自上開時點起算，至為顯然。
⒉再者，據上開實務近來之見解，自被告「接獲檢察官起訴
書或移送併辦意旨書」後，即已處於「可合理期待被告得為追繳」之時，應開始起算公法上請求權之消滅時效期間；蓋自該時點後，被告顯已知悉廠商有政府採購法第87條第4 項規定之意圖影響決標價格或獲取不當利益之不正行為，亦無其他不能處分之障礙事由，故應自該時點起算公法上請求權之消滅時效。查本件被告所屬公務員與廠商有不當利益往來，而有違反「貪污治罪條例」所規定之行為，已有另案臺灣臺北地方法院檢察署於96年12月26日作成95年度偵字第18098 號追加起訴書（參臺灣臺北地方法院檢察署95年度偵字第18098 號追加起訴書），並判決有罪在案（參臺灣臺北地方法院97年度訴字第142 號刑事判決），其中遭起訴之被告，均為被告機關內部之重要官員，即被告正工程司兼養護課挖路管制中心主任黃文良、同單位副工程司兼景美工務段段長廖志祥、同單位副工程司兼景美工務段副段長謝宗曉與同單位工程司兼景美工務段監工嚴恩華等人，被告竟辯稱其對該等公務員之貪瀆行為或廠商有無違反採購公正行為毫無知悉，實殊難想。
⒊況上開被告公務員所涉違反「貪污治罪條例」之集團式違
法行為，至關重大，又與廠商影響採購公正行為之案件併案審理（參臺灣臺北地方法院檢察署檢察官補充理由書），故被告於上開公務員遭臺灣臺北地方法院檢察署檢察官起訴後，事實上不可能不知悉其所屬公務員有貪瀆之事實。實則，原告與被告曾於另件政府採購法爭議中，被告同樣係以原告涉犯圍標經刑事判決確定，並依政府採購法有關之規定向原告追繳押標金1990萬5000元，原告依法提起申訴後，被告於104年8月26日採購申訴審議陳述意見書（二）陳明，於被告公務員所屬之重要官員，即被告正工程司兼養護課挖路管制中心主任黃文良、同單位副工程司兼景美工務段段長廖志祥、同單位副工程司兼景美工務段副段長謝宗曉與同單位工程司兼景美工務段監工嚴恩華等人遭檢調約談、起訴時，被告所屬政風人員均曾於偵查程序中陪同進行調查程序，並對之狀況做成「專案報告」（參採購申訴審議陳述意見書（二），頁9 ），且其中被告廖志祥即公路總局一區處副工程司兼景美工務段段長，早於偵查中自白全部犯罪事實，坦承伊自93年起收受廠商賄款（參臺灣臺北地方法院檢察署95年度偵字第18098 號追加起訴書，頁5 ），相關業者圍標被告工程而獲取不法利益之行為，亦經臺灣臺北地方法院檢察署併案起訴（參臺灣臺北地方法院檢察署95年度偵字第18098 號追加起訴書〈頁4〉、96年度偵字第1323 號追加起訴書，該二案件均為檢調機關同時調查、先後併案起訴、審理），則可認被告已第一時間知悉所屬公務員有「貪瀆」之事實或原告有「圍標」之事實，被告亦必及時召開公務人員人評會，決議是否按公務人員任用法或公務人員懲戒法之規定做出懲處，或於每年考績會議上就所屬重要官員上開案件做詳細且深入之討論，此部分只要向被告調閱或函詢其考績會會議記錄是否曾討論相關議案或將原告、所屬公務員涉嫌「貪污」之追加起訴書作為議案討論或會議附件即明。
⒋此外，另按被告於上揭104年8月26日採購申訴審議陳述意
見書（二）所陳，被告內部曾辦理因公遭追訴之公務員（即上揭追加起訴書第5頁，共16 頁所陳之公務員黃文良等人）向招標機官內部按「公務人員因公涉訟輔助辦法」申請涉訟費用補助事宜（參採購申訴審議陳述意見書㈡，頁10），則於被告辦理相關程序時，內部必然早已知悉所屬公務員有涉嫌貪圖、原告涉嫌圍標等情，為免監督單位日後遭指摘失職，必將及時召開上揭會議做出適當處置；又何況當時報章雜誌、新聞就相關案件報導甚詳，所涉廠商、公務員均因相同事實而遭起訴或追訴，被告豈會毫無知悉採購法第87條第4 項規定之意圖影響決標價格或獲取不當利益之不正行為，亦無其他客觀上不能行使之障礙事由，故應自該時點起算公法上請求權之消滅時效，是本件被告對原告之押標金追繳公法上請求權消滅時效，至遲應於96年12月間已開始起算，至101 年底已完成並消滅，然被告竟仍於時效完成3 年餘，再以系爭處分向原告追繳上開押標金，其違反行政程序法第131條第1項之時效規定至為明顯，據此，追繳押標金之處分顯不合法，應予撤銷，殆無疑義。
⒌至被告於上揭申訴程序中辯稱，縱其曾收受臺灣臺北地方
法院檢察署95年度偵字第18098 號追加起訴書，該追加起訴書內僅記載「而湯憲金因聯合羅金泉等台北、桃園地區其他瀝青業者圍標（關於湯憲金與羅金泉等業者所犯政府採購法圍標罪嫌部分均已併案或追加起訴）分食臺北市○○○○路總局道路工程，為支應其他瀝青業者之圍標價金及獲取不法利益」字樣，尚無法知悉原告參與圍標之具體內容，自不得以之為證據認定被告知悉原告有參與圍標之情形云云，惟被告上所陳，顯屬推諉卸責之詞，毫無所據，蓋關於原告涉嫌園標行為之細節，僅需被告於知悉廠商有圍標行為當時，本於權責調查或函詢相關司法單位即明，且按" 臺灣臺北地方法院檢察署檢察官追加起訴書業已載明相關業者圍標被告工程而獲取不法利益之行為，亦經臺灣臺北地方法院檢察署併案起訴（參臺灣臺北地方法院檢察署95年度偵字第18098 號追加起訴書〈頁4 〉、96年度偵字第1323號追加起訴書）" ，顯見相關資訊均已公開或眾人皆知，則被告自不以招標廠商之圍標行為尚在偵查中無法確定，或是基於偵查不公開等原則辯稱其無法掌握相關卷證資料，是本件被告委稱其調查權限不足，不足以知悉原告有圍標行為云云，顯係其前怠於行使機關本身權限，而嗣為免責而推諉卸責之詞，殊無可採。實則，本件被告事實上至遲業已於96年12月26日即已知悉上揭追加起訴書所列之事實時，實際知悉原告有違反投標公正性之行為，即依上開實務見解意旨，被告對原告之押標金追繳公法上請求權消滅時效，至遲應於96年12月間已開始起算，至101年底已完成並消滅，然被告竟仍於時效完成2年餘，再以系爭處分向原告追繳上開押標金，其違反行政程序法第131條第1項之時效規定至為明顯，據此，追繳押標金之處分顯不合法，應予撤銷。
⒍又按被告公務員於上揭104年8月20日申訴審議委員會第 2
次預審會議中"自陳"，被告曾收訖原告有圍標行為之確定判決，則亦已可合理推斷已收受法院認定原告有圍標行為判決之被告，應已於96年10月29日接獲臺灣臺北地方法院檢察署檢送併辦意旨書（參臺灣臺北地方法院檢察署96年度偵字第1323號追加起訴書），即按最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議，被告業已於收受檢調機關或法院相關訴訟文書時，即得以知悉原告確實有圍標之行為，即可合理期待被告為追繳押標金之時效起算，被告已於96年10月29日〃接獲臺灣臺北地方法院檢察署檢送併辦意旨，即得以知悉原告有影響採購公正之遠反法令行為，其追繳押標金請求權亦應上開時點起算至為顯缺。
⒎再者，從上開臺灣臺北地方法院檢察署96年度偵字第1323
號、第17087 號、第18688 號起訴書所載內容，可知當時其中採購機關之一臺北市政府工務局養護工程處（即95年組織修編後並改名為臺北市工務局水利工程處，下稱臺北市水工處）於另事件臺北高等行政法院101年度訴字第806號案件中，自陳臺北市水工處於96年10月29日收受臺北地檢署之移送併辦意旨書，且亦於最高行政法院102 年度判字236 號確定判決中同樣採認該事實。由此可證，臺灣臺北地方法院檢察署確實依案情將上開移送併辦意旨書，寄送至各相關連之行政機關。被告既與臺北市水工處為同一案件、同一案號、列載於同一移送併辦意旨書中之行政機關，臺灣臺北地方法院檢察署當時既寄送移送併辦意旨書予臺北市水工處，則應同樣寄送予被告，為合於經驗法則與論理法則之推論，故被告已於"96年10月29日"接獲臺灣臺北地方法院檢察署移送併辦意旨書，得以知悉原告有違反政府採購法之行為，該追繳押標金請求權應從上開時點起算，自堪信為真。（參臺北高等行政法院101 年度訴字第806號判決、最高行政法院102年度判字236 號判決）。
⒏按最高行政法院目前最新之見解，公法上請求權時效之計
算，並無特別規定，自應類推適用民法上之規定，即係指請求權人行使其請求權，客觀上無法律上之障礙時，時效即已起算。蓋：
⑴按請求權不論基於公法或私法所生，其消滅時效俱應自
請求權可行使時起算，為法理之所當然，無須法律另設明文規定，（最高行政法院77年判字第887 號判決參照）。復按時效制度之目的，乃為維持法律之安定性、尊重權利之既存現狀，避免因時間經過而發生舉證困難，致使法律關係長期處於不安定；權利人若任由權利長期處於停滯狀態，空有權利而不欲行使或任其無期限的行使權利，均非安定法社會秩序所望，故而最高行政法院104年判字第473號判決即謂：「行政程序法對於公法上請求權之消滅時效應如何計算，並未加以規定，應屬法律漏洞，當依法理類推適用民法有關時效相關規定。而『消滅時效，自請求權可行使時起算。以不行為為目的之請求權，自為行為時起算。』『消滅時效，因左列事由而中斷：一、請求。二、承認。三、起訴。』『時效因請求而中斷者，若於請求後六個月內不起訴，視為不中斷。』為民法第128條、第129條第1項、第130條所規定。上開第128 條所謂『可行使時』，係指請求權人行使其請求權，客觀上無法律上之障礙而言，至因權利人個人事實上之障礙不能行使請求權者，並不能阻止時效之進行。」（參最高行政法院101年度判字第244號判決、99年判字第1325號判決同其意旨）。
⑵申言之，本件被告之追繳押標金請求權時效之起算，雖
前曾有最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議，認定應自可"合理期待"機關得為追繳時起算其消滅時效期間，惟按上揭最高行政法院最新判決之意旨，仍認為公法上請求權時效之起算，應回歸一般時效起算之原則，以請求權人行使其請求權，客觀上無法律上之障礙時，起算請求權時效，是本件被告之追繳押標金請求權，自被告將原告發還追繳押標金時，或被告收受臺灣臺北地方法院檢察署96年度偵字第1323號追加起訴書時起，即屬被告業已客觀上無法律上行使權利障礙存在，而得起算追繳押標金之時效；準此，被告罹於時效後始對原告作成追繳押標金之處分，實已違反行政程序法第131條第1項之時效規定，顯與法有違，應予撤銷無疑。
⑶另查，縱被告抗辯未於96年10月29日接獲臺灣臺北地方
法院檢檢署檢送並辦意旨，得以知悉原告有圍標之行為云云，惟臺灣臺北地院受理96年度訴字1624號違反政府採購法案件時，即已檢附受理上開原告遑反政府採購法案件之相關資料函送交通部公路總局，交通部公路總局亦於98年12月18日檢送相關資料於被告，並命被告查明相關資料後逕復臺灣臺北地方法院並副知交通部公路總局，準此被告自98年12月21日收受交通部公路總局函文即已知悉原告有圍標之情事，該部分只要向被告調閱或函詢其當時函復臺灣臺北地方法院之資料即明，復按最高行政法院102年度236號判決之意旨，違反政府採購法32條第2項第8款之判斷與認定，不以廠商業經刑事法院判決圍標行為違反政府採購法之規定而有罪確定為必要，故被告已於98年12月21日收受臺灣臺北地方法院96年度訴字1624號相關資料，就已知悉原告有圍標之情事，故應自98年12月21日做為被告客觀上可合理期待得為追繳押標金之時點，且被告又無法律上障礙之事由而無法行使權利，則本件被告於104年9月向原告追繳押標金為罹於時效後始對原告作成追繳押標金之處分，業已違反行政程序法第131條第1項之時效規定，系爭處分與法有違，應予撤銷（參交通部公路總局98年12月18日路養管字第0980058311號函）。
㈢又本件被告作成系爭追繳押標金處分所憑之法規命令，係未
依法對外公布之命令，違反法律保留原則，故不得以之作為限制人民權利之依據。蓋：
⒈按政府採購法第31條第2 項第8 款關於「其他經主管機關
認定有影響採購公正之違反法令行為」之規定，係法律就發生同條項所定採購機關沒收或追繳廠商押標金法律效果之要件，授權主管機關在同條項第1 款至第7 款之行為類型外，對於特定行為類型，補充認定屬於「有影響採購公正之違反法令行為」（最高法院103年7月第1 次庭長法官聯席會議決議參照）。主管機關依此款所為之認定，屬於對多數不特定人民，就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定（行政程序法第150條第1項），具有法規命令之性質。而各機關基於法律授權訂定之命令應發布（中央法規標準法第7條），且90年1月1日施行之行政程序法第157條第3 項規定，法規命令之發布，應刊登政府公報或新聞紙，此為法規命令之生效要件。政府公報或新聞紙，係屬文書（紙本）。網際網路並非文書（紙本），自非屬政府公報或新聞紙（最高行政法院104年度4月份自1 次聯席會議決議參照）。
⒉再者，法務部「行政程序諮詢小組」第11次會議討論結論
略以：「一、行政程序法各條文中所稱之『政府公報』者，係指具有公報形式性（含以機關名義發行之）、定期性（包括按季、按月或按週發行者）、對外性及開放性之文書而言，包括行政機關於網路上之具有上開性質之電子公報，惟不包括電子公布欄。二、至於行政程序法各條文中所稱之「新聞紙」者，解釋上包括網路上之電子報，惟不包括電子公布欄。…」嗣再經法務部於89年8 月8 日邀請行政院法規委員會、內政部等相關機關開會研商「行政程序法各條文中有關刊登政府公報或新聞紙規定之涵義」後之具體結論，即以：「一、基於目前電腦及網路使用之普及與接受度仍屬可議、電腦資料之安全性無法確保及其他相關法制尚不完備等考量，暫不宜將行政程序法各條文中所稱之『政府公報』解釋為包括行政機關於網路上之電子公報，亦不包括電子公布欄。二、行政程序法各條文中所稱之「新聞紙」是否包括網路上之電子報及電子公布欄，基於上開結論一之相同考量，目前宜採否定見解。」準此，基於法律適用一體性與程序從新原則，於行政程序法施行前之職權命令，亦應依行政程序法施行後之規定公布，始符合法律保留原則；況，按行政程序法第174條之1亦有明文規定：「本—法施行前，行政機關依中央法規標準法第七條訂定之命令，須以法律規定或以法律明列其授權依據者，應於本法施行後二年內，以法律規定或以法律明列其授權依據後修正或訂定；逾期失效。」於行政程序法施行前行政機關作成無法律授權或不具法規命令形式之函釋、個案性解釋，於行政程序法施行後，均應於二年內按行政程序法之規定重新修正、公布，否則即失其效力。
⒊查本件行政院公共工程委員會89年1月19日（89） 工程企
字第89000318號函釋，僅係該會個別函覆特定內部機關或國營事業之公文，並非依行政程序法第150 條規定發布之法規命令，不能認已踐行法定發布程序，故欠缺法規命令之生效要件，尚未發生效力，自不得據之作為認定原告違反政府採購法第31條第2項第8款所示構成要件，亦不得遽為沒收或追繳押標金之系爭處分，要無可疑。上開行政院公共工程委員會之函文，已具體於政府採購法追繳押標金之案件中普遍適用，即屬對外發生法律效果之信賴保護原則與不真正溯及既往原則，自均應適用行政程序法施行之規定，而應重新踐行行政程序法所規定之制定、公告程序，此觀行政程序法第174條之1甚明，被告尚不得以其內部函文已符合中央法規標準法之發布程序為由，據認其已為合法之法規命令，至為灼然。職是，本件被告所適用之命令未於行政程序法施行後所規定之時限內踐行法定程序，尚非法規命令，自不得作為本件追繳押標金處分之依據，應認系爭追繳押標金處分違法，應予以撤銷。
㈣招標機關所為追繳押標金之處分應屬裁罰性不利益處分，為行政罰法之規範範疇，應遵循「一事不二罰」之原則：
⒈按行政罰法之適用，除因違反行政法上義務應受罰鍰或沒
入之裁處外，亦將行政機關所為之不利處分中具有裁罰性者視為行政罰，由於其名稱種類有100 餘種之多，爰通稱為「其他種類行政罰」。是以行政罰法第1 條所稱「其他種類行政罰」涵蓋第2 條各款所定「裁罰性之不利處分」，以具有遠反行政法上之義務而應受裁罰性之不利處分要件，作為區別是否為「不利益行政處分」或「行政罰」之依據。是以若不利益處分中本身具有「違反行政法上之義務」而應受「裁罰性」之情形者，則其性質應屬於裁罰性不利處分之行政罰，而非一般不利益行政處分，則有行政罰法之「一事不二罰」原則之適用。
⒉就「違反行政法上之義務」言：本件追繳押標金之處分，
固屬於不利處分自不待言，惟是否違反行政法上義務而可歸類為「其他種類行政罰」，則應檢視政府採購法第31條第2 項沒收、追繳押標金之各款原因以資判別。換言之，政府採購法第31條第2 項沒收、追繳押標金之各款原因，應分別觀之而論定性質，非可一概而論，各款事由可約略區分為因「違反契約履行」及因「違反行政法上義務」二類，而招標機關以祥恩公司被追繳押標金之原因，是屬於第8 款「圍標」之事由，而防止圍標之機制，固應屬於行政法上義務，與確保契約履行不同，如有違反者，則屬於違反行政法上義務，非契約不履行，是以，若係因圍標事由導致沒收或追繳押標金，顯然係因投標廠商違反上開行政法上義務，因而所致生之不利處分。
⒊就「裁罰性」而言：探究追繳押金之行政處分目的，該追
繳處分並非僅命令除去違法狀態或停止違法行為，亦非有關於保全之措施，也非命回復合法狀態，而是針對違反行政法上義務者之財產權加以根本性剝奪，因此該行政處分之目的，具備有裁罰性質，非一般負擔不利益性質行政處分，有行政罰法之適用。因此，被告追繳押標金之行為，除確為一不利益行政處分外，亦應認為符合不利處分中屬於行政罰法規制範圍內之裁罰性不利處分，應適用行政罰法之相關規定為妥。準此，被告對於原告之追繳押金之處分，自應受行政罰法一般原則之拘束。
⒋行政罰法中對於刑罰與行政罰同時併罰時，有「一事不二
罰」原則之限制。參照行政罰法第26條第1 項前段規定，一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。基於「一行為不二罰」之原則，一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定而應受罰鍰之處罰者，因刑罰之懲罰作用較強，依刑事法律處罰，已足資警惕，爰不再為行政罰鍰之處罰；且依刑事法律予以處罰，係經由法院依法定程序為之，較符合正當法律程序，應予優先適用。職是，本件追繳押標金，係屬行為人違反行政法上義務而遭受行政機關之裁罰性不利處分。惟就此同一行為，原告已經臺灣臺北地方法院96年度訴字第1624號刑事判決有罪，並受有罰金刑之宣告（參臺灣臺北地方法院96年度訴字第1624號刑事判決），並經臺灣高等法院99年度上訴字第3883號刑事判決駁回在案（參臺灣高等法院99年度上訴字第3883號刑事判決主文節本），依行政罰法第26條第1 項前段規定，祥恩公司等既已受刑事法律制裁，就同一行為斷不得重複評價而受重複處罰，是以招標機關再科以行政罰追繳押標金之處分，顯已違反「一事不二罰」之原則，自應予以撤銷。
㈤被告所為追繳押標金之處分應屬裁罰性不利益處分，為行政罰法之規範範疇，應有行政罰法時效之規定：
⒈按行政罰法第27條第1 項規定：「行政罰之裁處權，因三
年期間之經過而消滅。」、同條第2 項前段規定：「前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。」。
⒉如上所述，被告所為追繳押標金之處分屬裁罰性不利處分
之行政罰，而依被告對原告追繳押標金之通知函中之說明及臺灣臺北地方法院96年訴字第1624號刑事判決可知，申訴廠商所涉違反政府採購法第31條第2 項第8 款之行為皆屬94年之工程，違反行政法上義務之行為終了時點均為94年間，然招標機關卻遲至104 年9 月8 日始為行政罰之裁處，已逾上開行政罰法第27條所規定三年之時效，故招標機關所為追繳押標金之處分實屬不當，應予以撤銷。
㈥按押標金旨亦在確保債務之履行及為損害賠償總額之預定，
因原告承攬招標機關之系爭工程，而招標機關追繳系爭工程之押標金，性質上與民法定作人向承攬人請求損害賠償相同，依民法第514條第1項規定：「定作人之瑕疵修補請求權、修補費用償還請求權、減少報酬請求權、損害賠償請求權或契約解除權，均因瑕疵發現後一年間不行使而消滅。」，本於相同事務應為相同處理之法理，本件實應有民法第514 條第1 項規定一年時效之適用或類推適用。查系爭工程之第一審刑事判決為臺灣臺北地方法院96年訴字第1624號，偵查案號為：臺灣臺北地方法院檢察署96年度偵字第1323號，依該案臺灣臺北地方法院檢察署之追加起訴書可稽（參前揭臺灣臺北地方法院檢察署96年度偵字第1323號追加起訴書），檢察官於96年1月9日就已開啟調查，招標機關應於96年間即可知悉系爭工程有圍標之嫌，故適用或類推適用民法第514 條，然招標機關卻遲於104年4月23日始追繳押標金，其請求權已罹於時效，據此，招標機關實已不得再向祥恩公司追繳押標金。
㈦退步言，追繳押標金雖為裁罰性不利益處分，惟押標金本質
上具有損害賠償總額預定之違約金性質，被告實應參酌民法第252 條違約金過高酌減之規定，類推適用該規定先行減低追繳押標金之數額，以落實比例原則。
㈧原告另提出行政準備㈠狀補充理由如下：
⒈查本件被告於104年9月8 日始以單方行政行為發函向原告
追繳94年「台二線20K+770 -23K+440段路面挖掘整修工程」採購案之押標金，已逾行政程序法第131條第1項之5 年時效，故被告之公法上請求權已罹於時效而消滅，應不得再向原告追繳上開押標金。蓋：
⑴按最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決
議：「依政府採購法第30條第1項本文、第31條第1項前段規定，機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金，並於決標後將押標金無息發還未得標廠商。是廠商繳納押標金係用以擔保機關順利辦理採購，並有確保投標公正之目的，為求貫徹，政府採購法第31條第2 項乃規定機關得於招標文件中規定廠商有所列各款所定情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳。法文明定機關得以單方之行政行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應有行政程序法第131條第1項關於公法上請求權消滅時效規定之適用。政府採購法第31條第2 項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故上述公法上請求權應自可"合理期待"機關得為追繳時起算其消滅時效期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個案具體審認。」又依最高行政法院102年度判字第100號判決所示意旨：「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5 年間不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。為行政程序法第131條第1項、第2 項所明定。所謂公法上請求權，係指權利義務主體相互間，基於公法上法律關係，一方向他方請求為特定給付之權利。如上所述，追繳押標金係屬公法上請求權，自應有行政程序法第131條第1項、第 2項規定之適用。本件被上訴人於95年3 月間系爭採購案開標後發還押標金予上訴人時，仍不知悉上訴人有政府採購法第87條第4 項規定之意圖影響決標價格或獲取不當利益，與訴外人甲公司協議不為價格之競爭，符合同法第31條第2項第8款及系爭採購案投標須知第13點第 3項第8 款所定之經工程會通案認定有影響採購公正之違反法令行為，自無從對上訴人行使公法上追繳押標金請求權，迄96年10月29日被上訴人因接獲臺北地檢署檢送該署檢察官96年度偵字第1323號、第17087號及第18688號移送併辦意旨書，依上載犯罪事實，始知悉上訴人有上開影響採購公正之違反法令行為，其得對上訴人行使公法上追繳押標金請求權，則被上訴人於100年11月4日依同法第31條第2項第8款及系爭採購案投標須知第13點等規定作成原處分，對上訴人追繳已發還之系爭採購案押標金382萬元，且於同年月8日合法送達上訴人，並未罹於行政程序法第131條第1項規定之5 年公法上請求權時效。」⑵另按請求權不論基於公法或私法所生，其消滅時效俱應
自請求權可行使時起算，為法理之所當然，無須法律另設明文規定，（最高行政法院77年判字第887 號判決參照）。復按時效制度之目的，乃為維持法律之安定性、尊重權利之既存現狀，避免因時間經過而發生舉證困難，致使法律關係長期處於不安定；權利人若任由權利長期處於停滯狀態，空有權利而不欲行使或任其無期限的行使權利，均非安定法社會秩序所望，故而最高行政法院104年判字第473號判決即謂：「行政程序法對於公法上請求權之消滅時效應如何計算，並未加以規定，應屬法律漏洞，當依法理類推適用民法有關時效相關規定。
而『消滅時效，自請求權可行使時起算。以不行為為目的之請求權，自為行為時起算。』『消滅時效，因左列事由而中斷：一、請求。二、承認。三、起訴。』『時效因請求而中斷者，若於請求後六個月內不起訴，視為不中斷。』為民法第128條、第129條第1項、第130條所規定。上開第128 條所謂『可行使時』，係指請求權人行使其請求權，客觀上無法律上之障礙而言，至因權利人個人事實上之障礙不能行使請求權者，並不能阻止時效之進行。」（最高行政法院104年判字第473號判決、101年度判字第244號判決、99年判字第1325號判決參照）。
⑶查本件交通部公路總局前曾於98年12月18日將臺灣臺北
地方法院函文內容函檢予被告，並函稱：「檢送臺北地院受理96年度訴字第1624號違反政府採購法案件相關資料1 份（如附表一、二），……（參卷附交通部公路總局98年12月18日路養管字第0980058311號函）」，而該臺灣臺北地方法院98年12月15日之函文中亦載明：「一、本院受理96年度訴字第1624號違反政府採購法案件，對於旨揭事項認有查明之必要，請儘速檢送相關資料，俾利庭期之進行。（參臺灣臺北地方法院北院隆刑國96訴1624字第0980018463號函）」，是觀諸該二函文之內容，均指明該函附表一、二所詢之案件，係廠商達反政府採購法之案件，則被告應已知悉本件原告有違反政府採購法之情形，自可合理期待被告於該此時點向原告為追繳押標金之請求；況，被告嗣於98年12月31日欲回覆上開臺灣臺北地方法院函文時，除有多位承辦人員在被告內部函稿簽呈中簽章外，更有政風室課員陳啟聰於98年12月25日親筆於該函稿上記載：「經洽詢本案承辦書記官表示，廠商違反政府採購法部分，將於年初審結，請注意後續判決情形，並及刊登政府採購公報事宜。」，並經時任處長之許阿明親自簽核在案（參交通部公路總局第一區養護工程處一工挖字第0981011263號函稿），即被告顯然早於「98年12月21日」該時點前，經內部人員自行所為之詳細調查、呈報而知悉包含原告在內之多家庭商有政府採購法第87條第4 項規定之意圖影響決標價格或獲取不當利益之不正行為，自應可合理期待自該時點起算公法上請求權之消滅時效，至為灼然。
⑷復查，細繹被告機關內部之考成會資料，其中97年1月1
7日上午9：30由被告機關內李副處長順成為主席主持之「第一區養護工程處97年度考成委員會第6 次會議」會議記錄已載明：「C、 討論事項：第一案：本處前正工程司黃良文等8 員因瀆職等案件，經臺灣臺北地方法院檢察署檢察官追加起訴，嚴重影響本處聲譽，相關責任疏失案，請審議？說明：一、依據臺灣臺北地方法院檢察署95年度偵字第18098 號檢察官追加起訴書辦理。……（參第一區養護工程處97年度考成委員會第6 次會議紀錄）」即該次考成會議之討論第一項議案，乃被告內部收受臺灣臺北地方法院檢察署95年度偵字第18098 號檢察官追加起訴書後，依該追加起訴書辦理內部人員考成會，進而為深入討論，被告自當亦於收受該追加起訴書後，即已知悉檢察官追加廠商圍標違反政府採購法起訴書之全部內容。職是，被告自本件申訴會議後均一再否認其曾收受該追加起訴書，致未能知悉有廠商圍標事宜，顯係臨訟杜撰之詞，殊無可採。
⑸承上，且查臺灣臺北地方法院檢察署業於96年12月26日
作成95年度偵字第18098 號追加起訴書，該追加起訴書內亦已載明：「……而湯憲金因聯合羅金泉等台北、桃園地區其他瀝青業者圍標（關於湯憲金與羅金泉等業者所犯政府採購法圍標罪嫌部分均已併案或追加起訴）分食臺北市○○○○路總局道路工程，為支應其他瀝青業者之圍標價金及獲取不法利益......（參卷附臺灣臺北地方法院檢察署95年度偵字第18098號追加起訴書〈頁4〉）」等語，已足徵被告自97年1月17 日前收受該追加起訴書後，早於該時點即已知悉原告有圍標之行為；至於相關細節，因相關資訊均已公開或眾人皆知，僅需被告於知悉廠商有圍標行為當時，本於權貴調查或函詢相關司法單位即明（參卷附臺灣臺北地方法院檢察署96年度偵字第1323號追加起訴書，檢察官業於96年10月22日起訴包含原告在內之圍標廠商違反政府採購法，即廠商因圍標而遭起訴之時點早於上開原證五號所示追加起訴書，相關資訊應已公開無疑）。從而，被告於本件申申訴程序中辯稱其尚無法知悉原告參與圍標之具體內容，自不得以之為證據認定被告知悉原告有參與圍標之情形云云，承上（二）所陳之實務見解，其顯為被告依行政機關固有之調查權限，於權責調查或函詢司法單位關於原告涉嫌圍標行為之細節後，而怠於行使其本件請求權，核屬個人事實上障礙不行使請求權而已，不足謂時效尚未進行。準此，被告辯稱招標廠商之圍標行為尚在偵查中無法確定，或是基於偵查不公開等原則致其無法掌握相關卷證資料而怠忽職權不行使追繳押標金，實為掩飾公務員疏失之矯飾之詞，無一可採，至為顯然。
⑹綜上所述，被告至早於96年12月26日臺灣臺北地方法院
檢察署檢察官追加起訴時、或97年1月17 日被告舉辦第一區養護工程處97年度考成會第6次會議前、或被告於98年12月21 日收受訴外人交通部公路總局函轉臺灣臺北地方法院函之公文時，即已知悉包含原告在內之多家公司有圍標之行為，則被告遲至104年9月8 日始作成行政處分向原告追繳94年「台二線20K+770-23K+440 段路面挖掘整修工程」採購案之押標金，實已違反行政程序法第131條第1項之時效規定而罹於時效，原告爰為時效抗辯，已無給付義務，是本件系爭處分應予撤銷。
㈨原告另提出行政準備㈡狀補充理由如下：
⒈查與本件事實相同之另事件臺北高等行政法院105 年度訴
字第485號雖於106年5月3日為第一審判決，惟該判決卻全然拒最高行政法院歷來實務見解所揭櫫之「行政機關調查義務」於不顧，並誤解最高行政法院「對法規定命應遵循行政程序法規定」之解釋，是另事件之判決已有認事用法之違誤與不當，應予廢棄發回重審無疑；該此部分，原告亦已於法定期間內向最高行政法院提起上訴第三審，並由最高行政法院受理在案（參行政第三審上訴理由狀），是為本件與將來發回之另事件有裁判上矛盾或法律見解適用歧異，懇請鈞院待另事件判決確定後再予開庭，特此陳明。
⒉且查，最高行政法院104年度4月份第1 次庭長法官聯席會
議解釋，固係認定行政程序法施行後之主管機關內部函文應踐行行政程序法關於法規命令之制定程序，否則該此函文自不能作為法規命令拘束人民，是本件尚不得斷以反面解釋為由，認為行政程序法施行前之函文均無行政程序法之適用餘地，蓋所謂反面解釋者，有其固有意義與範圍，必以原立法或法律見解已窮盡其正面解釋仍不能得結果為限，則本件自不能單以最高行政法院庭長法官聯席會議之結論，當然反面推論認為行政程序法施行前之行政機關內部函文，於行政程序法施行後，仍一律當然不適用；實則，本件系爭處分所憑行政院公共工程委員會89年1月19 日
（89）工程企字第89000318號函釋，僅係該會個別函覆特定內部機關或國營事業之公文，並非依行政程序法第 150條規定發布之法規命令，亦不能認已踐行法定發布程序，故欠缺法規命令之生效要件，尚未發生效力，於行政程序法施行後，自不得據之作為認定上訴人違反政府採購法第31條第2項第8款所示構成要件，亦不得遽為沒收或追繳押標金之系爭處分，否則行政程序法第150條、第157條與第174條之1規定將失其意義，要無可疑。
⒊再查，被告於106年3月24日行政答辯（二）狀雖援引最高
行政法院104年度判字第135號判決與104年度判字第478號判決為由，認定本件系爭處分之作成未罹於時效，然該判決之基礎事實，均與本件系爭處分截然不同，自不得比附援引該二判決之結果予本件適用。蓋查該二判決之具體事實，乃違法之廠商遭檢調機關為緩起訴，或公務員於相關廠商遭起訴前即經檢察官提起貪污之公訴，即廠商有無違反政府採購法之行為，因緩起訴不公開或偵查不公開緣由，致任何詳細資料均非公務機關所得知悉；惟按本件原證五號、原證十二號、原證十三號與原證十四號之內容，原告圍標之案件已遭起訴，被告機關內部因收受臺灣臺北地方法院檢察署95年度偵字第18098 號追加起訴書而知悉原告之圍標行為，卻未積極向相關單位函查任何資料，全然怠於行使行政程序法與最高行政法院105年度判字第323號所揭示之行政機關固有調查權限，是被告之行為，核屬最高行政法院104年度判字第473號所謂個人事實上部行使權利，尚非客觀上有法律障礙，自不能阻止時效之進行，即系爭處分業於罹於行政程序法第131條之時效後始作成，應予撤銷無疑。
㈩綜上，被告所為追繳押標金之行政處分顯有違誤，為特狀請
鈞院鑒核，賜判決如訴之聲明，實感德便！原告並聲明：
⒈採購申訴審議判斷、異議處理結果及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
三、被告答辯則以：㈠招標機關係於103年5月15日方知悉申訴廠商有圍標之行為，
是招標機關於104年4月23日所為之追繳押標金處分，尚未逾法定5年消滅時效：
⒈按「一、依政府採購法第30條第1項本文、第31條第1項前
段規定，機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金，並於決標後將押標金無息發還未得標廠商。是廠商繳納押標金係用以擔保機關順利辦理採購，並有確保投標公正之目的，為求貫徹，政府採購法第31條第2項乃規定機關得於招標文件中規定廠商有所列各款所定情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳。法文明定機關得以單方之行政行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應有行政程序法第131條第1項關於公法上請求權消滅時效規定之適用。二、政府採購法第31條第2 項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故上述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個案具體審認」最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議可資參照。
⒉是該決議雖認行政機關追繳押標金應適用行政程序法第13
1 條第1 項5 年消滅時效之規定。然關於該5 年時效之起算點從前多有爭議，有認應從機關將押標金發還予廠商時即起算；有認機關知悉得追繳原因時起算；亦有認可合理期待權利人為請求時起算，就此部分，該決議亦已認定應採合理期待權利人為請求時起算，始符事理之平。
⒊又關於「合理期待權利人為請求時」之判斷，係屬事實問
題，應就不同之個案分別認定。惟所謂合理期待權利人為請求時，除須合於權利人（即招標機關）已確實知悉或較為寬鬆之可得知悉廠商有政府採購法第31條第2項第8款（及符合工程會函釋內容）情形外，尚應包含機關於知悉或可得知悉廠商有違反政府採購法等相關規定且得「據以」追繳之情形，而非僅以機關可得知悉時即起算5 年消滅時效。
⒋經查，被告係於103 年5 月15日收受公路總局轉發審計部
之函文方知悉原告於92年至95年參與之標案有因與他人共同涉犯圍標事宜遭臺灣臺北地方法院判刑之事實。被告於收受前述函文而知悉上開判決後，隨即對各投標廠商進行查察並依法追繳已發還之押標金，並於104年4月23日發函通知申訴廠商其應被追繳押標金，尚未逾行政程序法公法上請求權5 年時效之規定。退步言之，縱以臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）96年訴字第1624號案件宣判之日即99年8月6日起算，招標機關追繳押標金而對申訴廠商所為之處分，亦未逾法定5年之消滅時效，先與敘明。
⒌又原告就5 年消滅時效細分為三不同之可能時效起算點，
即1.臺灣臺北地方法院檢察署（下稱臺北地檢署）96年10年間寄送之96年度1323號、17087 號、18688 號移送併辦意旨書時起；2.自被告取得臺北地檢署95年度偵字第1809
8 號追加起訴書之日起；3.98年12月21日起等，被告茲就此三點分別述如下：
⑴臺北地檢署96年10年間寄送之96年度1323號、17087號、18688號移送併辦意旨書時：
①查被告自96年10月迄104年4月23日向原告為追繳押標
金之處分前，皆未收受臺北地檢署96年度1323號、17087號、18688號移送併辦意旨書或相同案號之追加起訴書。
②原告固以最高行政法院102年判字第236號判決內容認
他行政機關自承係於96年10月29日收受臺北地檢署96年度1323號、17087號、18688號移送併辦意旨書之事實存在，自該時起即知悉該案被上訴人有影響採購公正之違法行為，得對他案上訴人行使公法上追繳押標金請求權。然每一行政機關應分屬不同之法律主體（姑不論行政一體概念），就事實判斷問題自應分別認定，是以他機關是否有收受上開移送併辦意旨書，實與被告無關，且不見被告有於同時收受該移送併辦意旨書之證明或依據，況被告非該刑事案件之當事人或告訴人，則依我國司法檢察實務，概無可能寄發起訴書或不起訴處分書予無關之第三人甚或利害關係人，更遑論性質上與起訴書不同之移送併辦意旨書。至於臺北市政府工務局水利工程處係如何取得該移送併辦意旨書，則非被告所得知悉。
③是以，原告以他機關於該時點有收受之事實，逕認被
告亦於同時有收受該移送併辦意旨書，顯然有誤，其所主張應不可採。
⑵被告取得臺北地檢署95年度偵字第18098 號追加起訴書
之日或97年1月17日被告舉辦第一區養護工程處97 年度考成會第6次會議前起：
①查被告於104年4月23日作成向原告為追繳押標金之處
分前，並未正式收受由臺北地檢署寄發或給予之該署95年度偵字第18098號追加起訴書，先予敘明。
②次查，原告固以被告因前正工程司黃良文等8 員因瀆
職案件涉訟而取得上開追加起訴書，並進而認被告於該時得及時調查或取得相關證據，故應於該時即起算5年之消滅時效云云。然應敘明者係，臺北地檢署 95年度偵字第18098 號追加起訴書處理之事項係：廠商或機關人員有無於工程中賄賂或接受賄賂而於後期驗收階段放水之問題，又查第一區養護工程處97年度考成委員會第6次會議紀錄報告事項㈠ ：「本處前正工程司黃良文等8員因瀆職等案件...」等語亦載明該次會議係為就"黃良文等8 員瀆職案件"為討論，此與被告追繳原告押標金係處理於工程投標之前階段〞各廠商間有無共同圍標〞之問題顯然不同，亦無任何關聯，原告卻將此二者混於一談，應有不妥。
③又按「政風機構掌理事項如下：一、廉政之宣導及社
會參與。二、廉政法令、預防措施之擬訂、推動及執行。三、廉政興革建議之擬訂、協調及推動。四、公職人員財產申報、利益衝突迴避及廉政倫理相關業務。五、機關有關之貪瀆與不法事項之處理。六、對於具有貪瀆風險業務之清查。七、機關公務機密維護之處理及協調。八、機關安全維護之處理及協調。九、其他有關政風事項」政風機構人員設置管理條例第 4條定有明文。據此，可知我國政風單位主要所應負責係關於廉政法令、公職「人員」貪汙或機關貪瀆事項，則其所負責之業務標的應係屬「人」而非「案件」。且縱經檢察官提起公訴後，政風單位所應就發生之原因、過程、內部控制監督作業漏洞等進行研析，亦係針對「貪瀆案件」之發生之原因、過程等進行了解。則如同前述，本案所處理者係原告有無於工程標案前期投標過程中與其他廠商共同圍標，而非被告員工有無涉貪瀆之情形，故政風單位雖有陪同機關同仁進行一次之偵查程序，或機關同仁後經檢察官提起公訴，亦與被告因此是否即有啟動調查原告有無涉圍標案件之法定義務無關（此部分詳後述），故原告將前後不同階段事宜混合認定，其前提已有錯誤，則其所得之結論自不可採。
④承上，機關內部政風單位與業務單位或其他單位之職
責本屬不同，其所應進行之法定義務即有不同。又被告機關員工因案向被告人事單位申請涉訟補助時以該追加起訴書作為申請附件，然按公務人員因公涉訟輔助辦法第3 條「本法第二十二條第一項所定依法執行職務，應由服務機關就該公務人員之職務權限範圍，認定是否依法令規定，執行其職務」及第13條「各機關得指派機關內人事、政風、法制、該涉訟業務單位及其他適當人員組成審查小組，審查公務人員因公涉訟輔助事件」之規定，可知人事單位於審核是否給予涉訟補助時，僅須為形式審查即可，而不須深入探究其涉訟原因（涉訟辦法亦設有追繳機制，可參同法第17條），為此，被告亦訂定「公路總局第一區養護工程處公務人員因公涉訟案件輔助審議小組作業規定」，且查該作業規定第二點即已明定由招標機關處長指定副處長擔任審查小組會議之召集人，並以招標機關養護課、工務課、勞安課、人事室、政風室及會計室主管為固定之審查小組成員。是以，該審查小組之主要組成及召集程序（召集人）並不會因申請涉訟補助之案件性質為何而有差異或變動。因此，機關同仁依法向招標機關申請涉訟補助時，招標機關於涉訟補助審查小組之召集、組成均與其他申請涉訟補助案件相同。
⑤易言之，縱機關涉訟人員今僅提供開庭通知作為申請
之附件，被告依法亦須就此申請為審查，故該附件內容為何，並非審查得否依法給予機關人員涉訟補助之依據。而由人事單位召開審查會議時，依法必須組成審查小組，再依相關會議程序，自會由機關內部相關單位組成審查小組並召開會議，審查申請同仁其是否係因「依法令規定執行其職務」而涉訟，故其申請文件之內容並非重點，況如同前述，機關同仁所涉嫌之內容係後階段有無收受廠商賄賂而於驗收階段放水之問題，而非原告有無於前階段共同圍標之事實。⑥另原告雖主張當時報章雜誌、新聞就相關公務員收賄
案件報導甚詳，然其並未提出任何證據證明被告於斯時何以知悉原告有圍標之行為，僅空言泛稱原告豈會毫無知悉，應不足採。
⑦再該追加起訴書中雖有「…而湯憲金因聯合羅金泉等
台北、桃園地區其他瀝青業者圍標（關於湯憲金與羅金泉等業者所犯政府採購法圍標罪嫌部分均已併案或追加起訴）分食臺北市政府、臺北縣政府（現改制為新北市政府，下同）及公路總局道路工程，為支應其他瀝青業者之圍標價金及獲取不法利益」等語之記載，惟該追加起訴書上僅顯有湯憲金、羅金泉之名，而無原告或其代表人之名，被告實無從於該追加起訴書中得知原告有無涉及圍標，亦即顯然無法特定該追加起訴書中所謂「關於湯憲金與羅金泉等業者所犯政府採購法圍標罪嫌部分」究係指何人於何時於何標案有涉犯圍標之情形。是被告得否從該追加起訴書中關於湯憲金與羅金泉「等業者」之敘述及該追加起訴書中概括所稱「違反政府採購法圍標罪嫌」知悉申訴廠商亦有涉案顯有所疑，且該追加起訴書亦未明示、特定所稱圍標案件為被告即交通部公路總局第一區養護工程處於何時所對外招標之工程案件，實難認被告得據此發現原告有涉犯圍標事宜具有合理可期待性。⑧更有甚者，行政機關之調查權相較於檢察機關之調查
權，可認是毫無力道可言，被告要審認投標廠商有無圍標情形，至多僅能從各廠商之投標文件觀察，而無可能透過機關調查取得其他如自白等之證據。且該追加起訴書並未具體指出投標廠商參與之採購案，及實際上有參與「意圖影響決標價格，而以協議使廠商不為投標或不為價格之競爭」，亦未敘明陪標或不參加投標之廠商（行為人），更未指明究竟係何採購案有圍標弊端，是被告尚無從知悉及展開行政調查，更遑論確認圍標事實後行使追繳押標金之公法上請求權，最高行政法院104年度判字第135號判決亦同此見解。
是投標廠商有無圍標情形甚難透過招標機關自行發掘，況前述契約文件亦有遭檢調機關借用之情形，於此情況下，被告更無可能知悉何投標廠商有圍標之情形。
⑨被告係於104年9月17日經被告請求臺北地檢署協助後
，方取得臺北地檢署「96年度偵字第1323、17087、18688號追加起訴書」（此尚與相同案號之移送併辦意旨書不同，已如前述）影本，係被告於事後知悉本案相關情事後，方得具體依相關案號、管轄法院（地檢署）向檢察機關請求協助，尚不得據此即論被告於取得臺北地檢署95年度偵字第18098 號追加起訴書時，即得具體進行相關行政調查，原告之主張顯為率斷。
⑩綜上所述，被告自始未正式取得臺北地檢署95年度偵
字第18098號追加起訴書，且該追加起訴書內容、資訊亦不足以使被告具體得知投標廠商有共同參與圍標之事實，是顯不能以該追加起訴書之內容或認自被告取得該追加起訴書之時點作為5年消滅時效之起算點，否則即係無端加重行政機關法所未明文之義務，亦與最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨有違，請鈞院明鑒。
⑶自98年12月21日起：
①查被告於98年12月間收受由交通部公路總局函轉之臺
北地院北院隆刑國96訴1624字第0980018463號函文，並請被告提供函文附表各工程之工程預算為何，及相關資料，而該函文中既未顯現該刑事案件之被告、涉犯內容，其後之附表亦僅有工程名稱及得標廠商，尚無其他資訊。原告雖稱以此函文可認當時被告已可得知悉涉犯工程標案範圍云云，顯然有誤，蓋由法院函文內容如何能確定附表中所示工程即為該案之全部工程？原告係以事後宣示筆錄判決附表與之為比對，惟該時並未有宣示筆錄判決存在，顯不能就函文附表是否即為全部工程為判斷，故原告之主張已有未合，先予敘明。
②而針對上開臺北地院函文，被告於98年12月31日以一
工挖字第0981011263號函回覆臺北地院，就此部分原告主要爭執者係於行政機關之內簽中有政風室課員陳啟聰記載之「經洽詢本案承辦書記官表示，廠商違反採購法部分，將於年初審結，請注意後續判決情形，及刊登政府採購公報事宜」等語，而可認被告於該時已知悉原告有參與圍標之事實云云，惟查：
A.按「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：一、容許他人借用本人名義或證件參加投標者。二、借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件參加投標、訂約或履約者。三、擅自減省工料情節重大者。四、偽造、變造投標、契約或履約相關文件者。五、受停業處分期間仍參加投標者。六、犯第八十七條至第九十二條之罪，經第一審為有罪判決者。七、得標後無正當理由而不訂約者。八、查驗或驗收不合格，情節重大者。九、驗收後不履行保固責任者。十、因可歸責於廠商之事由，致延誤履約期限，情節重大者。十一、違反第六十五條之規定轉包者。十二、因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約者。十三、破產程序中之廠商。十四、歧視婦女、原住民或弱勢團體人士，情節重大者。廠商之履約連帶保證廠商經機關通知履行連帶保證責任者，適用前項之規定」政府採購法第101 條定有明文。
B.查被告於103 年收受審計部函文後向臺北地院請求調閱判決文本後，方取得並知悉臺北地院96年度1624號判決之內容，先予敘明。次查，臺北地院98年12月15日函文，其內容僅載有案號及案由，無法知悉該案之被告、涉案情節等事項，被告自無以該函文作為追繳押標金依據之可能，雖該函文係就其後附之附件向被告調閱各工程之「工程預算」各為多少，然綜觀該附件內容，僅得看出各工程之名稱、決標價格及得標廠商等資訊，而無法與各投標廠商是否有圍標一事相連結，被告自亦無法以該附件表格內容向各廠商追繳押標金，是關於臺北地院上開函文內容及其附件，皆無法認於該時被告已可得知悉各廠商有共同參予圍標之不法行為，亦無可能僅以該附件內容逕向各廠商追繳已返還之押標金。
C.又前引之政府採購法第101 條已明文規定各種行政機關可將廠商刊登政府公報之情形，第1 項除第6款 廠商有違反同法第87條至第92條之罪並經第一審為有罪判決者外，尚包含如其他各款之情形，行政機關亦應將廠商刊登政府採購公報始符規定。是以，行政機關應將廠商刊登政府採購公報之情形眾多，並非僅有單一原因或事由。
D.第查，原告雖引用被告上開回覆函文「…請注意後續判決情形及刊登政府採購公報事宜」等語而認被告至遲於該時已知原告有參與圍標之情形，並認追繳押標金之5 年消滅時效應自該日開始起算云云。然同前所述，廠商違反政府採購法規定而應刊登政府採購公報之情形眾多，難謂得僅依當時被告同仁為提醒其他同仁而重申政府採購法相關規定之文字，即逕認被告於該時已知悉並得向相關廠商為追繳，況該簽文記載之內容亦全無提及圍標二字。又無論於偵查程序中或起訴後之審理程序，被告皆非該案之當事人。是基於個人資料保護法（98年12月時原名稱為電腦處理個人資料保護法）之精神及法院作業程序相關規定，書記官應無可能將案件資訊或內容告知案件當事人及其訴訟代理人以外之人，況臺北地院96年度訴字第1624號案件之基礎事實、案情複雜，該案光被告人數即高達40逾人，殊難想像承辦書記官會於電話中逕將該案件內容及犯罪事實等可能涉及個人資料之資訊告知該位機關同仁。
E.況行政機關於辦理與人民權利義務相關之行政行為時，必先經審慎評估資料是否齊全、程序是否正當、證據是否已達標準及是否符合相關行政法規等，方會對外為一行政行為，且若該行政行為有造成人民權利義務之剝奪或限制，則更應待事實證據已達明確或至少相當程度後始為該行政行為（處分）。是縱若行政機關因其他因素而可能間接知悉廠商有「涉嫌」共同圍標之可能，基於避免行政恣意侵害人民權利及可能造成人民無端困擾之弊端，我國行政機關多採保守態度之行政模式（最高行政法院104 年度判字第478 號判決意旨可資參照），通常係待司法機關判決後或至少經由檢調機關偵查確認後，方開始為相關之行政程序。惟於啟動相關行政程序前，仍必先有一重要之前提：行政機關已確實知悉或收受檢調機關偵查之結果或司法機關所為之判決內容。否則，行政機關如何確認行為人、涉案程度、範圍、工程名稱、金額等追繳押標金之重要事項。
F.再從陳啟聰記載「…請注意後續判決情形及刊登政府採購公報事宜」等語，事實上更證明陳啟聰詢問書記官後，確實不知道所謂政府採購法案的實際內容，方「抽象的」記載上語；蓋苟若陳啟聰明確知悉是原告等圍標之犯行，則必將「圍標」或「違反政府採購法第87條」等語，記載於該簽稿上。是原告主張自陳啟聰去電書記官時，被告即知悉原告圍標之事實，並因此開始計算時效，顯屬無據。
G.再從被告回覆台北地院之函文內容觀之，被告亦只就臺北地院所需之工程預算、招標公告等文件提供其參酌，而無提及任何圍標或請求臺北地院協助辦理追繳押標金之相關文字或語句，據此，益證當時被告機關同仁與書記官所洽詢事項至多僅為程序問題（可能於年初審結），而就廠商間究有無共同參予圍標等事實仍無從考究或知悉。
H.且參最高行政法院102 年度判字第793 號判決「倘招標機關僅知悉廠商人員「涉嫌」上開罪名，然具體事證猶有未明，尚難期招標機關全然置廠商權益於不顧，逕認已屬「發現」廠商有政府採購法第87 條 規定之犯行，率依同法第31條第2 項規定，就已發還之押標金行使追繳請求權」之意旨，被告於98 年12 月31日前根本未取得任何關於原告有參與圍標之書面資料或檢察機關之起訴書，甚且連該案被告為何人皆不得而知，故縱被告機關同仁有因與書記官聯繫而知悉該案被告之名稱或大致案情為何（純屬假設語氣），亦僅得論被告於該時可得知悉廠商有「涉嫌」共同圍標之不法行為，而不得認被告於該時已得據此向廠商為追繳押標金之處分。
⒍綜上所述，原告主張應以98年12月21日或同年月31日即起
算5 年消滅時效云云，其主張之前提及基礎事實顯然有誤，應無理由，孰不可採。
㈡工程會89年1月19日（89）工程企字第89000318號函之性質應屬法規命令，且依法已生效力：
⒈按「…再者，政府採購法第31條第2 項第8 款之規定，係
法律就發生同條項所定採購機關沒收或追繳廠商押標金法律效果之要件，授權主管機關在同條項第1 款至第7 款之行為類型外，對於特定行為類型，事先一般性認定屬於「有影響採購公正之違反法令行為」，並對多數不特定人民發生效力，而非於具體個案發生後，始由主管機關認定該案廠商之行為是否為影響採購公正之違反法令行為；核其性質為法規命令。依前引89年1 月19日函釋所載內容觀之，既經載明係依政府採購法第31條第2 項第8 款規定，認定該函所示之廠商行為係屬影響採購公正之違反法令行為，即係依該條款之授權而為認定，並非未載明授權依據；又核其所載「廠商有本法（指政府採購法）第48條第1 項第2 款或第50條第1 項第3 款至第5 款情形之一，或其人員涉有犯本法第87條之罪者，……」，即係針對特定之行為類型，事先一般性地認定屬於影響採購公正之違反法令行為，核其性質為法規命令無疑。原確定判決認上開函釋無違法律保留及授權明確性原則，並無違誤。…又89年 1月19日函釋，係於90年1 月1 日行政程序法施行前所公布，行政程序法並無溯及適用於該函釋之餘地」最高行政法院104 年度判字第456 號判決可資參照。
⒉次按「…本件系爭89年1 月19日函係公共工程會答覆行政
院衛生署中醫藥委員會函詢事項所制作，其制作發布時間為89年1 月19日，早於行政程序法施行前，自無行政程序法前揭刊登政府公報或新聞紙規定之適用。而系爭89年 1月19日函經公共工程會公布後，隨即登載於公共工程會網站（網址：http：//plan3.pcc.gov.tw/gplet/mixac.asp? num=1023），可供公眾查詢，自應認為系爭89年1月 19日函之發布已踐行中央法規標準法第7 條規定之發布程序，已生法規命令效力」最高行政法院104年度判字第710號判決亦著有明文，且同院104年度判字第46號、104年度判字第470號、101年度判字第1128號、102年度判字第771號、103年度判字第463號判決皆同此意旨。
⒊是工程會89年1 月19日（89）工程企字第89000318號函之
性質即屬法規命令，其亦已依該時法律規定踐行發布程序而生效力，且行政程序法為90年1 月1 日起施行向後適用，並無朔及既往之規定，況原告所引之中央行政機關法制作業應注意事項、各機關依行政程序法修訂主管法規之參考原則及法務部（89）法律字第007928號函等規定或內容，皆非法律，至多僅係上級機關監督下級機關之程序或辦法，是縱行政機關未遵守該注意事項、參考原則，亦不影響依法已生效法規命令之效力。
⒋又行政程序法第174 條之1 固有「本法施行前，行政機關
依中央法規標準法第七條訂定之命令，須以法律規定或以法律明列其授權依據者，應於本法施行後二年內，以法律規定或以法律明列其授權依據後修正或訂定；逾期失效」之明文，然觀該條文90年12月28日修正之立法理由「本法自九十年一月一日開始施行，本條規定之「施行後一年」即將於九十年十二月底屆滿，各機關為配合本法施行，而修正以符合法律保留原則或增列法律明確授權之法律案，恐難於期限內完成立法程序，為使行政事務賡續順利進行，爰將「一年」之緩衝期間修正為「二年」，以應實際需要」可知，該條文之訂定係為行政程序法施行前，行政機關多有逕依其職權對外發布職權命令之情形，且因該些職權命令有可能涉及人民權利義務而具有對外之效力，然卻非由法律規定或至少有法律授權而訂定，是以，為遵循法律保留原則及確保人民之權益不受機關恣意侵害，方有行政程序法第174 條之1 之明文。
⒌惟本案系爭工程會89年1 月19日函釋，係依據當時政府採
購法第31條第2 項第8 款之授權所作之函釋，而與前述不具法律授權依據之職權命令全然不同。是以，系爭函釋並非行政程序法第174 條之1 所欲歸範之對象，自無兩年後失效與否的問題。因此原告所引用之最高（行政）法院96年度判字第506 號判決，其係針對於原未有法律授權之函釋應依公布施行後之行政程序法第174 條之1 規定以法律規定或增列授權依據後重新訂定所為之判決，然工程會系爭函釋於作成時即已有法律授權依據，自與該判決所指之基礎事實全然不同，原告引用該判決認系爭函釋應於92年
1 月2 日後即失其效力，顯有誤會。⒍又本件刑事判決涉案之其他廠商亦已提出行政訴訟，並經
臺北高等行政法院105年度訴字第133號行政判決在案，就本爭點，該判決亦已認定：「揆諸上開最高行政法院判決意旨可知，工程會89年1月19 日函之性質即屬法規命令，且已踐行中央法規標準法第7 條規定之發布程序而生效力；又其制作發布時間為89年1月19 日，早於行政程序法施行前，自無行政程序法前揭刊登政府公報或新聞紙規定之適用。至原告所引之行政機關法制作業應注意事項、各機關依行政程序法修訂主管法規之參考原則及法務部（89）法律字第007928號函（見本院卷第269頁至第284頁），皆非法律，至多僅係上級機關監督下級機關之程序或辦法，是縱行政機關未遵守該注意事項2 、參考原則，亦不影響依法已生效法規命令之效力」。
⒎綜上所述，工程會89年1 月19日函釋之性質為法規命令，
且依法已生法規命令之效力，被告自得援引該函釋內容作為向原告追繳押標金之依據。
㈢追繳押標金之處分並非裁罰性不利益行政處分，而係管制性不利處分：
⒈按「『違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政
罰之處罰時，適用本法。』，行政罰法第1 條前段定有明文，準此，行為人須因違反行政法上義務，受非難性之不利行政處分，始有行政罰之適用。而政府採購法第30條第
1 項前段、第31條第2 項關於廠商所繳納押標金，辦理採購機關不予發還或追繳押標金之規定，旨在建立政府採購制度能依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，並確保採購品質為目的，擔保全體投標者均能遵照投標應行注意事項以踐行相關程序，除督促得標者應履行契約外，兼具有防範投標人妨礙程序公正之作用，亦即投標廠商繳納押標金，係為確保投標公正目的，避免不當或違法行為介入，而為辦理招標機關所為之管制。因此，法律規定廠商如有此類行為者，辦理招標之採購機關即得對其所繳納之押標金不予發還，或就已發還者予以追繳，核其性質，乃以公權力強制實現廠商參與投標時所為之擔保，應屬「管制性不利處分」，此與行政罰法所稱之裁罰性不利處分係以「違反行政法上義務，而對於過去不法行為所為之制裁」者不同。因此，被上訴人對上訴人所為追繳押標金之行為，固為不利之行政處分，然非屬於行政罰法所稱之行政罰，並無行政罰法之適用，應無疑義」最高行政法院104年度判字第253號判決、102年度判字第236號判決可資參照。
⒉查行政罰法之適用前提既係該處分為裁罰性不利益處分（
行政罰），則招標機關追繳押標金所為之行政處分，僅屬管制性不利益處分而非裁罰性不利益處分，即無行政罰法規定之適用，亦無同法第27條第1 項3 年裁處權時效之適用。最高行政法院102 年11月份第1 次庭長法官聯席會議決議之內容亦同此旨趣，並為我國行政法院一致之見解。準此，被告對原告所為追繳押標金之行為，固為不利之行政處分，但不屬於行政罰法所稱之行政罰處分，自與「一事不二罰」原則無涉，亦無行政罰法第27條3 年時效期間或民法第514 條1 年時效期間規定之適用，原告此部分主張並無可採。
⒊末按「工程投標者所繳付之押標金，乃投標廠商為擔保其
踐行投標程序時願遵守投標須知而向招標單位所繳交之保證金，必須於投標以前支付，旨在督促投標人於得標後，必然履行契約外，兼有防範投標人圍標或妨礙標售程序之作用。與違約金係當事人約定債務人不履行債務時，應支付之金錢或其他給付，必待債務不履行時始有支付之義務，旨在確保債務之履行有所不同，投標廠商所繳交之押標金應如何退還，悉依投標須知有關規定辦理，既非於債務不履行時始行支付，而係在履行契約以前，已經交付，即非屬違約金之性質，自無從依民法第252 條規定由法院予以核減」最高法院89年度台上字第1156號判決可資參照。
是押標金與違約金於目的、性質等均有所不同，原告主張適用或類推適用民法第252 條規定予以酌減以符合比例原則云云，亦屬無據。
⒋綜上所述，原告主張被告追繳押標金所為之處分為裁罰性
不利益處分因而有3 年裁處權時效適用、應遵循行政罰法「一事不二罰」之原則、有民法第514 條第1 項、民法第
252 條之適用云云，核與法律規定不符。㈣被告並聲明：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
四、本件如事實概要欄所載之事實，有公路總局工程投標須知及附件（下稱投標須知）、系爭採購案之工程公開招標公告、更正決標公告、工程契約、臺灣臺北地方法院96年度訴字第1624號刑事判決、臺灣高等法院99年度上訴字第3883號刑事判決、原處分、異議處理結果、行政院公共工程委員會訴0000000 號採購申訴審議判斷書（見申訴審議卷〈可閱覽〉第
155 至173 頁、本院卷㈠第29至66頁、第170 至第34頁）等件影本附卷可稽，洵堪認定。是本件爭點乃在：
㈠被告以原告有政府採購法第31條第2項第8款之事由，以原處
分向原告追繳系爭工程採購案押標金是否適法？換言之，公共工程會89年01月19日（89）工程企字第89000318號函文是否為有效之「法規命令」？㈡原處分（即依政府採購法第31條第2 項之追繳押標金之處分
）是否為裁罰處分？而應適用行政罰法第27條3 年之裁罰權時效？並有行政罰法第26條第1 項前段規定「一事不二罰原則」之適用？㈢原處分是否適用公法上請求權5 年消滅時效？又應自何時起
算？
五、本院之判斷：㈠按「行政院為統籌公共工程之規劃、審議、協調及督導，設
行政院公共工程委員會。」84年7月10 日公布施行之行政院公共工程委員會組織條例第1 條定有明文。又為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，於87年5月27 日經總統公布政府採購法（自公布1年後施行）。依政府採購法第9條第1 項前段規定：「本法所稱主管機關為行政院採購暨公共工程委員會……」第30條第1 項規定：「機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金；得標廠商須繳納保證金或提供或併提供其他擔保。……」第31條規定：「（第1 項）機關對於廠商所繳納之押標金，應於決標後無息發還未得標之廠商。……（第2 項）機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」準此，工程會係政府採購法之主管機關，其依政府採購法第31條第2項第8款授權得補充認定該條項第1 款至第7 款以外其他「有影響採購公正之違反法令行為」類型，以為機關不予發還押標金或就已發還押標金追繳之法令依據。而「廠商有下列情形之一者，其所繳交之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：．．．八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」且為系爭採購案投標須知第22條第2項第8款所明定。
㈡次按「意圖影響決標價格或獲取不當利益，而以契約、協議
或其他方式之合意，使廠商不為投標或不為價格之競爭者，處6月以上5年以下有期徒刑，得併科新臺幣100萬 元以下罰金。」「廠商之代表人、代理人、受雇人或其他從業人，因執行業務犯本法之罪者，除依該規定處罰其行為人外，對該廠商亦科以該條之罰金。」政府採購法第87條第4項、第92條著有規定。又政府採購法主管機關工程會基於政府採購法第31條第2項第8款之授權，業以89年1月19日函釋：「……發現該3家廠商有本法第48條第1項第2款或第50條第1項第 3款至第5款情形之一，或其人員涉有犯本法第87 條之罪者，茲依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳。……」而「依政府採購法第9條第1項前段規定，工程會係政府採購法之主管機關，其基於同法第31條第2項第8款之授權，得補充認定該條項第1款至第7款以外其他『有影響採購公正之違反法令行為』，以為機關不予發還押標金或追繳已發還押標金之法令依據。廠商之人員涉有犯政府採購法第87條之罪者，業經工程會依上開規定，以89年1月19日函通案認定該廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不發還或追繳。……」且經最高行政法院103年度7月份第1 次庭長法官聯席會議決議有案。又工程會89年1月19 日函經該會發布後，隨即登載於公共工程會網站（網址：http://plan3.pcc.g
ov.tw/gplet/mixac.asp?num=1023），可供公眾查詢，應認為已踐行中央法規標準法第7 條規定之發布程序，而生法規命令效力，亦有最高行政法院104年度判字第710號判決意旨可資參照。工程會上開函中關於通案認定投標廠商其人員涉有政府採購法第87條之罪 者，該廠商即有同法第31條第 2項第8 款規定所指之影響採購公正之違反法令行為部分；觀諸政府採購法第87條所列圍標、以不法方法妨礙廠商使不能投標等犯罪型態，均有違公平競爭之採購程序，工程會將此等行為作為不予發還或追繳押標金之事由，符合政府採購法授權本旨，且無違法律保留原則、比例原則及授權明確性原則，自得為各機關辦理採購案時所適用。至最高行政法院104年度4月份第1 次庭長法官聯席會議（一）固決議：主管機關依政府採購法第31條第2項第8款所為認定有影響採購公正之違反法令行為，該認定具法規命令之性質，依90年1月1日起施行之行政程序法第157條第3項規定，應踐行行政程序法第157條第3項規定之發布程序，始生法規命令之效力。然工程會89年1月19日函係於90年1月1 日行政程序法施行前為之，行政程序法並無溯及適用於該函釋（參最高行政法院 104年度判字第456號判決意旨）。原告主張工程會89年1月19日函未生法規命令效力云云，要無可取，先此敘明。
㈢原告復主張被告追繳押標金所為之處分，為裁罰性不利益益
處分，為行政罰法第27條規定之範疇，故有3 年裁處權時效之適用，並有行政罰法第26條「一事不二罰原則」之適用云云。惟按「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。」行政罰法第1 條前段定有明文，準此，行為人須因違反行政法上義務，受非難性之不利行政處分，始有行政罰之適用。而政府採購法第30條第1 項前段、第31條第2 項關於廠商所繳納押標金，辦理採購機關不予發還或追繳押標金之規定，旨在建立政府採購制度能依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，並確保採購品質為目的，擔保全體投標者均能遵 照投標應行注意事項以踐行相關程序，除督促得標者應履行契約外，兼具有防範投標人妨礙程序公正之作用，亦即投標廠商繳納押標金，係為確保投標公正目的，避免不當或違法行為介入，而為辦理招標機關所為之管制。因此，法律規定廠商如有此類行為者，辦理招標之採購機關即得對其所繳納之押標金不予發還，或就已發還者予以追繳，核其性質，乃以公權力強制實現廠商參與投標時所為之擔保，應屬「管制性不利處分」，此與行政罰法所稱之裁罰性不利處分係以「違反行政法上義務，而對於過去不法行為所為之制裁」者不同（最高行政法院 104年度判字第253號判決、最高行政法院102年11月份第1 次庭長法官聯席會議決議參照）。是原告就此主張本件應適用 3年消滅時效，及原告違反「一事不二罰原則」云云，亦屬無據。
㈣復按時效制度之目的乃在於使法律關係及早確定，並避免舉
證上之困難；惟如權利人之請求權尚無從行使時，即開始起算消滅時效，除不符時效制度原在督促權利人及早行使權利之意旨，亦屬強人所難。故民法第128 條規定：「消滅時效，自請求權可行使時起算。以不行為為目的之請求權，自行為時起算。」實屬時效制度之一般法理，自得為公法領域所援用。又採購機關於招標文件中規定廠商有所列各款所定情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳。法文明定機關得以單方之行政行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應有行政程序法第131條第1項關於公法上請求權消滅時效規定之適用，已經最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議在案。有關該公法上請求權消滅時效起算時點，亦經該次會議決議：「政府採購法第31條第2 項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故上述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個案具體審認。」是有關行政程序法所未規定之消滅時效起算點，固得類推適用民法第12
8 條規定，自請求權可行使起算；惟何謂「請求權可行使時」？於公法領域乃應就具體個案判斷可合理期待權利人為請求之時，為其消滅時效之起算時點，始符公法上請求權時效制度兼在督促權利人行使權利之意旨。又上述投標廠商圍標決議係行為人私下進行，原為招標機關所不知，廠商人員是否有政府採購法第87條第4 項所列之行為，自以經招標機關調查後，已掌握足夠事證，得確認廠商有該條項所指圍標事實，為招標機關得行使押標金請求權之前提。經查：
⒈本件原告所涉圍標刑事案件，係臺北地檢署檢察官偵辦起
訴，並非被告移送偵辦，被告係於103 年5 月15日接獲審計部交通建設審計處103 年5 月9 日審交處四字第1038401061號函及臺灣臺北地方法院96年度訴字第1624號刑事判決後（參見申訴審議卷〈可閱覽〉第152 、195 頁），始知悉原告涉及圍標，是被告於104 年9 月8 日以原處分通知原告追繳押標金時，並未逾行政程序法第131 條第1 項所定之5 年消滅時效期間。
⒉原告雖主張臺北地檢署於96年10月間寄送該署檢察官96年
度偵字第1323號、第17087 號、第18688 號移送併辦意旨書予被告時，被告即應知悉系爭圍標事實云云。惟被告否認收受該移送併辦意旨書，且原告就此復未能舉證以實其說，洵無可採。又原告主張被告所屬人員黃文良等人，均為其內部之重要官員，經臺北地檢署檢察官以95年度偵字第18098 號追加起訴書起訴，被告因渠等申請涉訟補助而取得該追加起訴書，該追加起訴書內容已足以使被告知悉原告有圍標之行為云云。經查，被告否認正式收受上開追加起訴書，且觀諸臺北地檢署檢察官95年度偵字第 18098號追加起訴書，係針對被告所屬員工黃文良等人因收受廠商賄賂或不正利益而違背職務或不違背職之犯罪行為追加起訴，於其犯罪事實，固敘及：「……湯憲金因聯合羅金泉等臺北、桃園地區其他瀝青業者圍標（關於湯憲金與羅金泉等業者所犯政府採購法圍標罪嫌部分均已併案或追加起訴），分食臺北市政府、臺北縣政府及公路總局道路工程，為支應其他瀝青業者之圍標價金及獲取不法利益。……」等語（見本院卷㈠第111 頁），然僅記載湯憲金、羅金泉等人之名，並無原告或其代表人之名，無法特定該追加起訴書中所謂「關於湯憲金與羅金泉等業者所犯政府採購法圍標罪嫌部分」中之「業者」，除湯、羅二人外，究係指何人於何時就何標案涉犯圍標情事，自無可期待被告徒由上開記載即得知原告亦參與該圍標。再者，上開追加起訴書提及之圍標情事，已繫屬於職司確定國家刑罰權有無之刑事法院，非俟刑事法院蒐集相關證據資料，調查審理終結，亦難期無調查犯罪專業之被告，得就參與之人、事、物猶有未明之羅金泉所涉圍標情節，另行啟動行政調查程序，全面調查，而得查出原告及其人員亦牽涉其中。且行政機關徒憑檢察官之起訴書逕認投標廠商人員確犯政府採購法第87條之罪，而仍應踐行相關行政調查程序（如調閱相關卷證等），始得確認，否則不當侵害投標廠商之財產權。又原告主張臺北地院承辦96年度訴字第1624號關於原告違反政府採購法刑事案件時，於98年12月15日曾檢附相關資料函詢公路總局調閱相關資料；公路總局嗣於98年12月18日將法院函文等內容檢送予被告，並命被告查明相關資料後逕復臺北地院，是被告於98年12月21日收受交通部公路總局函文時，即可認已知悉原告有圍標之情事云云。惟查，被告於98年12月21日接獲公路總局98年12月18日路養管字第0980058311號函轉送臺北地院98年12月15日函（見本院卷㈡第456 頁至第457 頁）等情，僅足認被告知悉臺北地院受理96年度訴字第1624號違反政府採購法案件，有調查系爭採購案相關資料之必要；因臺北地院98年12月15日函未記載該刑事案件之被告、涉嫌犯罪事實，附表要求提供之上開資料，亦只有工程名稱及得標廠商，並未敘明違反政府採購法之具體態樣及違反廠商，是徒由臺北地院上開函文，仍無得認被告已知悉原告因系爭採購案之圍標涉訟及其具體情形。是原告執此主張被告至遲於98年12月21日即可得行使追繳押標金，仍不足採。而縱認被告在臺北地院於99年8 月6 日作成96年度訴字第1624號刑事判決之後，即可合理期待被告著手查知原告系爭圍標犯行，以該時日起算，被告於104年9月8 日為原處分，仍未逾行政程序法第131條第1項所定之5 年消滅時效期間。原告復主張被告因黃文良等人涉犯瀆職罪，經臺北地檢署檢察官追加起訴，被告因而舉行系爭考成會議討論懲處問題，由其討論事項內容之記載，可知被告業已知悉原告圍標云云。惟細繹系爭考成會議紀錄第1 案內容，其案由僅略以：「本處前正工程司黃文良等8 員因貪瀆等案件，經臺北地檢追加起訴，嚴重影響本處聲譽……」等語，並無任何涉及原告圍標之記載；另說明部分略以：「一、依臺北地檢署95年度偵字第18098 號追加起訴書辦理。……」等語（見本院卷㈡第458 頁），而上開追加起訴書係針對公務人員涉犯貪瀆罪之起訴，自難期待被告因上開考成會議，即可知悉原告有圍標情事。綜上，原告主張被告就系爭追繳押標金請求權已逾5年時效云云，委無憑採。
六、綜上所述，原告起訴所為主張核屬無據，是被告認原告有政府採購法第31條第2 項第8 款所之規定之情形（即「其他經主機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」），乃以原處份追繳已發還之押標金38萬元，其認事用法，均核無違誤，異議處理結果、申訴審議判斷遞予維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述及再予調查之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236條、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 9 月 29 日
行政訴訟庭 法 官 潘 長 生上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並繳納上訴費新臺幣3,000 元。
書記官 張文泉中 華 民 國 106 年 9 月 29 日