臺灣新北地方法院行政訴訟判決 105年度簡字第107號
105年10月4日辯論終結原 告 徐金恬訴訟代理人 許智勝律師複 代 理人 李瑞玲律師被 告 新北市政府環境保護局代 表 人 劉和然(局長)住同上訴訟代理人 鄭宇軒訴訟代理人 黃詩元上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服新北市政府中華民國105年 6月4日新北府訴決字第1050830756號函所檢送之訴願決定（案號：0000000000號），提起行政訴訟，經辯論終結，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：查本件因屬不服被告105年3月28日新北環稽字第00-000-000000 號執行違反廢棄物清理法案件裁處書，就被告以原告違反廢棄物清理法第9條第1項規定，所依同法第49條第2款規定裁處原告罰鍰新台幣(下同) 30萬元及依環境教育法第23條第2款裁處環境講習8小時之處分而涉訟，是本件屬罰鍰數額在40萬元以下及講習處分之爭訟，依行政訴訟法第229條第2項第2款及第4款之規定，應依簡易訴訟程序進行之，核先敘明。
二、事實概要：原告所有車輛（車號： 0000-00，下稱系爭車輛），經由其所商請之司機駕駛，於104年 10月15日16時30分許，遭被告派員會同新北市政府警察局三重分局交通分隊員警，於新北市○○區○○○路與五谷王南街交叉路口執行攔查勤務，查獲系爭車輛載運廢棄物（營建混合物：水泥塊、廢木材等），雖隨車持有載明廢棄物產生源隨車證明文件，惟該證明文件內容均空白（視為無效之證明文件），仍屬未持有載明剩餘土石方產生源及處理地點之證明文件以供檢查，且被告未於查獲違規事實 7日內補正，違反廢棄物清理法第9條第 1項規定，被告依同法第49條第2款規定及新北市政府環境保護局處理事業違反廢棄物清理法案件裁罰基準第2點規定：「事業依本法裁處者，其罰鍰金額依附表一計算方式計算之。但超過法定罰鍰最高額者，以最高額計算。」，以被告105年 3月28日新北環稽字第00-000-000000號執行違反廢棄物清理法案件裁處書（下稱原處分）裁處原告罰鍰30萬元，並依環境教育法第23條第2款裁處環境講習8小時之處分。原告不服，提起訴願，經新北市政府以105年 6月4日新北府訴決字第1050830756號函所檢送之訴願決定（案號：0000000000號）駁回，原告仍有不服，為此提起本件行政訴訟撤銷之訴。
三、原告主張：
(一)按廢棄物清理法第9條第 1項規定:「主管機關得自行或委託執行機關派員攜帶證明文件，進入公私場所或攔檢廢棄物、剩餘土石方清除機具，檢查、採樣廢棄物貯存、清除、處理或再利用情形，並命其提供有關資料；廢棄物、剩餘土石方清除機具應隨車持有載明廢棄物、剩餘土石方產生源及處理地點之證明文件，以供檢查。」同法第49條第 2款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣 6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得沒入清除機具、處理設施或設備：……二、清除廢棄物、剩餘土石方者，未隨車持有載明一般廢棄物、一般事業廢棄物、剩餘土石方產生源及處理地點之證明文件。」。又環境教育法第23條規定：「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下之環境講習：一、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處停工、停業處分。二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處5,000元以上罰鍰。」，合先陳明。
(二)次按，新北市政府環境保護局處理事業違反廢棄物清理法案件裁罰基準第 2點規定，項次12：清除廢棄物、剩餘土石方者，未隨車持有一般廢棄物、一般事業廢棄物、有害事業廢棄物、剩餘土石方產生源及處理地點之證明文件；違反廢棄物清理法條款：第9條第1項、第49條第1項第2款、第3款；處罰條款及罰鍰範圍：第49條第1項第2款、第3款6萬元至30萬元；危害程度裁罰因子：Ａ＝5.0廢棄物及剩餘土石方產源及處理證明文件，經查獲違規事實日起 7日內未補正者。
Ａ＝ 2.0有害事業廢棄物產源及處理證明文件，經查獲違規事實日起7日內已補正者。Ａ＝1.0一般及一般事業廢棄物或剩餘土石方產源及處理證明文件，經查獲違規事實日起 7日內已補正者；違規次數裁罰因子：Ｂ＝自查獲違規事實日起，往前回溯 1年內違反相同條款遭裁罰累積次數；應處罰鍰計算方式：6萬元xＡｘＢ（上限：30萬元），併予陳明。
(三)本案被告即原處分機關於104年 10月15日16時30分許，派員會同新北市警察局三重分局交通分隊員警，於新北市○○區○○○路與五谷王南街交叉路口執行攔查勤務，查獲系爭車輛載運廢棄物（營建混合物：水泥塊、廢木材等），雖隨車持有載明廢棄物產生源隨車證明文件，惟該證明文件內容均空白，被告視該文件為無效之證明文件，乃當場拍照存證，並作成稽查紀錄，此有被告稽查紀錄表影本及採證照片數幀附卷可稽，故被告以原告違反廢棄物清理法第9條第1項規定，又未於7日內補正證明文件，爰依同法第49條第2款規定、新北市政府環境保護局處理事業違反廢棄物清理法案件裁罰基準，裁處原告30萬元罰鍰，並依環境教育法第23條第2款規定，處原告環境教育講習8小時，於法固屬有據。惟查：
(1)原告於案發當時係因整理租屋處地坪需要廢木材與水泥塊回回填修補，故商請司機駕駛車號： 0000-00號車輛載運該等物品至新北市○○區○○路○○巷○○號住處，原告主觀上認為該廢木材與水泥塊係屬內政部營建署公告許可再利用之物品，並非廢棄物，是以在被告協同警方攔查後，旋於 7日內即即104年11月3日提出之陳述意見書，內容即表明所載運者並非廢棄物之事實，但被告不予採納，仍然要求原告提供「廢棄物」產生源及處理地點隨車證明文件，原告不得已於105年1月11日祇好將被告機關認定為「廢棄物」之廢木材與水泥塊送至收容場所麗來砂石棧場分類後再送至合法處理廠即金茂榮營建混合物分類處理場，並提出廢棄物產生源及處理地點隨車證明文件，此有卷附陳述意見書及廢棄物產生源隨車證明文件可資為憑。
(2)茲有疑義者，係被告雖於其所頒佈之「新北市政府環境保護局處理事業違反廢棄物清理法案件裁罰基準」（以下簡稱裁罰基準），其中第 2點規定，廢棄物及剩餘土石方產源及處理證明文件，經查獲違規事實日起7日內未補正者，屬危害程度裁罰因子：Ａ＝5.0之情事，並據以計算6萬元ｘＡ：5.0＝30萬元之罰鍰。但查廢棄物清理法第9條、第10條之規定，其意在管制廢棄物及剩餘土石方之之流向。本件原告於被告通知後 7日內固未提出廢棄物產生源隨車證明文件，然原告在被告機關於105年3月28日裁決前，業已提出證明文件，用以證明產生源及處理地點，是否仍應處以廢棄物清理法第49條第 2款規定之最高罰鍰30萬元，尚非無疑。又上開裁罰基準應係針對「事業」而定，並非自然人，且該裁罰基準屬被告機關內部所訂據以裁罰之計算方式，其中 7日內補正之規定，實非法律授權訂定之強制規定，縱原告未於 7日內補正，並不生不利益之效果，又何以未於 7日內補正就是危害程度最高，被告機關並未於裁罰基準內敘明，實無理由。況原告已於被告機關裁罰前補正，亦應視為原告已經補正完畢，被告機關適用法令之裁量權行使，容有不當違誤之處。
(3)退步言之，行政罰法第 8條規定，雖不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其刑罰。本件，原告只是委請司機載運乙車廢木材及水泥塊進行房屋修繕使用，並無隨意棄置之事實，尚不致影響環境造成污染，原告之前亦無類此案件經裁罰之情形，遽遭被告機關裁處最高罰鍰30萬元及環境教育講習8小時，實不符比例原則，有違行政程序法第7條之規定。
(四)被告機關固於102年3月11日以北環廢字第1021362160號令修正系爭裁罰基準，惟該裁罰基準係針對「事業」而制定，並非自然人，此觀該裁罰基準之名稱訂為「新北市政府環境保護局事業違反廢棄物清理法案件裁罰基準」自明，原告並非從事事廢棄物清除之事業單位，雖廢棄物清理法第 9條規定係規範清除機關，但被告機關所頒裁罰基準主體並非清除機關，而是「事業」，原告司機駕駛系爭車輛僅載運營建混合物乙次，自無該裁罰基準之適用。
(五)被告機關另抗辯依行政程序法第 105條之意旨，原告逾期未提出陳述，視為放棄陳述意見之機會等語，恐有誤解。經查，本件原告於104年 10月15日遭攔查後，經被告機關通知陳述意見，原告旋於 7日內即104年11月3日提出陳述意見書，並非逾期未提出，被告機關援用行政程序法第105條規定，尚非妥適。況被告機關於上開裁罰基準所定期日即 7日內補正證明文件，並非法定強制期間，原告業於被告裁罰前補正，自應認已補正完畢，併予陳明。
(六)再者，按「對人民違反行政法上義務之行為處以罰鍰，其違規情節有區分輕重程度之可能與必要者，應根據違反義務情節之輕重程度為之，使責罰相當。立法者針對特別應予非難之違反行政法上義務行為，為求執法明確，以固定之方式區分違規情節之輕重並據以計算罰鍰金額，而未預留罰鍰之裁量範圍者，或非憲法所不許，惟仍應設適當之調整機制，以避免個案顯然過苛之處罰，始符合憲法第23條規定限制人民基本權利應遵守比例原則之意旨。....」業據司法院釋字第641號解釋理由書闡明在案。又行政機關在確定行為人確有違反秩序之客觀行為，並具有故意或過失等有責要件後，得依立法授權行使之裁量權限，以自由決定「是否」及「如何」行使裁罰裁量。而行政法院對行政機關之裁量決定是否適當，固無審查權限，然就行政機關運用上開自由決定之空間時，有無違反一般法律原則，例如裁量不得逾越比例原則、平等原則等，或有裁量怠惰、裁量恣意等裁量違法情事，基於權力分立觀點，仍應加以審查，此觀行政訴訟法第 201條規定：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」自明。次按「（第 1項）裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。（第 2項）前項所得之利益超過法定罰鍰最高額者，得於所得利益之範圍內酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制。」行政罰法第18條第1、2項定有明文。而所謂「違反行政法上義務行為應受責難程度」，係指行為人違反行政法上義務行為是出於故意或過失（程度）。因行為人違反廢棄物清理法第9條第1項之清運業者未隨車持有證明文件之義務，出於過失之歸責程度顯低於故意。另行政罰法第7條第1項亦規定「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」足徵故意、過失為違反行政法而應受處罰行為之責難基礎，且故意為明知而觸法，過失為疏失而違法，故意、過失本身對法規範之違誤有著不同的受責難程度。準此，行政機關裁處罰鍰應審酌下列4項要素：1.違反行政法上義務行為應受責難程度，2.所生影響，3.因違反行政法上義務所得之利益，4.考量受處罰者之資力。蓋裁處罰鍰之功能，在於回復行政秩序，並有預防再犯之功能，及避免行為人獲取不法利益，故行政機關對罰鍰金額之裁量，須力求與行為人違反行政法之行為及主觀責任程度相符，以達成上開警告、預防及制裁之功能。準此，被告對原告違反廢棄物清理法第9條第1項規定之違章行為，作成裁罰之決定前，仍應針對具體個案，除參考行政機關制定裁罰基準所規定各項因素外，並應衡酌行政罰法第18條第1項規定，考量應受責難程度，所生影響，是否得有利益及原告之資力等因素，就罰鍰金額為適切之裁量，否則即有裁量怠惰之違法。就新北市政府環境保護局處理事業違反廢棄物清理法案件裁罰基準，係新北市政府（授權被告）本於其為主管機關業務，為妥適行使裁量權，於法律明定得裁罰之額度內，所定之裁罰罰鍰額度之標準，徵諸行政程序法第 159條規定，對其內部運作，固有拘束力。然該裁罰基準所示之附表一第12項次，關於有「於查獲違規事實之日起 7日內未能補正證明文件」之情形，作為罰鍰法定最高額度之標準，僅為唯一之準據（雖該裁罰基準併有以一年違規次數作為裁量罰鍰之考量，但如有上開「於查獲違規事實之日起 7日內未能補正證明文件」之情事時，即已裁罰法定最高額之罰鍰，即無再考量是否一年內有無違規之事由，亦即僅以「於查獲違規事實之日起 7日內未能補正證明文件」作為唯一依據。
），並未斟酌受處罰人違規之其他情節，難認符合立法者授權主管機關裁量之立法意旨（司法院釋字第423號解釋意旨參照）。申言之，上開裁罰基準僅屬行政機關即被告決定罰鍰金額時之參考依據，不得以之取代個案中之裁量；倘行政機關毫無斟酌餘地、機械性地適用該裁量基準，未於個案中斟酌受處罰人違規之其他情節納入考量之因素，自屬違法。則上開裁罰基準第 2點所示之附表一第12項次規定，違反廢棄物清理法第9條第1項未隨車持有證明文件之規定，而「於查獲違規事實之日起 7日內未能補正證明文件」之情形，即裁罰法定最高額度30萬元之罰鍰標準，顯係單純以逾期 7日內未補正證明文件，作為裁處法定最高罰鍰金額之考量因素，並未將行為人其他違章情節納入考量之因素。亦即，被告（執行機關）有義務適用行政罰法第18條第 1項審酌行為人之違反義務，是否出於故意？如非出於故意，何以裁罰行為人法定最高罰鍰額度？所生影響程度？因違反行政法上義務所得之利益？考量受處罰者之資力？此即審酌有無如處行為人法定最高罰鍰金額仍屬過重之情事，而得在法定罰鍰金額範圍內，酌定處罰金額，否則即違反行政罰法第18條第 1項之規定（參見最高行政法院102年度 3月份第2次庭長法官聯席會議決議）。依被告於原處分書之記載：「違反廢棄物清理法第9條第 1項規定，並依廢棄物清理法第49條第2款及新北市政府環境保護局處理事業違反廢棄物清理法案件裁罰基準第 2點規定裁處」等語觀之，被告並未記載原告是否出於故意，亦未敘明是否有審酌其他之事項，係僅憑上開裁量基準第2點（所示之附表一第12項次）規定之原告「逾7日期間未補正證明文件」作為單一考量事項，裁處法定最高額罰鍰30萬元，並未依行政罰法第18條規定，斟酌原告違反行政法上義務行為應受責難程度（故意或過失？）、所生影響（有害廢棄物或剩餘土石方？）、是否得有利益及原告之資力等因素，並參酌原告之動機、目的等相關事實，衡量原告之違規情節，是否已達須處法定最高額罰鍰之最嚴重程度？是原處分既未審酌上情，而有未行使法規授與之裁量權，被告裁量權之行使難謂妥適，洵有裁量怠惰之瑕疵違誤。
(七)為此聲明：(1)原處分及訴願決定撤銷。(2)訴訟費用由被告負擔。
四、被告則答辯以：
(一)按廢棄物清理法第9條第1項規定：「主管機關得自行或委託執行機關派員攜帶證明文件，進入公私場所或攔檢廢棄物、剩餘土石方清除機具，檢查、採樣廢棄物貯存、清除、處理或再利用情形，並命其提供有關資料；廢棄物、剩餘土石方清除機具應隨車持有載明廢棄物、剩餘土石方產生源及處理地點之證明文件，以供檢查。」；同法第49條第 2款規定：
「有下列情形之一者，處6萬元以上30萬元以下罰鍰。.....
二、清除廢棄物、剩餘土石方者，未隨車持有載明一般廢棄物、一般事業廢棄物、剩餘土石方產生源及處理地點之證明文件。...」。另依新北市政府環境保護局處理事業違反廢棄物清理法案件裁罰基準第2點規定：「事業依本法裁處者，其罰鍰金額依附表一計算方式計算之。但超過法定罰鍰最高額者，以最高額計算。」。
(二)次按環境教育法第23條規定：「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關(構)或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受 1小時以上 8小時以下之環境講習：……二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處 5,000元以上罰鍰。」，另依環境教育法環境講習時數及罰鍰額度裁量基準第2點規定：「主管機關依本法第 23條規定裁處環境講習，應依附表一計算方式計算之。但超過法定罰鍰最高額者，以最高額計算。」。
(三)卷查被告所屬稽查人員於104年 10月15日16時30分聯合新北市政府警察局三重分局交通分隊於新北市○○區○○○路與五谷王南街交叉路口執行攔查專案勤務，經攔查司機吳君駕駛系爭車輛載運廢棄物（營建混合物：水泥塊、廢木材），雖隨車持有系爭證明文件，惟該證明文件均空白未填寫，視為無效之證明文件，已違反廢棄物清理法第9條第1項規定，此有稽查紀錄及採證照片6幀附卷可稽；惟原告又未於7日期限內補正證明文件，被告依法告發處分，洵屬有據。
(四)依原告訴訟理由被告答辯分述如下：
(1)本件非原告稱所載運物為非廢棄物，本案有廢棄物清理法之適用：
1.按廢棄物清理法第2條第 1項第2款：「……一般事業廢棄物：由事業所產生有害事業廢棄物以外之廢棄物。」，又「事業」之認定，則按同條第 4項：「第一項第二款之事業，係指農工礦廠（場）、營造業、醫療機構、公民營廢棄物清除處理機構、事業廢棄物共同清除處理機構、學校或機關團體之實驗室及其他經中央主管機關指定之事業。」。
2.經被告所屬稽查人員現場調查及聯繫原告之結果，確認系爭車輛所載運之物係由房屋整修工程所產生之非具毒性、危險性之未分類廢棄物（營建混合物），又房屋整修工程係屬行政院主計處行業分類標準中營造業之建築工程業（從事住宅及非住宅建物之興建、改建、修繕等行業，分類編號為Z000000000。），故系爭廢棄物屬廢棄物清理法第 2條所規定之一般事業廢棄物，並非無廢棄物清理法之適用，且廢棄物清理法對於廢棄物之定義，不因該物品尚有經濟上之殘餘價值或仍得再行利用而否認其為廢棄物之性質，進而不受廢棄物清理法等相關法規規範。
3.另按內政部營建署公告之營建事業廢棄物再利用管理辦法第6條：「公告再利用之事業廢棄物，事業與再利用機構得逕依公告之管理方式進行再利用。」。又按內政部營建署公告之營建事業廢棄物再利用種類及管理方式之編號七營建混合物，再利用機構應具廢棄物分類設備或能力，可將土石方、磚、瓦、混凝土塊、廢金屬、廢玻璃、廢塑膠類、廢木材、竹片、廢紙屑等加以分類。縱系爭廢棄物係內政部營建署公告許可再利用之物，仍須經營建事業廢棄物再利用管理方式先行分類處理，並非原告主觀認得再利用即可逕行利用之。
(2)關於本案適用新北市政府環境保護局處理事業違反廢棄物清理法案件裁罰基準（以下簡稱系爭裁罰基準），被告之處分洵屬有據：
1.有鑑於新北市幅員遼闊常有非法棄置廢棄物案件發生，故於102年3月11日北環廢字第1021362160號令修正系爭裁罰基準，對查獲未持有載明廢棄物及剩餘土石方產生源及處理地點證明文件或持有無效證明文件，而能於 7日內補正者，表示已妥善處理，為環境危害程度輕微狀況，裁罰因子為 1.0；而逾 7日仍不補正者，因無證明已妥善處理，仍有非法棄置之虞，故加重裁罰因子至 5.0，以確實杜絕非法棄置及不當處理之違規情事發生，合先敘明。
2.又系爭裁罰基準之適用，係依據廢棄物清理法第9條第1項及第49條第 2款規定之違規主體為「廢棄物、剩餘土石方清除機具」，新北市政府授權被告本於其為主管機關業務，為妥適行使裁量權，於法律明定得裁罰之額度內，所定之裁罰罰鍰額度之標準，不因該廢棄物、剩餘土石方清除機具係自然人或事業所有而有不同之裁量基準。
3.原告所有之系爭車輛載運廢棄物（營建混合物），於 104年10月15日16時30分於新北市○○區○○○路與五谷王南街交叉路口，遭攔查時雖隨車持有證明文件，惟該文件均空白未填寫，視為無效之證明文件，且於查獲違規事實之日起7日內補正證明文件，被告依廢棄物清理法第49條第2款及新北市政府環境保護局處理事業違反廢棄物清理法案件裁罰基準，裁罰30萬元（罰鍰計算方式=6萬元×A｛5.0廢棄物及剩餘土石方產生源及處理地點之證明文件，經查獲違規事實日起七日內未補正者｝×B｛1.0自查獲違規事實日起，往前回溯1年內違反相同條款遭裁罰累積次數｝=30萬元），依法處分並無違誤。
(3)按新北市政府環境保護局攔檢未隨車持有載明廢棄物、剩餘土石方產生源及處理地點之證明文件權益通知書之說明欄已敘明：「7 日內須至本局說明並提出產生源及處理地點證明文件，逾期未提供者將處30萬元罰鍰」。本案經稽查人員於104年 10月15日查獲吳君駕駛原告所有系爭車輛載運廢棄物（營建混合物），並於稽查當時交付該權益通知書予吳君並由吳君確認後簽名，亦口頭告知未補正證明文件之後續法律效果。又本局於104年12月17日以新北環衛重字第1042419393號函再次通知原告補正相關證明文件，且於該函文說明三中敘明請於文到 7日內補送相關證明文件至本局備查，屆期未能補送將以最高罰鍰 30萬元處分，並於104年12月22日送達，惟原告仍未於期限內提出說明或補正相關證明文件，依行政程序法第 105條之意旨，逾期未提出陳述，視為放棄陳述意見之機會。本案違規事實一經完成，即應受罰，被告多次請原告提出相關佐證資料，證明依法規妥善處理廢棄物，並告知如未於期限內依規定補正將處最高30萬元罰鍰，業已考量原告之權益。蓋本案於行政處分做成前已善盡告知義務，惟原告逾期始提出佐證資料，故被告依系爭裁罰基準附表項次12規定，加重裁罰30萬元罰鍰。為前揭法條所明定，本局依法裁處並無違法或不當，請維持原處分。綜上所述，本件原告為無理由。
(五)為此聲明：(1)原告之訴駁回。(1)訴訟費用由原告負擔。
五、本件事實概要欄所述原告系爭車輛，經由其所商請之司機駕駛，於104年 10月15日16時30分許，遭被告派員會同新北市政府警察局三重分局交通分隊員警，於新北市○○區○○○路與五谷王南街交叉路口執行攔查勤務，查獲系爭車輛載運廢棄物（營建混合物：水泥塊、廢木材等），雖隨車持有載明廢棄物產生源隨車證明文件，惟該證明文件內容均空白（視為無效之證明文件），仍屬未持有載明廢棄物產生源及處理地點之證明文件以供檢查，且被告未於查獲違規事實 7日內補正等情，有被告所提上開時日之現場稽查記錄及現場實況照片等為證（分見本院卷第81頁至第84頁），上開事證並為兩造所不爭，核堪採認為真實。而查，本件依兩造之主張主要之爭點，經核厥為：(1) 原告司機前述時地以系爭車輛所載運之營建混合物（水泥塊、廢木材等）是否該當於廢棄物清理法第49條第 2款所規定應隨車持有載明廢棄物產生源及處理地點之證明文件之構成要件？（意即原告是否廢棄物清理法第9條第1項規定適用之對象及所清運物是否為廢棄物？）(2)被告以原告未於查獲違規事實7日內補正上開應載明廢棄物產生源及處理地點之證明文件，按裁罰基準表所為之原處分裁處原告法定最高罰鍰30萬元及據此罰鍰數額所為裁處原告環境講習8小時，是否有裁量怠惰之違法？
六、本院之判斷：
(一)按廢棄物清理法第5條第1項規定：「本法所稱執行機關，為直轄市政府環境保護局、縣(市)環境保護局及鄉(鎮、市)公所。」、第9條第1項規定：「主管機關得自行或委託執行機關派員攜帶證明文件，進入公私場所或攔檢廢棄物、剩餘土石方清除機具，檢查、採樣廢棄物貯存、清除、處理或再利用情形，並命其提供有關資料；廢棄物、剩餘土石方清除機具應隨車持有載明廢棄物、剩餘土石方產生源及處理地點之證明文件，以供檢查。」、第49條第 2款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣 6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得沒入清除機具、處理設施或設備：..二、清除廢棄物、剩餘土石方者，未隨車持有載明一般廢棄物、一般事業廢棄物、剩餘土石方產生源及處理地點之證明文件。」。而廢棄物清理法施行細則第 9條則規定：「本法第9條第1項所定廢棄物產生源之證明文件為下列之一：一、依本法第31條第1項第2款申報廢棄物情形所列印之遞送聯單。二、依事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準規定所填具有害事業廢棄物之遞送聯單。三、其他主管機關所定或認定之格式或文件。(第1項)本法第9條第1項所定廢棄物處理地點之證明文件，為廢棄物產生源與處理者所簽訂之合約文件影本。處理者為執行機關者，得為其所出具之同意處理文件影本 (第2項）。本法第9條第 1項所定剩餘土石方產生源及處理地點證明文件及其格式，由中央目的事業主管機關會商中央主管機關定之(第3項)。」。就上開廢棄物清理法第9條第 1項後段規定課予廢棄物、剩餘土石方清除機具應隨車持有載明廢棄物、剩餘土石方產生源及處理地點之證明文件，以供檢查之公法上義務，旨在使主管機關有效管理及監督廢棄物及剩餘土石方所為之預防性管制措施，而其所稱證明文件應係稽查當時，有符合該同法施行細則第 9條所規定或經由中央目的事業主管機關會商中央主管機關所定剩餘土石方產生源及處理地點證明文件及其格式等資料文件為要。
(二)次按地方制度法第18條第6款第6目規定：「下列各款為直轄市自治事項：..六、關於都市計畫及營建事項如下：..㈥直轄市營建廢棄土之處理。」、第27條第1項及第2項規定：「直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所就其自治事項，得依其法定職權或基於法律、自治條例之授權，訂定自治規則。前項自治規則應分別冠以各該地方自治團體之名稱，並得依其性質，定名為規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則。」，而中央目的事業注管機關即行政院環境保護署97年 1月18日環署廢字第0970006208號函釋示：「剩餘土石方流向證明文件核發程序、表單格式及登錄要件等，涉及各地方政府營建剩餘土石方管理自治法規或公共工程主辦（管）機關工程管理及契約規定，宜請洽各該工程之所在地地方政府或公共工程主辦（管）機關。故所詢流向證明文件之簽名欄、車輛車號、日期、運送路線等欄位是否屬必填項目，應依貴轄土石方主管單位之規定辦理。」。從而依上開中央目的事業主管機關函釋及地方制度法之規定，營建剩餘土石方之處理乃為直轄市自治事項。據此，新北市政府訂有「新北市營建工程剩餘土石方處理及營建混合物資源處理場設置管理要點」自屬於法有據。從而，依前揭廢棄物清理法施行細則第 9條第1項第3款規定：「其他主管機關所定或認定之格式或文件」，清除機具隨車持有其他主管機關所定或認定之格式或文件，固屬符合廢棄物清理法第9條第1項後段所規定之證明文件。惟其他主管機關所定或認定之格式或文件，自應依各該主管機關相關規定認定之，此仍明定證明文件應具備之構成要件，並無違廢棄物清理法第 9條規定之立法目的，核屬有據，被告機關自得予以適用。
(三)再參以新北市政府訂有「新北市營建工程剩餘土石方處理及營建混合物資源處理場設置管理要點」，其中第 5點規定：
「建築工程應負責自行規劃設置土資場或覓妥合法收容處理場所，於工地實際產出餘土前，將擬送往之合法收容處理場所之地址及名稱報主管建築機關備查後，據以核發流向證明文件。」、第8點第 1、2項規定：「餘土處理計畫應載明下列各項：㈠起造人、承造人、監造人及清運業者。㈡餘土數量、內容、運送時間及運送路線。㈢合法收容處理場之名稱及地點。㈣其他經本府指定之事項。」、「前項餘土處理計畫經備查後，由本府主管建築機關發給流向證明文件；處理計畫載明之合法收容處理場所非在本市轄區內時，由本府通知其所在地之直轄市、縣（市）政府及工程主辦（管）機關。」、第 9點：「清運業者依餘土處理計畫運送餘土前，應先核對餘土內容及流向證明文件後，運往餘土處理計畫載明之場所處理，並將證明副聯回報承造人送本府主管建築機關備查。」、第10點：「本府主管建築機關，得於下列各階段就所送簽證後之餘土流向證明文件予以抽查。㈠拆除工程完竣。㈡基礎及地下室土方挖掘完畢，申報施工勘驗。㈢申領使用執照。」、第11點：「建築工程餘土處理期間，本府主管建築機關對承造人所報餘土處理計畫，應予列管並得定期或不定期派員抽查餘土處理紀錄，承造人於出土期間每月底前，按運送餘土流向證明文件製作統計月報表逕向營建剩餘土石方資訊服務中心申報餘土種類、數量及去處。本府主管建築機關應督促承造人於每月底按運送處理證明文件製作統計月報表逕向資訊服務中心，申報餘土內容數量及去處，並於每月五日核對資訊服務中心之申報資料，如有運至公共工程之工地處理者，並通知工程主辦單位。」。
(四)從而，承上規定可知，廢棄物清理法第9條第1項既規定，不論為剩餘土石方，甚而於廢棄物，就其清除載運機具應隨車持有渠等產生源及處理地點之證明文件，則證明文件自應以足供表彰係該清除機具所載運廢棄物、剩餘土石方之實際情況為必要，其證明文件自應力求填寫完整，否則其縱有持有文件，但其內容不足以證明廢棄物、剩餘土石方產生源及處理地點，仍無法隨時接受稽查，以利環保主管機關稽查時立即能認定證明文件與清除機具所載運廢棄物、剩餘土石方產生源及處理地點是否相符，杜絕載運非法廢棄物，自仍未符立法本旨。且同法第49條第 2款之規定清除載運機具未隨車持有產生源及處理地點之證明文件，即應予處罰，要係違反「隨車持有證明文件」之作為義務，並非處罰其違法載運廢棄物、剩餘土石方之情，縱令清除機具者可事後補正「持有證明文件」，足認係合法載運之情屬實，仍屬不具備「隨車持有證明文件」之作為義務，其應「隨車持有證明文件」作為，而有未隨車持有證明文件之違章行為，自應依法予以處罰。本件原告於事概要欄所述時地，既遭查獲系爭車輛載運廢棄物（營建混合物：水泥塊、廢木材等），雖隨車持有載明廢棄物產生源隨車證明文件，惟該證明文件內容均空白，不足以證明廢棄物、剩餘土石方產生源及處理地點，仍無法隨時接受稽查，以利環保主管機關稽查時立即能認定證明文件與清除機具所載運廢棄物、剩餘土石方產生源及處理地點是否相符，杜絕載運非法廢棄物，未符立法本旨，屬為無效之證明文件，仍屬未持有載明廢棄物產生源及處理地點之證明文件以供檢查，自可採認，則原告縱其於查獲違規事實後再為補正上開證明文件，依法仍該當上開處罰之要件，核先敘明。
(五)至於原告雖主張其於事實概要欄所述時地，商請司機駕駛系爭車輛載運該廢木材與水泥塊等物品至新北市○○區○○路○○巷○○號住處，其主觀上認為該廢木材與水泥塊係屬內政部營建署公告許可再利用之物品並非廢棄物之事。經查：按依廢棄物清理法第9條第1項規定：「主管機關得自行或委託執行機關派員攜帶證明文件，進入公私場所或攔檢廢棄物、剩餘土石方清除機具，檢查、採樣廢棄物貯存、清除、處理或再利用情形，並命其提供有關資料；廢棄物、剩餘土石方清除機具應隨車持有載明廢棄物、剩餘土石方產生源及處理地點之證明文件，以供檢查。」，既已明定「廢棄物」為該條文所規範之內至明。再按廢棄物清理法第2條第 1項第2款：
規定「..一般事業廢棄物：由事業所產生有害事業廢棄物以外之廢棄物。」，又「事業」之認定，則按同條第 4項：「第一項第二款之事業，係指農工礦廠（場）、營造業、醫療機構、公民營廢棄物清除處理機構、事業廢棄物共同清除處理機構、學校或機關團體之實驗室及其他經中央主管機關指定之事業。」。本件經被告所屬稽查人員現場調查及聯繫原告之結果，確認系爭車輛所載運之物係由房屋整修工程所產生之非具毒性、危險性之未分類廢棄物（營建混合物），此有查獲現場實況照片（見本院卷第83頁）為憑，而依房屋整修工程係屬行政院主計處行業分類標準中營造業之建築工程業（從事住宅及非住宅建物之興建、改建、修繕等行業，分類編號為Z000000000。），故被告所認系爭廢棄物屬廢棄物清理法第 2條所規定之一般事業廢棄物，應屬有據。另按內政部營建署公告之營建事業廢棄物再利用管理辦法第 6條：
「公告再利用之事業廢棄物，事業與再利用機構得逕依公告之管理方式進行再利用。」。及依內政部營建署公告之營建事業廢棄物再利用種類及管理方式之編號七營建混合物，再利用機構應具廢棄物分類設備或能力，可將土石方、磚、瓦、混凝土塊、廢金屬、廢玻璃、廢塑膠類、廢木材、竹片、廢紙屑等加以分類。從而，被告抗辯縱系爭廢棄物係內政部營建署公告許可再利用之物，仍須經營建事業廢棄物再利用管理方式先行分類處理，並非原告主觀認得再利用即可逕行利用之，仍有廢棄物清理法之適用，廢棄物清理法對於廢棄物之定義，不因該物品尚有經濟上之殘餘價值或仍得再行利用而否認其為廢棄物之性質，進而不受廢棄物清理法等相關法規之規範，應可採認。次外，依廢棄物清理法第9條第1項規定之文義，明定「廢棄物、剩餘土石方產生源及處理地點之證明文件，以供檢查」，其立法旨趣，在於使主管機關能有效管控及查察業者對廢棄物、剩餘土石方處理之全部流程，以杜絕違法處理之情事發生，故廢棄物、土石方產生來源及處理地點，要為是項規定之重點，主管機關如何能知其來源及處理地點？如何知悉所載者為何物？均須以隨車持有之證明文件勾稽，如廢棄物、剩餘土石方清除載運機具，未隨車持有證明文件，執行稽查人員自無法即時查核，為利行政機關執行檢查效率，故規定課予清運業者於運送廢棄物、剩餘土石方時，應隨車持有證明文件之義務。又此規定賦予執行機關攜證件「進入公私場所或攔檢」廢棄物、剩餘土石方等資源之清除等職權，則執行人員即就清運剩餘土石方或廢棄物之車輛，自所產生地點之起運迄到達收容處所前，均可檢查隨車是否持有證明文件，此不因清運廢棄物、剩餘土石方為資源可再運用，或是否非屬廢棄物清理法第2第4項定義「事業」，或並非清運有害事業廢棄物而得免除，此已詳如前述。為此，原告主張爭車輛載運該廢棄物（營建混合物：水泥塊、廢木材等），其主觀上認為該廢木材與水泥塊係可再利用之物品並非廢棄物之事，即難採憑，難為本案有利之斟酌，原告司機既以系爭車輛載運上開屬營建混合物（水泥塊、廢木材），仍屬該當於廢棄物清理法第49條第 2款所規定應隨車持有載明廢棄物產生源及處理地點之證明文件之構成要件無誤，被告所認原告違規事實自屬無誤。
(六)末查，本件原告司機事實概要欄所述前述時地，以系爭車所載運之廢棄物（營建混合物：水泥塊、廢木材等）既已該當於廢棄物清理法第49條第 2款所規定應隨車持有載明廢棄物產生源及處理地點之證明文件之構成要件，而原告雖隨車持有載明廢棄物產生源隨車證明文件（以下簡稱證明文件），惟該證明文件內容均空白（視為無效之證明文件），仍屬未持有載明廢棄物產生源及處理地點之證明文件以供檢查，而被告復未於查獲違規事實 7日內補正上開證明文件（兩造已不爭執上開證明文件，係於105年1月13日始經補正，見本院卷第64頁補正之證明文件及本院105年10月4日之言辯論筆錄），然就被告以原告未於查獲違規事實 7日內補正上開證明文件，以原處分裁處原告法定最高罰鍰30萬元及據此罰鍰數額所為裁處環境講習 8小時，是否有裁量怠惰之違法？茲論述判斷於下：
(1)按「對人民違反行政法上義務之行為處以罰鍰，其違規情節有區分輕重程度之可能與必要者，應根據違反義務情節之輕重程度為之，使責罰相當。立法者針對特別應予非難之違反行政法上義務行為，為求執法明確，以固定之方式區分違規情節之輕重並據以計算罰鍰金額，而未預留罰鍰之裁量範圍者，或非憲法所不許，惟仍應設適當之調整機制，以避免個案顯然過苛之處罰，始符合憲法第23條規定限制人民基本權利應遵守比例原則之意旨。...」業據司法院釋字第641號解釋理由書闡明在案。又行政機關在確定行為人確有違反秩序之客觀行為，並具有故意或過失等有責要件後，得依立法授權行使之裁量權限，以自由決定「是否」及「如何」行使裁罰裁量。而行政法院對行政機關之裁量決定是否適當，固無審查權限，然就行政機關運用上開自由決定之空間時，有無違反一般法律原則，例如裁量不得逾越比例原則、平等原則等，或有裁量怠惰、裁量恣意等裁量違法情事，基於權力分立觀點，仍應加以審查，此觀行政訴訟法第 201條規定：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」自明。次按「（第 1項）裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。（第 2項）前項所得之利益超過法定罰鍰最高額者，得於所得利益之範圍內酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制。」行政罰法第18條第1、2項定有明文。而所謂「違反行政法上義務行為應受責難程度」，係指行為人違反行政法上義務行為是出於故意或過失（程度）。因行為人違反廢棄物清理法第9條第1項之清運業者未隨車持有證明文件之義務，出於過失之歸責程度顯低於故意。另行政罰法第7條第1項亦規定「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」足徵故意、過失為違反行政法而應受處罰行為之責難基礎，且故意為明知而觸法，過失為疏失而違法，故意、過失本身對法規範之違誤有著不同的受責難程度。準此，行政機關裁處罰鍰應審酌下列 4項要素：1.違反行政法上義務行為應受責難程度，2.所生影響，3.因違反行政法上義務所得之利益，4.考量受處罰者之資力。蓋裁處罰鍰之功能，在於回復行政秩序，並有預防再犯之功能，及避免行為人獲取不法利益，故行政機關對罰鍰金額之裁量，須力求與行為人違反行政法之行為及主觀責任程度相符，以達成上開警告、預防及制裁之功能。準此，被告對原告違反廢棄物清理法第9條第1項規定之違章行為，作成裁罰之決定前，仍應針對具體個案，除參考行政機關制定裁罰基準所規定各項因素外，並應衡酌行政罰法第18條第 1項規定，考量應受責難程度，所生影響，是否得有利益及原告之資力等因素，就罰鍰金額為適切之裁量，否則即有裁量怠惰之違法。就新北市政府環境保護局處理事業違反廢棄物清理法案件裁罰基準，係新北市政府（授權被告）本於其為主管機關業務，為妥適行使裁量權，於法律明定得裁罰之額度內，所定之裁罰罰鍰額度之標準，徵諸行政程序法第 159條規定，對其內部運作，固有拘束力。然該裁罰基準第二點所示之附表一第12項次，關於有「於查獲違規事實之日起 7日內未能補正證明文件」之情形，作為罰鍰法定最高額度之標準，僅為唯一之準據（雖該裁罰基準併有以一年違規次數作為裁量罰鍰之考量，但如有上開「於查獲違規事實之日起 7日內未能補正證明文件」之情事時，即已裁罰法定最高額之罰鍰，即無再考量是否一年內有無違規之事由，亦即僅以「於查獲違規事實之日起 7日內未能補正證明文件」作為唯一依據【此有上開新北市政府環境保護局處理事業違反廢棄物清理法案件裁罰基準第二點，附表一，項次12之計算方式，以該危害程度裁罰因子，即只要有 A=5.0（廢棄物及剩餘土石方產生源及處理地點之證明文件，經查獲違規事實日起 7日內未補正者）×6萬元，即處罰法定最高之30萬元（5.0×6萬元＝30萬元），其餘違規次數之裁罰因子 B（自查獲違規事實日起，往前回溯一年內違反相同條款遭裁罰累積次數），已不生任何影響及裁量之酌；復經被告當庭自承上開證明書補正超過七日就是最高罰，併陳以A 因子只要是七日內未補正，不論是廢棄物或剩餘土石方，計算後裁罰金額就是最高額。另外七日內有補正的話，若是有害事業廢棄物，則是最低處以十二萬元罰鍰，若為一般事業廢棄物或剩餘土石方，則是處以最低六萬元罰鍰等語為佐，見本院105年10月4日之言詞辯論筆錄】，並未斟酌受處罰人違規之其他情節，難認符合立法者授權主管機關裁量之立法意旨（司法院釋字第423號解釋意旨參照）申言之，上開裁罰基準僅屬行政機關即被告決定罰鍰金額時之參考依據，不得以之取代個案中之裁量；倘行政機關毫無斟酌餘地、機械性地適用該裁量基準，未於個案中斟酌受處罰人違規之其他情節納入考量之因素，自屬違法。則上開裁罰基準第二點所示之附表一第12項次規定，違反廢棄物清理法第9條第1項未隨車持有證明文件之規定，而「於查獲違規事實之日起 7日內未能補正證明文件」之情形，即裁罰法定最高額度30萬元之罰鍰標準，顯係單純以逾期 7日內未補正證明文件，作為裁處法定最高罰鍰金額之考量因素，並未將行為人其他違章情節納入考量之因素。亦即，被告（執行機關）有義務適用行政罰法第18條第 1項審酌行為人之違反義務，是否出於故意？如非出於故意，何以裁罰行為人法定最高罰鍰額度？所生影響程度？因違反行政法上義務所得之利益？考量受處罰者之資力？此即審酌有無如處行為人法定最高罰鍰金額仍屬過重之情事，而得在法定罰鍰金額範圍內，酌定處罰金額，否則即違反行政罰法第18條第1項之規定（參見最高行政法院102年度3月份第2次庭長法官聯席會議決議）。依被告於原處分書之記載（見本院卷第68頁）：「違反廢棄物清理法第9條第1項規定，並依廢棄物清理法第49條第 2款及本局（按即新北市政府環境保護局）處理事業違反廢棄物清理法案件裁罰基準第 2點規定裁處」等語觀之，被告並未記載原告是否出於故意，亦未敘明是否有審酌其他之事項，係僅憑上開裁量基準第 2點（所示之附表一第12項次）規定之原告「逾 7日期間未補正證明文件」作為單一考量事項，裁處法定最高額罰鍰30萬元，並未依行政罰法第18條規定，斟酌原告違反行政法上義務行為應受責難程度（故意或過失？）、所生影響（有害廢棄物或剩餘土石方？）、是否得有利益及原告之資力等因素，並參酌原告之動機、目的等相關事實，衡量原告之違規情節，是否已達須處法定最高額罰鍰之最嚴重程度？是原處分既未審酌上情，而有未行使法規授與之裁量權，被告裁量權之行使難謂妥適，洵有裁量怠惰之瑕疵違誤，應可認定。
(2)至於本件原處分所為上開裁處法定最高罰鍰30萬元之數額，既有裁量怠惰之瑕疵違誤，而應予撤銷，則被告原處分另依環境教育法環境講習時數及罰鍰額度裁量基準第 2點附表一項次 1規定，以上開裁處罰鍰金額與同一條例適用對象最高上限罰鍰之比例為基礎所裁處原告環境講習 8小時之處分，當已失所附麗而屬無據，應併為撤銷，特此敘明。
(七)綜上所述，被告認定原告違反廢棄清理法第9條第1項規定之違章行為，但僅依原告逾 7日期間未補正證明文件之單一因素，即依上開裁罰基準第二點所示之附表一第12項次規定，逕以原處分對原告裁處同法第49條第 1項所定最高額罰鍰30萬元，並未審酌原告違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響、是否得有利益及原告之資力等行政罰法第18條第
1 項所定因素，致未斟酌原告違規情節是否重大至須受法定最高額處罰之程度，而有裁量怠惰之違法，其併以環境講習時數及罰鍰額度裁量基準第2點附表一項次1規定，所以上開裁處罰鍰金額與同一條例適用對象最高上限罰鍰之比例為基礎所裁處原告環境講習 8小時之處分，即失所附麗而屬無據，訴願決定未據予糾正，均有未洽。是原告訴請撤銷訴願決定與原處分，為有理由，應予准許，應由本院予以撤銷，由被告另為適法之處分。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院審核後，或與本案爭點無涉，或對於本件判決結果不生影響，爰無庸一一再加論述，爰併敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，至於訴訟費用依法自應命由敗訴之原告負擔。爰依行政訴訟法第98條第 1項前段判決如主文。
中 華 民 國 105 年 10 月 20 日
行政訴訟庭 法 官 楊志勇上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，並依法繳納上訴費用新台幣3000元。其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），如逾期未提出上訴理由書者，本院毋庸再命補正，由本院逕以裁定駁回上訴。
書記官 葉芷廷中 華 民 國 105 年 10 月 20 日