臺灣新北地方法院行政訴訟判決 105年度簡字第44號
105年6月7日辯論終結原 告 張麗珠被 告 新北市政府城鄉發展局代 表 人 邱敬斌訴訟代理人 陳明男訴訟代理人 劉乃瑄訴訟代理人 謝易佑上列當事人間因都市計畫法事件，原告不服新北市政府中華民國105年1月27日新北府訴決字第0000000000號訴願決定（案號：0000000000號），提起行政訴訟，經辯論終結，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分關於罰鍰新台幣壹拾貳萬元部分撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告因屬不服被告 104年10月19日新北城開字第0000000000號函併附同文號行政處分書所裁處關於罰鍰新臺幣（下同）12萬元部分而涉訟，是本件罰鍰爭訟之數額在40萬元以下，依行政訴訟法第229條第 2項第2款，應依簡易訴訟程序進行之。
二、事實概要：緣原告於訴外人王偉哲所有之位於新北市○○區○○路○○○號 1、2樓建築物（下稱系爭建築物，坐落於新北市○○區○○段○○○○○號土地上，屬永和都市計畫範圍內之住宅區），經營皇羽美顏養生館（ 市招：皇御芳療SPA生活館）。該址前經新北市政府警察局永和分局於103年5月15日查獲有違規作為性交易服務場所使用之情事，並經被告機關以103年5月29日北城開字第0000000000號函併附同文號處分書，裁處原告新臺幣（下同） 6萬元罰鍰在案。嗣經新北市政府警察局永和分局於104年 9月7日再次查獲系爭建築物仍有充當性交易服務場所使用之違規情事，遂移送臺灣新北地方法院檢察署偵辦，並移請被告機關查處。被告機關審認原告為皇羽美顏養生館之負責人，系爭建築物係由其管理中，爰以原告將位於都市計畫範圍內住宅區之土地及建築物，充當性交易服務場所使用，已違反都市計畫法新北市施行細則第14條第 1項第11款所定土地使用分區管制規定，依都市計畫法第79條規定，以被告104年10月19日新北城開字第0000000000 號函併附同文號行政處分書（下稱原處分）裁處原告12萬元罰鍰，並勒令現場應立即停止將該址土地及建築物作為性交易服務場所使用。原告不服上開原處分，提起訴願復經訴願機關駁回在案，遂對上開原處分及訴願決定關於罰鍰新臺幣12萬元部分提起本件行政撤銷訴訟。
三、本件原告主張：
(一)新北市警察局永和分局於104年 9月7日，由員警喬裝客人至原告店中作誘導式犯罪取證，指稱原告將該址（新北市○○區○○路○○○號）充當色情交易場所使用。
(二)被告據此對原告作出斷水斷電及罰款新臺幣12萬元處分，經原告提起訴願後仍被駁回，為此提起行政告訴。
(三)理由：
1.執法人員不得作誘導式犯罪取證，我國最高法院已有97年度台上字第 418號判例公告週知。謝姓美容師的錄音口供係受該喬裝客人的員警誘導而應對，其原意僅係為拖延服務時間而敷衍對方之言論，並非其主動邀約對方從事不法；且謝姓美容師在被逮捕搜證時，正依照一般按摩程序在做喬裝員警背部，並無做出妨害風化或挑逗之舉動，而後警方及法院均未對其作出處分，足證謝姓美容師罪證並未成立，而被告卻據以判定原告違法而執行斷水斷電及罰款處分，此實有太過濫法之嫌。
2.按犯罪事實應依據證據認定之，無證據不得認定犯罪事實，刑事訴訟法第154條第2項訂有明文。
3.次按認定不利於被告之事實認定時，即應為有利於被告之認定，更不必有何有利之證據，最高法院 30年上字816號判例要旨可資參考。
4.原告在103年5月15日發生有員工私下做違法行為後，即致力於改善美容師之管理，規定如有違法行為將罰款30萬元整，店內美容師皆簽名同意；並在包廂內張貼公告，重金獎賞邀請客人共同監督；另包廂門皆改裝透明玻璃，燈光要求明亮，力求服務過程透明便於管理，此案經鈞院檢察官查證後給予104年度偵字第25519號不起訴處分書，確認原告上述之言屬實，店中並無提供且禁止性交易服務。
5.被告對原告之處分實有違法草率之嫌，此請鈞院明鑑，將訴願決定及原處分撤銷，以維小民權益。
(四)原告從事美容業30幾年，以技術為本，在中和受到客戶的肯定，店面玻璃都是透明的，燈光明亮，原告如果在店裡，原告都不定時會去巡視，如果原告有事，原告會請先生去幫忙，原告聲明原告都是非常敬業的去做，沒有從事違法的事。在原告營業的地方都會特別的標示原告沒有做違法的事情，給客戶看。原告起訴就是要證明原告沒有在做這件事情，而且沒有這個實際的證據。
(五)為此聲明：(1) 訴願決定及原處分關於罰鍰十二萬元的部分撤銷。(2) 訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
(一).本局得為都市計畫法事件之行政處分裁罰主體：都市計畫法第 4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」，次查市府100年1月19日北府城開字第0000000000號公告：「主旨：公告本府關於都市計畫法所定行政處分主管權限，劃分予本府城鄉發展局執行，並自即日生效。」，故新北市政府城鄉發展局（以下簡稱本局）得為新北市政府都市計畫法事件之行政處分裁罰主體。查都市計畫法新北市施行細則第14條第 1項第11款規定(略以)：「住宅區為保護居住環境而劃定，不得為下列建築物及土地之使用：....十一、舞廳（場）、酒家、酒吧（廊）、特種咖啡茶室、浴室、性交易服務場所、飲酒店業或其他類似之營業場所。」，另依都市計畫法第79條第 1項規定（略以）：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，…違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府…得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除…」。準此，都市計畫範圍內住宅區土地及建築物之使用，倘有礙住宅區之居住環境情形，主管機關係依前述法律規定據以裁罰該土地或建築物所有權人、使用人或管理人，並勒令停止使用。又依新北市政府處理違反都市計畫法事件統一裁罰基準第二點附表項次四之性交易服務場所之違規使用事件第二次查獲：「依本法第七十九條第一項規定處違規人十二萬元及命為一定行為。」，及第三點：「有下列情形之一者，得提報本府公共安全聯合稽查會議決議後，執行本法第七十九條第一項規定之停止供水、供電、封閉、強制拆除或其他恢復原狀等強制措施：（一）有礙居住安寧、公共安全或衛生等情形且有必要。（二）最近一年內累計裁處次數超過二次。」。
(二)都市計畫住宅區土地建築物作為性交易服務場所之業務使用係違反都市計畫法令：
都市計畫法第79條第 1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人 6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」。又，都市計畫法新北市施行細則係依都市計畫法第85條規定訂定之，而該細則第14條第 1項第11款規定：「住宅區為保護居住環境而劃定，不得為下列建築物及土地之使用：…十一、舞廳(場)、酒家、酒吧(廊)、特種咖啡茶室、浴室、性交易服務場所或其他類似之營業場所。」。系爭建物確實被充當為色情交易營業場所之使用已妨礙住宅區居住環境之事實：系爭建物前經新北市政府警察局永和分局於103年5月15日現場查獲系爭建物違規時負責人(即原告)擅將現場土地及建築物充當為色情交易營業場所之使用，新北市政府警察局並以 103年 5月23日北警行字第0000000000號函檢送103年5月16日新北警永刑字第0000000000號刑事案件移送書、103年5月15日調查筆錄及現場照片，本局爰依都市計畫法第79條規定，以103年5月29日北城開字第0000000000號函併附同文號處分書對系爭建物違規時負責人(即原告)處以新臺幣 6萬元罰鍰。
後再經新北市政府警察局永和分局於104年 9月7日再度查獲前述違規事實，新北市政府警察局並以104年9月15日新北警行字第0000000000號函檢送104年9月8日新北警永刑字第0000000000號刑事案件移送書、104年 9月7、8日調查筆錄、職務報告及現場照片，新北市政府警察局永和分局再以104年9月23日新北警永行字第0000000000號函檢附現場錄音譯文，顯見違規情事之惡意重大，為達成遏止違規使用之行政目的，本局依都市計畫法第79條第1項規定，以104年10月19日新北城開字第0000000000號函併附同文號處分書對系爭建物違規時負責人(即訴願人)處以新臺幣12萬元罰鍰，並停止該址之供水供電(業於104年10月19日執行)。
(三)系爭建物使用之行為與意圖營利媒介色情之行為係屬不同之二行為，應無行政罰法第26條之適用，同時意圖營利媒介色情行為之犯罪成案與否並不阻卻或影響系爭建物使用之行為成立：
⑴行政罰法第26條之適用係建立在一行為同時觸犯刑事法律和
違反行政法上義務規定情形。然意圖營利媒介色情之行為係一個獨立行為，媒介者再提供其事實占有使用中之建物供人（即小姐與嫖客）做色情交易營業場所（姦淫）使用又係另一個獨立行為，其等既屬不同之二獨立行為，自應依所觸犯及違反之法令規定個別處理。訴願人在系爭建物內疑是意圖營利而媒介「小姐」與「嫖客」色情交易，此為一個獨立行為；又再提供其所占有使用中之系爭建物充作「小姐」與「客人」交易營業場所，當然係屬另一個獨立行為。
⑵系爭建物內確實有「小姐」與「嫖客」性交易之情形由前述
錄音譯文對照表內容可以證明，訴願人意圖營利而媒介「小姐」與「嫖客」色情交易之行為縱算不成罪，亦不影響訴願人確實有提供其所管理使用中之系爭建物作為性交易服務場所之業務使用行為事實之成立。
⑶準此，訴願人將該系爭建物作為性交易服務場所之業務使用
行為，與疑似意圖營利媒介「小姐」與「嫖客」性交易之行為係屬不同二行為，應無行政罰法第26條之適用；又前述所言之行為既屬不同之行為，前行為（意圖營利而媒介色情交易）之可能不成立，並不當然阻卻或影響後行為（作為性交易服務場所之業務使用），通常情形會系爭建物內有媒介色情行為，再有將其作為性交易服務場所之業務使用行為，但無媒介行為仍可得將其作為性交易服務場所之業務使用行為，畢竟「小姐」與「嫖客」之性交易要有場所始能「做」。
(四)雖原告主張其所涉妨害風化（刑法第231條第1項圖利媒介使人為性交或猥褻罪嫌）案件，經臺灣新北地方法院檢察署檢察官偵查終結，認應為不起訴，並提出該署 104年度偵字第25519號不起訴處分書，主張證據尚不足以證明翁明呼君等有引誘、容留或媒介性交、猥褻行為，惟原告是否構成刑法第231條第1項之罪與系爭處分是以系爭建物有充當性交易服務場所，違反都市畫法之規定，分屬二事，前者係針對「引誘」、「媒介」、「容留」行為之處罰，本件係違反都市計畫法容許使用之規範，而依都市計畫法對使用人處以罰鍰並勒令停止為違規使用，與刑法妨害風化罪，二者處罰之性質要件不同。再者行政處分與刑事判決，原可各自認定事實，兩者之法規規範目的、處罰目的、客體、舉證法則及證明程度皆不同。尚難據為有利於原告之認定，而予免責。另參諸最高行政法院7 7年度判字第513號判決意旨，行政處分與刑事判決，原可各自認定事實，原告雖經檢察官為不起訴處分，被告仍可以就原告違反禁止規定，依相關都市計畫法予以處罰。而原告將係爭建物充當性交易服務場所使用而有違反都市計畫法情形，有如上述，依上揭最高行政法院77年度判字第 513號判決意旨，即應予以處罰，不因其曾受不起訴處分而有不同結果。
(五)綜上所述，系爭建物確實被充當為色情交易營業場所使用，而原告亦屬都市計畫法第79條所指之系爭建物使用人或管理人，其將系爭建物充當為色情交易營業場所使用之行為非僅不同於意圖營利媒介色情之行為，無行政罰法第26條之情形，又將住宅區系爭建物充當為色情交易營業場所使用，確實已該當構成妨礙所坐落住宅區之居住環境，且經多次查獲有違規事實，顯見違規情事之惡意重大，為達成遏止違規使用之行政目的，本局依都市計畫法第79條第1項規定，以104年10月19日新北城開字第0000000000號函併附同文號處分書對系爭建物違規時負責人（即原告）處以新臺幣12萬元罰鍰，並停止該址之供水供電，並無不當或違誤之處，原告之起訴誠屬無理由。
(六)為此聲明：(1) 原告之訴駁回。(2) 訴訟費用由原告負擔。
五、本件如事實概要欄所述原告於坐落新北市○○區○○段○○○○○號土地，屬永和都市計畫範圍內之住宅區上之系爭建築物，經營皇羽美顏養生館（市招：皇御芳療 SPA生活館），前有經新北市政府警察局永和分局（下簡稱永和分局）下於103年5月15日查獲有違規作為性交易服務場所使用之情事，並經被告以103年5月29日北城開字第0000000000號函併附同文號處分書，裁處原告 6萬元罰鍰之事實，固有被告所提系爭建築物建物謄本及土地使用分區、經濟部商業司商業登記資料、新北市政府警察局103年5月23日北警行字第0000000000號函暨檢附之103年5月16日新北警永刑字第0000000000號刑事案件移送書、103年5月15日調查筆錄、現場照片（分見本院 卷第53頁、第61頁、第74頁至第105頁）等為證，並為兩造所不爭，而堪認此部分為真實。然查，本件依兩造主張，其主要之爭執點，乃在於被告據以永和分局於104年 9月7日有再次查獲系爭建築物充當性交易服務場所使用之違規情事，是否有據？原告就系爭場所是否有充當性交易服務使用之故意或過失之歸責事由？被告以原處分裁罰原告12萬元之罰鍰，是否適法有憑？茲本院續分述如下。
六、而查，本件被告以系爭場所，於104年 9月7日有再次經永和分局查獲充當性交易服務場所使用之事，無非乃以新北市政府警察局104年9月15日新北警行字第0000000000號函所檢送該永和分局同年9月8日新北警永刑字第0000000000號刑事案件移送書及、104年 9月7日調查筆錄及現場照片數幀等為證據（分見本院卷第106頁至第136頁）為憑，然此經原告堅決否認，主張渠系爭場所在103年5月15日發生員工私下做違法行為後，即致力改善美容師之管理，規定如有違法行為將罰款30萬元整，店內美容師均簽名同意，且在包廂內張貼公告，重金獎賞邀請客人共同監督；另包廂門皆改裝透明玻璃，燈光要求明亮，力求服務過程透明便於管理，伊系爭場所並無提供且禁止性交易服務，104年 9月7日係由永和分局員警喬裝客人至原告店中作誘導式犯罪取證，且警查獲之謝姓美容師的錄音口供係受喬裝客人之員警誘導而應對，其原意僅係為拖延服務時間而敷衍對方之言論，並非其主動邀約對方從事不法等情為憑。然查：
(1)依永和分局104年 9月7日於系爭場所查獲之美容師謝惠娟，於警訊中雖表明渠在過程中有向警方所喬裝之客人稱述再加1000可以從事半套性交易服務，然其於警方詢問「為何要向警方所喬裝之客人陳述上述言語？」，亦陳明因為伊是以一般在外行情向客人陳述，伊沒有要從事之意圖。甚而，對於警方再加質問其「承上所述，如妳沒有要從事半套性交易之意圖，為何警方所喬裝之客人再次向妳確認再加1000就能半套嗎，妳回答：小聲一點啦，是要拿麥克風來放送喔，妳做何解釋？」，仍陳以「因為我要先賺基本消費2000元，所以才含糊與客人應對，沒有要從事性交易的意圖」等情（以上見本院卷 第120頁之永和分局永和派出所之調查筆錄），參以該美容師謝惠娟於檢察官查偵查，亦經具結證稱：當時是客人主動問伊，二千元有沒有有做半套，這麼貴怎麼沒有做半套，伊回答就伊所知外面坊間的半套性交易行情是 1千元，但伊告訴客人店裡是以技術為主軸，伊並告知店內沒有在做這個（指半套性交易），且因為基本消費是 2小時，伊怕客人不開心沒有做完，所以就用跟客人聊天之方式，希望可以讓他繼續接受伊的服務等語（以上見本院依職權所調台灣新北地方法院檢察署104年度偵字第25519號卷第56頁之訊問筆錄），亦核與另證人即該店服務人員梁小霞、吳美月分於檢察官偵查中均到庭具結證以： 渠等是皇御芳療SPA生活館」之美容師，店裡並沒有經營全套或半套性交易，且店裡有跟渠等約定不可以在店裡有性行為等為違法行為，所以渠等有簽切結書等語（見同上偵查卷第55頁背面之訊問筆錄），並有該店經美容師簽署之資料（見上偵查卷第62頁、同本院卷第28頁）在卷可稽，核與本案原告主張伊系爭場所並無提供且禁止性交易服務一情相符，則原告上開主張即非無據，要非不足採信。
(2)參以該系爭場所，於104年 9月7日經永和分局查獲在場之現場負責人即原告之夫翁明呼所供之詞辯，亦與上情相符，並經該新北地方法院檢察署檢察官以104年度偵字第25519號偵結不起訴確定在案，此外本院並再參以被告所憑該永和分局員警蒐證資料之過程，乃係由該員警喬裝之男客於謝惠娟為其服務時始臨時詢問，並非在進入該店消費時，由被告向員警媒介性交易一事，此並有員警製作之錄音譯文、職務報告足參（分見上開偵查卷第23頁、第51頁），從而，本院參合上開事證，縱以該謝惠娟確有與員警喬裝之男客合意為半套性交易之情，然尚無具體證據可得證明本案原告確實知悉上情及有何與店內服務人員就所得之性交易款項均分拆帳之情事，僅能屬該謝惠娟個人之臨時行為，以原告當時並不在場，況原告就系爭場所，因前在103年5月15日發生員工私下做違法行為後，原告即致力改善美容師之管理，規定如有違法行為將罰款30萬元整，除經店內美容師均簽名同意（見本院卷第28頁），且在包廂內張貼公告（見本院卷第29頁），重金獎賞邀請客人共同監督服務過程，則系爭場所應無提供且禁止性交易服務之事，從而就系爭場所，於該104年 9月7日由永和分局查獲之過程，既係員警主動為喬裝男客，進行所謂俗稱釣魚式辦案，進而於謝惠娟為其服務時始臨時詢問等情，縱該美容師謝惠娟個人一時有欲於系爭場所為性交易之事，亦難認該原告有以系爭場所為充當性交易服務場所之故意或過失，被告僅以該新北市政府警察局104年9月15日新北警行字第0000000000號函所檢送該永和分局同年9月8日新北警永刑字第0000000000號刑事案件移送書及104年 9月7日調查筆錄及現場照片數幀等為形式之採認，一再以系爭建物使用之行為與意圖營利媒介色情之行為係屬不同之二行為，主張意圖營利媒介色情行為之犯罪成案與否，並不阻卻或影響系爭建物使用之行為成立，固非無據，然本案原告有何以系爭場所充當性交易服務場所之主觀故意或過失之歸責事由，卻乏論述採憑，依法即難為不利原告之認定。
(3)至於被告所稱系爭場所經永和分局前已於103年5月15日查獲有違規作為性交易服務場所使用之情事，然該次查獲之情為一般男客入內消費與另美容師所衍生性交易遭查獲之事，此有該次查獲之男客與美容師之訊問筆錄等為憑（見本院卷第88頁至第98頁），與本次104年 9月7日上開查獲之情，顯有不同，而原告就上開103年5月15日遭查獲之事，復經被告以103年5月29日北城開字第0000000000號函併附同文號處分書，裁處原告 6萬元罰鍰在案，其後於相距一年多後，被告卻因本次員警主動為喬裝男客，進行所謂俗稱釣魚式辦案後，再以系爭場所前已有違章之記錄，逕認原告應就上開謝惠娟個人一時遭警方釣魚式辦案所生之事，遽認原告本次就系爭場所應有充當性交易服務場所之故意或過失之責，仍屬率斷。
(4)本院綜上事證所認，系爭場所，於該104年 9月7日由永和分局查獲之過程，既係員警主動為喬裝男客，進行所謂俗稱釣魚式辦案，而於謝惠娟為其服務時始臨時詢問等情，縱該美容師謝惠娟個人一時有欲於系爭場所為性交易之事，仍尚難逕認原告就系爭場所有充當性交易服務之故意或過失，原告主張系爭場所在103年5月15日發生員工私下做違法行為後，伊即致力改善美容師之管理，規定如有違法行為將罰款30萬元整，店內美容師均簽名同意，且在包廂內張貼公告，重金獎賞邀請客人共同監督，伊就系爭場所並無提供且禁止性交易服務，無故意或過失之情，如前本院所論事證，應可採認。被告僅以該新北市政府警察局104年9月15日新北警行字第0000000000號函所檢送該永和分局同年9月8日新北警永刑字第0000000000號刑事案件移送書及104年 9月7日調查筆錄及現場照片數幀等為形式之採認，進而以原告就前於103年5月15日有遭查獲裁罰之記錄，即率認原告就系爭場所本次發生之情事，原告應有充當性交易服務場所之故意或過失，即難採憑，其遽以原處分裁罰原告12萬元之罰鍰，尚有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰新台幣12萬元部分，即屬有理由，應予准許。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，爰無庸一一再加論述之必要，特併敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 6 月 30 日
行政訴訟庭 法 官 楊志勇上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，並依法繳納上訴費用新台幣3000元。其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），如逾期未提出上訴理由書者，本院毋庸再命補正，由本院逕以裁定駁回上訴。
書記官 葉芷廷中 華 民 國 105 年 6 月 30 日