臺灣新北地方法院行政訴訟判決 106年度簡字第113號
106年11月15日辯論終結原 告 金淮電線電纜股份有限公司代 表 人 陳國治訴訟代理人 黃仕翰律師
呂紹宏律師陳俊翔律師被 告 新北市政府環境保護局代 表 人 劉和然訴訟代理人 王馨瑀
施怡瑄林聖傑上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服新北市政府中華民國106年6月19日新北府訴決字第1060562242號函（案號0000000000號）訴願決定（原處分：106年2月14日新北環稽字第00-000 -000000號裁處書），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠本件原告係屬不服行政機關所為新臺幣（下同）40萬元以下
罰鍰處分（本件罰鍰金額10萬元），依行政訴訟法第229 條第2項第2款規定應適用同法第2編第2章規定之簡易訴訟程序審理。
二、事實概要：原告於新北市○○區○○里○○○0○0號（位於新北市○○區○○○段○○○○段0 0000000地號土地上，土地所有權人為原告公司之法定代理人陳國治名義所有）場址（下稱系爭場址）經營（自民國78年10月起）電線電纜製造業，直至83年8 月停業為止，而系爭場址之土地（下稱系爭土地）所有權人陳國治於98年11月出售移轉登記為第3 人所有。嗣經行政院環境保護署（下稱環保署）於105年9 月26日及10月5日執行「104 年度廢棄工廠土壤及地下水污染潛勢評估及調查計畫（甲、乙）」（下稱環保署調查計畫報告）經檢測機構檢測出系爭場址之土地土壤中重金屬最高濃度：銅為3,370mg/kg（最大限值：400mg/kg）、鉻為1,450mg/kg（最大限值：250mg/kg）；總石油碳氫化合物（TPH）為26,500mg/kg（最大限值：1,000mg/kg），已超過土壤污染管制標準，系爭土地土壤污染事證明確，經被告依土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第12條第2項規定，於105年12月19日以新北環水字第1052423158號公告為土壤污染控制場址，並劃定為土壤污染管制區在案。而原告為系爭土地之污染行為人，被告爰依同法第41條第3項第1款暨違反土壤及地下水污染整治法裁罰基準第2點、第7點規定，開立106年2月14日新北環稽字第00-000 -000000號裁處書，處原告10萬元罰鍰（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，亦經訴願機關決定駁回，因而提起本件行政訴訟撤銷之訴。
三、原告主張要領：㈠本件原處分機關依土壤及地下水污染整治法裁處10萬元罰鍰
，考其性質，應認屬行政罰而有行政罰法之適用，縱認原告有污染行為，原處分以嗣後修正公布之土壤及地下水污染整治法，溯及對原告為裁處，已違反『溯及既往原則』。
㈡系爭污染狀態並非原告所致，且未見原處分機關舉證以實其
說，僅憑原告從事之產業與污染種類、狀態有所關聯即認定原告為『污染行為人』，並未調查確認原告是否確實涉有『洩漏或棄置污染物』、『非法排放或灌注污染物』、『仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物』、『未依法令規定清理污染物』等污染行為之存在。
㈢行政罰之裁罰，原則即應以行為責任人為優先，例外始得就
狀態責任予以處罰。系爭污染尚有其他對象具高度潛在可能性，原處分機關未舉證排除。
㈣原處分機關以行政院環保署102年10月30日環署土字第10200
93714 號函為據，屬刻意曲解，究竟如何認定原告為污染行為人，原處分機關並未詳加論證。
㈤就土壤及地下水污染調查報告間之勘查過程（105年9月26日
及10月5 日），被告並未通知原告在場表示意見或確認該調查報告所述各項污染之情，所歷程序顯有疏失。
㈥原告起訴之聲明：撤銷訴願決定及原處分。
四、被告答辯要領：㈠系爭土地經環保署調查計畫報告調查土壤及地下水污染，於
系爭土地採集系爭廠址製程區、物料存放區、伸線油槽、變電箱下方之土壤及地下水樣本，經檢測機構檢測出土壤中重金屬銅、鉻及總石油碳氫化合物（TPH ）最高濃度已超過土壤污染管制標準，有環保署105年11月8日環署土字第1050090600號書函附調查報告可稽；另原告於78年起於系爭土地從事各種電線電纜製造，至83年8 月30日停業，93年原告經經濟部公告廢止公司登記，系爭廠址閒置荒廢至今，土地於98年10月28日易主，目前系爭土地上已無機具設備與污染源；惟電線電纜製造業製程產生銅、鉻、鉛、鎘等重金屬碎屑、污泥、廢銅線、廢機油、廢潤滑油等廢棄物，與環保署採樣檢測出之污染物質具關聯性；按最高行政法院104 年判字第42號判決意旨：「於主管機關查明污染物質及污染來源區域時，即屬污染來源明確。」，本件土壤污染來源事證明確，被告於105 年12月19日以新北環水字第1052423158號公告該地號為土壤污染控制場址並劃定土壤污染管制區在案，另有環保署調查計畫報告、金淮電線電纜股份有限公司變更登記事項卡1 份可稽，揆諸首揭法條規定，被告據以處分，洵屬有據。
㈡⑴按土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第53條明文規
定（略以）「……第43條第1項至第3項……於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人、潛在污染責任人、控制公司或持股超過半數以上之股東，適用之。」，故土污法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人，命其就土污法施行後之污染狀況負整治義務，其意旨僅在揭示前述整治義務以其污染狀況仍繼續存在之情形而為規範，不因污染之行為發生於土污法施行前或施行後而有所不同；反之，施行前終了之污染行為，如於施行後已無污染狀況，系爭規定則無適用之餘地，尚未牴觸法律不溯及既往原則及憲法第23條之比例原則，與憲法第15條保障人民工作權及財產權之意旨均無違背。
⑵次按土污法第2 條第15款規定，污染行為人：指因有下列
行為之一而造成土壤或地下水污染之人：1.洩漏或棄置污染物。2.非法排放或灌注污染物。3.仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。4.未依法令規定清理污染物。該污染係由施行前之污染行為人之非法行為造成，亦無值得保護之信賴而須制定過渡條款或為其他合理補救措施之問題。
㈢⑴按「關於因果關係的證明，在公害事件由於公害之形成具
有地域性、共同性、持續性及技術性等特徵，其肇害因素常屬不確定，損害之發生復多經長久時日，綜合各種肇害根源，湊合累積而成，被害人舉證損害發生之原因，甚為困難，從而被害人如能證明危險，及因此危險而有發生損害之『蓋然性』（相當程度的可能性），而被告不能提出相反之證據，以推翻原告之舉證，即可推定有因果關係存在，此項因果關係的推定仍應無悖於論理法則或經驗法則。」台中高等行政法院103年訴字第467號判決可資參照，查系爭場址係經環保署於105年9月26日及10月5 日執行「
104 年度廢棄工廠土壤及地下水污染潛勢評估及調查計畫（甲、乙）」調查土壤及地下水污染，於系爭場址採原告原廠房製程區、物料存放區、伸線油槽、變電箱下方之土壤及地下水樣本，經檢測機構檢測出土壤中重金屬銅最高濃度為3,370 毫克/公斤（mg/kg），已達土壤污染管制標準（400mg/kg）8.43倍；鉻最高濃度為1,450mg/kg，已達管制標準（250mg/kg）5.8倍；總石油碳氫化合物（TPH）最高濃度為26,500mg/kg，已達管制標準（1,000mg /kg）
26.5倍，此有環保署調查計畫土壤採樣檢測報告可稽；另查原告於78年起於系爭場址從事各種電線電纜製造，93年間原告經經濟部公告廢止公司登記，原告曾在系爭場址營運15年，廠房閒置荒廢至今，土地於98年10月28日易主，目前系爭場址上已無機具設備與污染源；惟查電線電纜製造業製程產生銅、鉻、鉛、鎘等重金屬碎屑、污泥、廢銅線、廢機油、廢潤滑油等廢棄物，與環保署採樣檢測出之污染物質具關聯性；且環保署調查結果發現，系爭場址屬淺層（0－1公尺）土壤重金屬及石油TPH 污染，其污染物移動性相對較差，尤其重金屬經排放於土壤後即因吸附作用持久存在而不易移動及分解，合理推斷除原告污染行為以外，可排除其他上游逕流沖刷、自場址外大氣擴散飄落、經重力沉降或滲透入系爭土地地表下土壤之外來物質、生物或能量導致土壤污染之可能，故系爭場址之污染物應非其他污染源或自然環境所產生。
⑵次按最高行政法院104 年判字第42號判決意旨：「於主管
機關查明污染物質及污染來源區域時，即屬污染來源明確。」，本案土壤污染來源事證明確，故被告據環保署污染調查報告及環境公害因果關係認定之「蓋然性」原則，認定原告於運作過程中洩漏或棄置污染物，足致土壤重金屬銅、鉻及TPH 超過土壤污染管制標準，恐危害周遭環境及人體健康，原告即屬土污法第2 條第15款定義之「污染行為人」，被告以105年12月19日新北環水字第10524231581號函公告原告為污染行為人於法無違。
㈣⑴土污法第41條第3項第1款規定：「未經公告為整治場址之
污染行為人因其行為致土地經公告為污染控制場址者，處新臺幣十萬元以上五十萬元以下罰鍰」，系爭土地係未經公告為整治場址之控制場址，故原告即污染行為人應負前揭條款之責任，包括行為責任（罰鍰處分）及狀態責任（整治責任）；復依土污法第42條第1項第3款規定：「未經公告為整治場址之控制場址污染土地關係人未盡善良管理人之注意義務，致其土地公告為控制場址者，處新臺幣五萬元以上二十五萬元以下罰鍰」，污染土地關係人若未盡善良管理人之注意義務，亦負輕重程度不同之行為責任。⑵參照環保署99年2月3日土污法立法理由：「按控制場址之
污染行為人不明或不執行控制計畫時，依現行規定，可能因無應負責之人，致污染無法有效控制，考量污染土地關係人亦應避免土地遭受污染、減輕污染危害，爰增訂污染土地關係人於控制場址之適用，並於後續條文規定其責任。」，此有「土壤及地下水污染整治法修正總說明」第 6頁可稽。由此可見土污法並無原告所稱『行為責任優先於狀態責任』原則之適用，而是除規定污染行為人之行為責任外，另有規定土地關係人未盡善良管理人應注意義務之狀態責任；此有司法院102 年11月15日釋字第七一四號解釋大法官之協同意見書見解「『行為責任』是因行為人所為之行為，與危害之發生有因果關係；『狀態責任』對責任之發生，並非一定必須具因果關係，係因享有對物之管領力，對物有防止危害較具效率及可能，而負有責任」、「一般而言各國立法模式不盡相同，但重點不外採取『行為責任制』與『狀態責任制』兩種。至於我國則兼採兩種，…稱為「拼湊制」可參。
㈤⑴生城企業股份有限公司其製程係以尼龍塑膠為原料生產塑
膠袋、塑膠布等產品，主要產生污染物可能包括：揮發性有機污染物（volatile organic compounds,VOCs）、TPH，並未與環保署採樣檢測出之重金屬銅、鉻等污染物具明顯關聯，況其所在地為本市○○區○○里○○○0○0號（詳見行政訴訟卷宗，編號：22），顯非系爭場址地址（淡水區忠寮里口湖子1之2號），縱有產生類似原告之重金屬及石油TPH 污染物，因其移動性相對較差，尤其重金屬經排放於土壤後即因吸附作用持久存在而不易移動及分解，可排除其經由逕流沖刷地表或經地下水滲透擴散入系爭土地地表下土壤之可能。
⑵另永鉅公司自74年1月9日至78年8月4日間於系爭場址從事
以銅鋅鋁錫鉛鎳為原料生產金屬管棒線帶，主要產生污染物可能包括：重金屬銅、鋅、鋁、錫、鉛、鎳、TPH ，惟「系爭場址附近之農田、民宅、零星工廠，並未經原處分機關稽查發現有含銅、鉻、TPH 等污染物之污染或管制紀錄」。
⑶系爭場址既無其他污染行為人曾經或現在有污染行為導致
土壤重金屬銅、鉻及TPH 達土壤污染管制標準之具體事證，則被告據環保署105年9月26日調查系爭場址之土壤污染狀態認定原告行為所致，並無違誤。
㈥⑴原告78年至83年間於系爭場址從事電線電纜製造，其運作
過程中使用銅線、塑膠粒、伸線油等原料，製程產生銅、鉻、鉛、鎘等重金屬碎屑、污泥、廢銅線、廢機油、廢潤滑油等廢棄物，足致環保署採土壤樣品檢測出之重金屬銅、鉻、TPH 達土壤污染管制標準之污染結果，故被告已證明原告是法規所定之潛在責任人，可合理推斷其運作過程中有代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員故意或過失洩漏或棄置污染物，故原告本身該當土污法第2條第15款第1目「洩漏或棄置污染物，而造成土壤或地下水污染」之要件。
⑵原告指稱污染行為人另有他人，惟查系爭場址於93年9 月
16日原告公告廢止，廠房閒置後並無其他污染性事業運作之歷史，被告亦無系爭土地周遭之農田、民宅與零星工廠等其他污染來源之具體事證；原告既未提出系爭場址在其於78年設立時已有土壤重金屬銅、鉻及TPH 達土壤污染管制標準之具體事證，其所稱洵無足採。
㈦⑴環保署委託瑞昶科技股份有限公司執行「104 年度廢棄工
廠土壤及地下水污染潛勢評估及調查計畫（甲）」調查期間，業於105年8月9日派員進場調查前依土水法第7條規定以環署土字第1050064217號函通知系爭場址土地所有權人范青及原告會同，並於進場調查前3 日再以電話通知確認進場時間。
⑵105年9 月26日及10月5日進行土壤及地下水污染採樣作業
之過程有土地所有權人代表林秀賢會同，原告並未派員到場釐清，故環保署調查事實及證據之程序符合行政程序法第42條第2項規定，並未違反行政程序。
㈧被告答辯聲明：駁回原告之訴。
五、本院之判斷：㈠按公司經清算程序，處理其未了事務，必至清算終結後，其
人格始歸消滅，若其未了事務尚未完全處理，則法人格自屬仍存在。本件原告公司於105 年12月19日公告系爭場址為土壤污染控制場址之處分，並命原告公司於6 個月內提出控制計畫之處分；另於106年2月14日處罰如原處分在案，原告則於同年8 月提起本件訴訟目前仍繫屬中尚未終結，而原告公司之負責人於106年8月始申報就任清算人，而於同年9 月申請清算終結，但明顯就上開之處分及訴訟事務，尚未終了。
是原告公司之清算程序自難認已終結，亦即原告公司法人格尚未消滅，合先指明。
㈡按土污法第12條第1、2項規定：「各級主管機關對於有土壤
或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。」、「前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）。」、同法第41條第3項第1款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣十萬元以上五十萬元以下罰鍰：一、未經公告為整治場址之污染行為人因其行為致土地經公告為污染控制場址。」、違反土壤及地下水污染整治法裁罰基準第2 點、第7 點規定「違反本法規定之行為，其罰鍰額度應由主管機關依本法所定之額度及附表所列情事裁處之。....主管機關對違反本法規定之行為，其罰鍰額度除依第二點至第五點規定辦理外，並應審酌違反本法規定行為之污染程度、危害程度、應受責難程度、所生影響及因違反本法規定所得之利益，並得考量受處罰者之資力，予以裁處。....」。暨其附表規定：「項次：21」、「違反條款：第41條第3 項：一、未經公告為整治場址之污染行為人因其行為致土地經公告為污染控制場址。二、污染土地關係人未盡善良管理人之注意義務，致土地經公告為污染整治場址。」、「依據及罰鍰額：
第41條第3 項：新臺幣十萬元以上五十萬元以下」、「裁罰基準：行為人違反本項規定主管機關得視情節輕重裁罰十萬元至五十萬元，原則以最輕額裁處。個案場址污染結果造成衍生之農、漁、牧產品污染而須銷燬者，得於原裁罰金額加計三十萬元以下罰鍰；單一污染物質濃度超過管制標準一萬倍者得以最高罰鍰額裁處。」就此裁罰基準，乃主管機關環保署為處理違反土污法案件，建立執法之公平性，減少爭議並提升執法之公信力，特訂定之裁罰基準，其裁罰基準，已斟酌行為人違反本法規定行為之污染程度、危害程度、應受責難程度、所生影響及因違反本法規定所得之利益，並得考量受處罰者之資力等情裁罰之輕重，上開規定所為細節性、技術性之裁罰標準，並未牴觸逾越土污法，其規定亦屬明確，亦無違反法律保留，自得據以適用。
㈢本件如事實概要所述之事實，依原告之主張及被告答辯意旨內容以觀，本件兩造之爭執點，主要在於：
⑴原告是否為系爭土地之污染行為人？⑵縱令原告為系爭土地之污染行為人，則原告行為在土污法
公布施行前之污染行為，得否依土污法第41條第3項第1款規定處罰原告？即是否有違反『法律不溯及既往原則』？㈣經查：
⑴按土壤及地下水污染整治法修正公布施行後過渡時期執行
要點(99年5月5日行政院環境保護署環署土字第0990038764號令訂定發布全文13點；並自即日生效）第1點「土壤及地下水污染整治法（以下簡稱本法）修正施行後，各級主管機關於本法授權之法規命令、行政規則（以下簡稱相關法規）尚未訂定或修正發布前之過渡時期，依本要點執行本法規定之相關工作。」、第3 點：「三、於本法修正施行前已有污染行為事實，如污染行為於修正施行前已終了，因該污染行為造成之受污染場址於本法修正施行後始公告為控制或整治場址者，不適用本法第40條第3 項、第41條第3項及第4項規定。」明確規定於土污法修正施行前已有污染行為事實，如污染行為於修正施行前已終了，因該污染行為造成之受污染場址於土污法修正施行後始公告為控制或整治場址者，不適用土污法第40條第3 項、第41條第3項及第4項規定。
⑵本件被告以原告於系爭場址經營（自78年10月起至83年 8
月停業為止）電線電纜製造業，而系爭土地依環保署調查計畫報告，經檢測出土壤中重金屬最高濃度已超過土壤污染管制標準，於105年12月19日以新北環水字第105242315
8 號公告為土壤污染控制場址，並劃定為土壤污染管制區在案，且原告為系爭土地之污染行為人。被告則依土污法第41條第3項第1款規定，於106年2月14日裁處原告如原處分，可見被告係以原告污染行為時點為自78年10月起至83年8 月停業為止之事實而裁罰。揆諸上開土壤及地下水污染整治法修正公布施行後過渡時期執行要點第3 點規定，被告自不得適用土污法第41條第3項第1款規定裁處原告罰鍰。
⑶再按司法院釋字第714 號解釋：中華民國89年2月2日制定
公布之土壤及地下水污染整治法第48條規定：「第7 條、第12條、第13條、第16條至第18條、第32條、第36條、第38條及第41條之規定，於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之。」其中有關「於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之」部分，係對該法施行後，其污染狀況仍繼續存在之情形而為規範（按系爭規定將所列規定適用於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人，使其就土污法施行後之污染狀況負整治義務），尚未牴觸法律不溯及既往原則及憲法第23條之比例原則，與憲法第15條保障人民工作權及財產權之意旨均無違背。準此以觀，司法院釋字第714 號解釋係就89年2月2日制定公布之土污法第48條規定；相當於99年2月3日公布修正之同法第53條規定；至於同法第41條第3項第1款規定，並未列入同法第53條規定範圍之內，自不得逕為推定依司法院釋字第714 號解釋意旨，亦得適用於第41條第3項第1 款之規定。再者，依行政罰法第4條規定：「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」本件被告既認定原告係自78年10月起至83年8 月停業為止之污染行為，土污法在上開期間尚未制定公布施行，縱令原告確係自78年10月起至83年8 月停業為止有污染行為屬實，但並未有法律明文就原告上述期間污染行為可得為裁罰。是原處分依原告行為終了後，始增訂土污法第41條第3項第1款規定逕為裁罰，容有未洽。
⑷本件原處分有如上之違誤，至於原告是否為系爭土地之污染行為人，即無再為調查認定之必要，附此指明。
六、綜上所述，被告以原告污染行為時點為自78年10月起至83年
8 月停業為止，則依土壤及地下水污染整治法修正公布施行後過渡時期執行要點第3 點規定，被告自不得適用嗣後訂立之土污法第41條第3項第1款規定裁處原告罰鍰。是被告裁罰原告如原處分，容有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未洽。
是原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，爰應予撤銷，以維原告之權益。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，及本院兩造其他爭執點，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述。
八、本件第一審裁判費，應由敗訴之被告負擔，爰判決如主文第2項所示。
九、據上論結，原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 11 月 29 日
行政訴訟庭 法 官 李行一
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應並繳納上訴費新臺幣3,000元。
中 華 民 國 106 年 11 月 30 日
書記官 吳沁莉