臺灣新北地方法院行政訴訟判決 106年度簡字第12號
106年7月3日辯論終結原 告 俞偉倫訴訟代理人 黃程國律師被 告 新北市政府代 表 人 朱立倫（市長）訴訟代理人 黃文志
羅家明卓素玉上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國105年1
1 月22日台內訴字第1050068231號訴願決定（案號：0000000000），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告係屬不服行政機關所為新臺幣（下同）40萬元以下罰鍰處分（本件罰鍰金額6萬元），依行政訴訟法第229條第2項第2款規定應適用同法第2編第2章規定之簡易訴訟程序，合先敘明。
二、事實概要：原告所有特定農業區農牧用地之新北市○○區○○○段 ○○○○○○號土地（下稱系爭土地），建置有鐵皮圍籬、水泥基座、放置鐵桶等雜物，經被告所屬農業局人員於民國105年3月11日現場會勘認定現況非屬農業使用，已違反非都市土地使用管制，原告為系爭土地所有權人，應負有土地管理責任之義務，被告遂以105 年5月2日新北府地管字第1050728779號函通知原告於文到30日內依法恢復原編定農牧用地容許使用目的。屆期經被告所屬三峽區公所105年7月19日現場複勘現況仍未恢復，爰依區域計畫法第21條第1項規定，以105 年7月26日新北府地管字第0000000000號函處以罰鍰新臺幣（下同）6 萬元（並請其停止非法使用，依法恢復原農業使用目的。）原告不服，提起訴願，嗣經內政部105 年11月22日訴願決定駁回，原告不服，因而就訴願決定及就上開處分有關罰鍰6 萬元部分（下稱原處分），提起本件行政訴訟撤銷之訴。
三、原告主張要領：㈠被告機關及訴願機關誤認就系爭土地原告與承租人江佩珊之
租賃期間，遽認系爭土地上之鐵皮圍籬為原告所興建云云，認定事實顯有違誤：
⑴按行政程序法第36條：行政機關應依職權調查證據，不受
當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。⑵被告機關於102 年10月30日至系爭土地會勘已發現有「鐵
皮圍籬」，並據原告與訴外人江佩珊之租賃期間為103年1月1日至122年12月31日止，進而認定上開會勘時間既在於租賃期間之前，是「鐵皮圍籬」應為原告所設置云云。惟原告與訴外人江佩珊所訂之租賃契約，租賃期間係自簽約日起至123 年8月31日止，而簽約日係101年12月16日，故雙方之租賃契約期間應為101 年12月16曰至123年8月31日止。準此，被告機關及訴願機關所認定103年1月1日至122年12月31日之期間，依約可知，僅係租金計算期間。是被告機關於102 年10月30日至系爭土地會勘時，系爭土地已由訴外人江佩珊所承租，系爭鐵皮圍籬確為訴外人江佩珊所設置無誤，是被告機關及訴願機關錯誤認定租約期間，進而以此認定鐵皮圍籬係原告所為云云，遽以對原告作成不利之判斷，顯有認定事實之違誤。
⑶另依訴外人江佩珊所申請之雜項執照，係於102年1月30日
經新北市政府工務局核准，並於102年2月18日領照，可知訴外人江佩珊確已於系爭土地動工，足徵被告機關於 102年10月30日至系爭土地會勘發現之「鐵皮圍籬」確為第三人江佩珊所設置。
⑷依訴外人江佩珊104年1月22日所寄發存證信函所附之照片
，清楚可見鐵皮圍籬仍附著於系爭土地，可證該「鐵皮圍籬」確為江佩珊所為之。從而，被告機關誤以雙方所約定租金繳付期間為租賃期間，而遽以認定「鐵皮圍籬係原告所設置，對原告為不利之認定，事實之認定顯有違誤。
㈡關於系爭土地土面放置之鐵桶，確為承租人江佩珊所放置無訛：
⑴原告於101 年12月16日既與訴外人江佩珊訂立租地建屋契
約，系爭土地於斯時起即為租賃期間，而交由訴外人江佩珊使用收益，並由其為支配管理中，原告雖為系爭土地之所有權人，惟就系爭土地並無使用收益之權利，更無支配管理權限無訛，先予陳明。
⑵依訴外人江佩珊103年1月11日所寄發存證信函所附之照片
，清楚可見土面上之工作物根本未清空，並無其所陳述已將土地清空並歸還之情事，可證地面上所留之工作物及雜物確為佩珊所為之。
㈢原告並非違反區域計畫法第15條第1 項及非都市土地使用管
制規則第6條之行為人，被告逕依105年7 月26日新北府地管字0000000000號函裁處原告6 萬元罰鍰，處分顯有認事用法之瑕疵：
⑴訴願機關92年11月25日台內營字第0920090059號函補充釋
示：「....區域計畫法第21條及第22條執行對象，宜以處罰行為人為原則，對非行為人（土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人）處罰為例外；而對行為人或非行為人處罰，皆應以其具有故意或過失為責任條件，且處罰對象非屬行為人時，應具備充分、合理及適當之理由」。⑵最高行政法院104年判字第153號行政判決：「惟查上訴人
係於102年9 月17日，始依區域計畫法第21條第1項規定裁罰，即便依上訴人所主張依行政罰法第27條第1 項所定，被上訴人之3年裁處權時效期間係至98 年2月5日屆滿，原處分予以處罰，亦逾行政罰法第27條第1項所定3年裁處權時效期間，從而亦不影響原判決之結果。至該違規之狀態，固然仍在持續中，惟該狀態並非被上訴人現仍使用中，自難依此即課予被上訴人之責任，上訴意旨主張仍應由被上訴人負該狀態之責任，自不足採憑。再按，台北高等行政法院103年訴字第897號行政判決：原告未經許可，在為農牧用地之系爭土地上錯設水泥並興建系爭地上物，因而違反區域計畫法第15條第1項規定之行為，於其94年5月20日將系爭地上物點交予管委會時即已終了，被告於102年9月17日始依同法第21條第1 項規定，以原處分對原告裁處罰鍰6萬元，已逾行政罰法第27條第1項所定3 年裁處權時效期間，自屬違誤。又原告於94年5 月20日將系爭地上物點交予管委會後，即喪失對系爭地上物之事實上處分權，且未再使用系爭土地，則原處分命原告應停止非法使用及限期申請恢復土地容許使用項目或拆除其地上物恢復原狀，亦非有據，訴願決定對於原處分上述錯誤之處，未予糾正，自有未合。原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。
⑷系爭土地上所留之工作物及雜物確為訴外人江佩珊所為無
誤，已如前所述，惟江佩珊至今尚未將土地恢復原狀歸還原告，更未與原告進行點交程序，江佩珊空言陳稱其已將系爭土地騰空返還原告云云等說詞，被告竟予已採信，抑且訴外人江佩珊既屬違反區域計畫法第15條第1 項及非都市土地使用管制規則第6 條之行為人，且迄今未拆除系爭土地上之鐵皮圍籬、水泥基座及放置鐵筒等雜物，違規行為尚未終結。
⑸況且原告目前亦訴請承租人江佩珊拆除系爭土地上之鐵皮
圍籬、水泥基座及放置鐵筒等雜物後，返還系爭土地，業由台灣新北地方法院以105 年度補字第3937號審理在案。
被告機關本基於例外解釋從嚴之法理，應盡其調查之必要，命行為人江佩珊就系爭土地回復原狀，而非一昧要求原告基於土地所有人身分而命其回復原狀，是被告就原則與例外之法理適用，顯有違反比例原則，洵有適用法律之違誤。
⑹訴外人江佩珊於系爭土地上興建鐵皮圍籬、水泥基座、放
置鐵桶及結構鋼筋等工程，鐵皮圍籬、水泥基座、鐵桶及結構鋼筋等雜物屬江佩珊所有，本應由江佩珊與原告完成點交取回，抑或由其表示拋棄所有權，然經原告通知江佩珊均未獲置理。又因原告現與江佩珊進行爭訟，倘原告不自行拆除，則遭被告機關裁罰；反之，如原告自行拆除，則涉刑法毀損、侵占之罪嫌，是原告實遇兩難之窘境，江佩珊謊稱已清空土地將土地歸還云云，顯係推諉卸責之詞，而與事實不符。
⑺綜上所述，系爭土地上之「鐵皮圍籬」、「水泥基座」、
「放置鐵桶」確為江佩珊所為而為違反區域計畫法之行為人無誤，原告僅租出土地並非行為人，被告機關未先命行為人江佩珊就系爭土地恢復原狀，而逕命非行為人之原告恢復原狀，非有合理正當之理由，原處分顯有瑕疵。
㈣原處分第1項裁處原告6萬元罰鍰部分，顯係裁罰性不利處分
無訛，而與原處分第2 項命改正事項之回復原狀之單純不利處分洵屬有別，被告機關錯誤援引訴願機關93年7月7日台內營字第0930084992號函釋，刻意混淆兩處分之性質，泛指原處分均不須以行為人有故意、過失為要件云云，顯有混淆訴願機關之判斷，自難獲採：
⑴按《區域計畫法》第21條規定：「違反第十五條第一項之
管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。」是依上開規定可知，違反《區域計畫法》第15條規定者，處分機關除得裁處行政罰鍰之裁罰性不利處分外，另與以命其負有恢復原狀之單純不利處分內容顯然二事。
⑵準此以觀，裁罰性不利處分仍應以裁罰對象有故意、過失
為責任條件無訛，此依訴願機關92年11月25日台內營字第0920090059號函釋明揭：「至於違反管制使用土地之處罰對象，上開條文既未明文，宜解為以違反第十五條第一項管制規定之義務者為處罰對象，並以其具有故意或過失為責任條件（司法院釋字第二七五號解釋參照)...因此，土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人等本即應負有土地使用管理責任，故該等人員如經查明對違反管制使用土地有參與或授意之情形，亦皆得為處罰之對象」。
⑶從而，恢復原狀之單純不利處分，不以故意過失之責任條
件為必要，此另有訴願機關93年6月10曰台內營字第0930084541 號函釋意旨：「至於依該條規定命「恢復原狀」並非行政罰，不以具有故意或過失為必要，....。準此，如縣（市）政府基於維護該土地合於原法定編定管制使用之目的或維護公共安全之需要....，另依區域計畫法第二十一條或其他法規規定，對拍定人作成要求採取相關合法使用或不影響公共安全之必要措施（含限期變更使用、恢復原狀）之行政處分，並無不妥」。
⑷被告機關遽認原處分並無違誤云云，無非係援引訴願機關
93年7月7日台內營字第0930084992號函釋，而細譯該函釋僅在闡明：恢復原狀之單純不利益處分無須以故意過失為責任條件，以及日後行政執行費用由土地所有權人負擔之問題。惟依原處分之處分主文攔中載明：「一、處以罰鍰
6 萬元。應依指定改正事項及規定期限限期完成改正。」等語，可知原處分性質係分別對原告處以行政罰之裁罰性不利處分以及單純性不利益處分，兩者並予以核處甚明，是依前開說明，被告機關對原告處以行政罰之裁罰性不利處分，仍應以受裁罰人有故意、過失為責任條件。是以，原處分錯誤援引訴願機關93年7月7日台內營字第0930084992號函釋，刻意混淆兩處分之性質，泛指原處分不須以受裁罰人之故意、過失為要件而無違誤云云，顯有混淆訴願機關之判斷，自難獲採。
⑸原告所有之系爭土地出租與訴外人江佩珊後，即由江佩珊
為興建幼兒園而於系爭土地上興建鐵皮圍籬、水泥基座、鐵桶及結構鋼筋等雜物，江佩珊係於系爭土地違反區域計畫法第15條、21條之行為人，而原告僅為所有權人，非行為人。原處分逕以狀態責任命非行為人之原告負回復原狀之責，而不以行為狀態原則優先原則命行為人江佩珊先行回復原狀，已有理由不備之瑕疵。其後又張冠李戴以訴願機關93年7月7日台內營字第0930084992號函釋表明無須以受裁罰人之故意、過失為要件，裁罰非行為人之原告6 萬元之罰援，該處分之性質顯然為行政罰之裁罰性不利處分，應以行為人有故意過失為責任條件與訴願機關93年7月7日台內營字第0930084992號函釋之恢復原狀之單純不利益處分不同。如前所述，系爭土地上之鐵皮圍籬、水泥基座、鐵桶及結構鋼筋等雜物皆為江佩珊所為之，原告僅為出租之所有權人，對於係爭土地違反區域計畫法第15條、21條並無任何故意、過失，何以原處分機關逕予以裁處原告6萬元之裁罰性不利處分，處分顯有瑕疵。
⑹綜上所陳，原處分裁處原告6 萬元之裁罰性不利處分，因
原告並無故意、過失，亦無任何參與、授意違反《區域計畫法》第15條、21條之情。就此，原處分機關裁罰應對行為人江佩珊核處，原處分機關就此部分顯有違誤甚明，然訴願決定竟未能即時糾正，應予撤銷，以維權益，實感德便。
㈤原告起訴之聲明：撤銷訴願決定及原處分其中有關6 萬元部分。
四、被告答辯要領：㈠系爭土地為特定農業區農牧用地，現況建置鐵皮圍籬、水泥
基座、放置鐵桶等雜物，經被告農業局於105年3月11日現場會勘認定現況非屬農業使用，已違反非都市土地使用管制，案經原告提出租約，主張係訴外人江女士所為，惟江女士否認鐵皮圍籬及放置鐵桶等雜物係其所為，並表明水泥基座雖為其委託營造廠所設，惟依租約精神應由起造人即原告負責，且雙方刻因租約爭議由民事法院審理中。被告基於原告為系爭土地所有權人，應負有土地管理責任之義務，且為維護系爭土地合於原法定編定管制使用之目的，經限期30日請原告回復原編定農業使用目的，惟屆期複勘現況仍未回復，爰被告依區域計畫法第21條規定裁處原告罰鍰6 萬元，洵屬於法有據。
㈡有關原告主張系爭土地鐵皮圍籬與放置鐵桶均為訴外人江女士所為，原告並無使用管理之權利云云：
⑴系爭土地現況依105年3月11日現場會勘照片所示，系爭土
地四周以鐵皮圍籬隔絕，圍籬內除水泥基座及放置鐵桶外，尚有堆置廢棄雜物且停放車輛，經與江女存證信函所附照片比對，現況與105年3月11日會勘照片所示鐵桶、堆置廢棄雜物且停放車輛等情形均不符，另依105年7月19日複勘照片所示，該鐵皮圍籬設有大門及鎖鍊管制進出，門上噴有汽車出入字樣，圍籬內停放車輛新增一輛且新增堆置鐵桶數桶，其時江女已主張中止租約並提出訴訟，尚難證明系爭土地上違規情形，均為江女所施作。
⑵原告與江女之土地租賃契約期間係自101 年12月16日起至
123年8月31日止，惟該租約因雙方存有爭議刻由民事法院審理中，而系爭土地所申請之雜項執照，係以原告為起造人非江女，另租約第5 條所載，江女於租賃期間所興建之建物，應以原告為起造人，且興建完成後並應以原告名義辦理建物所有權登記；又第14條約定，江女須於建物興建完成後另與原告訂立租約，始取得合法使用建物權利。退而言之，縱使鐵皮圍籬係江女委託他人施作，惟該行為係為協助原告興建建物後承租使用，是否為江女所有仍非無疑義。
㈢有關原告主張其非違反區域計畫法之行為人，且無故意、過失違反區域計畫法第15條、第21條情形：
⑴按「....土地所有權人對於違反管制使用土地之行為無參
與或授意之情形，得否依區域計畫法第21條規定命其土地恢復原狀疑義，前經本部93年6月10日台內營字第0930084541號函釋示，...『恢復原狀』並非行政罰，不以具有故意或過失為必要....。準此，如縣（市）政府基於維護該土地合於原法定編定管制使用之目的或維護公共安全之需要...，另依區域計畫法第21條或其他法規規定，...作成要求採取相關合法使用或不影響公共安全之必要措施（含限期變更使用、恢復原狀）之行政處分，並無不妥....。
」為內政部93年7月7日台內營字第0930084992號函所釋。
⑵系爭土地為特定農業區農牧用地，屬農業主管機關認為應
特別加以保護而劃定之土地，又原告為土地所有權人，本即負有管理土地之責任義務，於查無違規行為人情形下，被告基於維護系爭土地合於原法定編定管制使用之目的，依區域計畫法規定要求土地恢復原農牧用地容許使用目的，復因原告未依限回復原狀，依區域計畫法規定予以裁罰，是原告係因不遵從被告依法律所課予限期改善義務而遭裁罰，原告似有誤解。倘如原告所述，因雙方私權爭執待法院判決，即得免於將土地回復原農業使用目的，將造成難以有效達成土地使用管制之目的，影響國家農業之永續發展。
㈣綜上，本件原告已違反非都市土地使用管制，被告依區域計
畫法第21 條規定以原處分裁處原告6萬元罰鍰，於法並無不合。
㈤被告答辯聲明：駁回原告之訴。
五、本院之判斷：㈠本件如事實概要所述之事實，除後開兩造爭執點外，其餘為
為兩造所不爭執，且有原處分書、訴願決定書及送達證書、系爭土地登記資料、被告所屬農業局105年3月23日新北農牧字第1050490208號函、會勘紀錄、被告105 年5月2日新北府地管字第1050728779號函、被告所屬三峽區公所105年7月20日新北峽民字第1052130741號函、被告105年7月26日新北府地管字第0000000000號函、內政部105 年11月22日台內訴字第1050068231號函、土地租賃契約書、102峽雜字第010號雜項執照、被告103年1月15日北府地管字第1030081800號函、採證照片等證物在卷可稽（見本院卷第46至70、72至91、111至126、274至278頁、訴願卷第107 頁），堪認為真實。惟依原告之主張及被告答辯意旨內容以觀，本件兩造之爭執點，在於：
⑴105 年5月2日新北府地管字第1050728779號函（處分），
是否有效存在？⑵被告如知悉行為人（承租人）而未對行為人裁處，即逕對
所有權人為原處分是否有裁量濫用？⑶本件原告有無故意或過失？㈡經查：
⑴按行為時區域計畫法第15條第1 項規定：「區域計畫公告
實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」、第21條第1、2項規定：「（第1 項）違反第15條第1 項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。（第2 項）前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。」⑵次按行為時內政部訂定之非都市土地使用管制規則第1 條規定：「本規則依區域計畫法第15條第1 項規定訂定之。
」、第5條第1項規定：「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」、第6 條第1項前段及第3項規定：「（第1 項）非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。...（第3項）海域用地以外之各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一....」另依第6條第3項附表一「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」之「農牧用地之許可使用細目」規定，農牧用地容許使用項目為：㈠農作使用（包括牧草）、㈡農舍（工業區、河川區除外；特定農業區、森林區不得興建集村農舍）、㈢農作產銷設施（工業區、河川區除外）、㈣畜牧設施（工業區、河川區及森林區除外。但森林區屬原住民保留地，經目的事業主管機關會同原住民族主管機關同意者，不在此限。）、㈤水產養殖設施（工業區、特定農業區除外。但特定農業區內屬室內循環水養殖設施經直轄市或縣（市）農業主管機關核准者不在此限）、㈥水源保護及水土保持設施、㈦採取土石（特定農業區、一般農業區、森林區及特定專用區除外）、㈧林業使用、㈨休閒農業設施（工業區、河川區除外）、㈩公用事業設施（限於點狀或線狀使用。點狀使用面積不得超過六百六十平方公尺）、戶外廣告物設施、私設通路、再生能源相關設施、臨時堆置收納營建剩餘土石方、水庫、河川、湖泊淤泥資源再生利用臨時處理設施、溫泉井及溫泉儲槽（工業區、特定農業區除外）。農村再生設施、自然保育設施、綠能設施」是以，非都市土地經編定使用分區、使用地類別後，即受有管制，未依容許使用之項目及許可使用細目使用者，即違反區域計畫法第15條第1 項所定應遵守非都市土地使用管制規定而使用土地之行政法上義務。上開之非都市土地使用管制規則，其內容未逾越母法之範圍及立法目的，未增加人民依法使用其土地權利之限制，行政機關用以認定行為人是否違法，符合依法行政原則。
⑶再按區域計畫法第21條第1項既規定：「違反第15條第1項
之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」自係以違反該管制規定之實施違反該義務行為之行為人為處罰對象，並以其具有故意或過失為責任條件，違反管制使用土地之行為人應不限於實際著手實施違反區域計畫法第15條第1 項規定之人，對於該行為凡有參與或授意之人，亦屬之。是依上開規定，可知非都市土地經編定使用分區、使用地類別後，即受有管制，其土地應依容許使用之項目及許可使用細目使用，違反非都市土地使用管制規定而使用土地者，依區域計畫法第21條規定，應予受罰（最高行政法院101 年度判字第428號判決參照）。
⑷內政部92年11月25日台內營字第0920090059號函釋：「..
..區域計畫法第21條及第22條執行對象，宜以處罰行為人為原則，對非行為人（土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人）處罰為例外；而對行為人或非行為人處罰，皆應以其具有故意或過失為責任條件，且處罰對象非屬行為人時，應具備充分、合理及適當之理由。」。
⑸系爭土地為非都市土地，公告編定為特定農業區，使用地
類別為農牧用地，此有土地登記簿謄本在卷可稽（見本院卷第111 頁），即編定為農牧用地，應依區域計畫法第15條第1 項及非都巿土地使用管制規則第6條第3項附表一規定依其容許使用項目及許可使用細目表為與農業生產或農業使用有關之行為；基於農地農用是農地政策之基本指導原則，農牧用地是國土之一環，也是不可再生之國家資源，為確保農業生產環境之完整，自不得就農牧用地為違規使用。
⑹系爭土地上既有鐵皮圍籬、水泥基座、放置鐵桶及其他等
雜物之事實，此為兩造所不爭之事實此有原告約105 年11月30日左右拍攝之現場照片、被告105年3月11日拍攝之現場照片、三峽區公所人員105年7月19日拍攝之現場照片可稽（見本院卷第114至116、120至122、274至276頁），此為兩造所不爭之事實，自不合於特定農業區之農牧用地使用，確有違非都市土地使用管制，自應依區域計畫法規定處理。
⑺就系爭土地上有鐵皮圍籬之部分，由於係以原告名義申請
於系爭土地上施作基地整地、圍牆之雜項執照，此有新北市政府工務局102峽雜字第010號雜項執照申領單含申請書、雜項工作物概要表在卷可稽（見本院卷第147至159頁），準此以觀，原告既為上開雜項執照申請人，則於系爭土地上施作鐵皮圍籬之部分，自屬原告所為。縱令此部分係由承租人出資委人施工，此要係原告與承租人間之私法契約關係，則係承租人是否亦為共同行為人，究不得憑此遽認原告非屬行為人。又原告為系爭土地之所有權人，自應知不得違反非都巿土地使用管制規則第6條第3項附表一規定容許使用項目及許可使用細目表為與農業生產或農業使用無關之行為。詎竟於被告廢止系爭土地變更編定為特定目的事業用地「幼兒園」使用後（函副本予原告），此有被告103年1月15日北府地管字第1030081800號函可稽（見訴願卷第107 頁），原告應知即負有回復農牧用地使用之義務；況被告亦以105年5月2日新北府地管字第105072877
9 號函通知原告限30日內恢復原編定農牧用地容許使用目的（見院卷第56、57頁），惟原告放任並未作為，核屬具有過失，事屬明確。原告就系爭土地上鐵皮圍籬之施作行為人，已違反編定農牧用地容許使用目的，詎竟於被告廢止系爭土地變更編定為特定目的事業用地「幼兒園」使用後，並未恢復農牧用地容許使用目的，本即違反區域計畫法第15條第1項規定，被告即得按區域計畫法第21條第1項規定處罰，雖被告仍先以以105 年5月2日新北府地管字第1050728779號函通知原告限30日內恢復原編定農牧用地容許使用目的，自屬有利於原告，難認此函（處分）有何違誤。是被告以原告負有就系爭土地上施作鐵皮圍籬拆除，回復農牧用地使用之義務，容無違誤。
⑻就系爭土地上放置有鐵桶及其他雜物部分，原告自承不知
為何人堆置（見本院卷第266頁），且依承租人於103.01.22以存證信函送達原告所附之照片顯示，系爭土地上並未見有放置鐵桶及其他雜物等情（見本院卷第83、84頁），且承租人於上開存證信函送達原告，亦已表明不再占有使用系爭土地之意；準此以觀，系爭土地上放置鐵桶及其他等雜物部分，並無證據證明確為承租人或何人所堆置；則原告為系爭土地之所有權人自負有維護系爭土地不得違反非都市土地使用管制之義務，既未盡所有權人管理之責，容有過失之情，甚屬明確，且復不知所放置鐵桶及其他雜物究係何人所為，原告為所有權人自應就系爭土地上放置鐵桶及其他雜物部分，予以清除回復農牧用地使用之作為義務；況被告亦以105年5月2日新北府地管字第105072877
9 號函通知原告限30日內恢復原編定農牧用地容許使用目的（見院卷第56、57頁），惟原告放任並未作為，自屬具有過失，事屬明確。再就系爭土地上放置鐵桶及其他雜物部分，固乏積極證據證明原告為施作之行為人，惟並無證據得以證明行為人為何人，但確屬已有違反編定農牧用地容許使用目的，詎竟於被告廢止系爭土地變更編定為特定目的事業用地「幼兒園」使用後，並未恢復農牧用地容許使用目的，即有違反區域計畫法第15條第1 項規定，惟被告經查並不知悉確實之行為人，難以依區域計畫法第21條第1項規定處罰實際之行為人，被告仍先以105年5月2日新北府地管字第1050728779號函通知原告限30日內恢復原編定農牧用地容許使用目的，自屬具有充分合理及必要性，難認此函（處分）有何違誤。是被告以原告負有就系爭土地上放置鐵桶及其他雜物部分予以清除，回復農牧用地使用之義務，亦無違誤。
⑼再者，就系爭土地上水泥基座部分，此部分要係在系爭土
地上尚未取得建造執照之前，由承租人逕自先為施作之情，此為兩造所不爭之事實（見本院卷第266 頁），而承租人逕自先為建築之作為，並未有積極證據證明原告有參與此部分之施作行為事實，自難逕認原告核屬行為人。再依原告（即甲方）與訴外人江佩珊（即乙方）於101 年12月16日簽訂之土地租賃契約書，其中第2 條約定：「租賃期間自簽約曰起至民國123年8月31日止。租金起算自103年1月1日起至112 年12月31日止，每月新台幣壹拾萬元；113年1月1日起至122 年12月31日止，租金每月壹拾貳萬伍仟元整。租金應於每月10日前支付甲方。簽約日起至租金起算日之期間不收租金，由乙方作為興建房屋之期間，倘若乙方提前完成建物開始營業，則自開始營業日提前起算租金，租金每月壹拾萬元。」、第5 條約定：「乙方於租賃土地上興建建物，應依據建築法等相關法令興建合法建物，並取得使用執照登記產權，不得有違法情事。乙方租賃期間所興建之房屋，以甲方起造人名義申請建造執照，房屋所有權移轉登記於甲方名下。乙方除經甲方同意繼續出租外，應於租賃屆滿或租約終止之日將租賃物遷空交還甲方，不得藉詞推諉，如不及時遷讓交遷時，甲方除得向乙方按月請求相當於租金之不當得利外，並得按月請求乙方給付租金五倍之懲罰性違約金至遷讓完了之日止，乙方絕無異議。」、第9 條約定：「契約期間內乙方若擬遷離他處時，乙方不得向甲方請求租金償還、遷移費及其他何名目之權利金，地上物之所有權歸屬於甲方，且應無條件將該租賃物及地上物照原狀還甲方，乙方不得異議。」、第12條約定：「乙方租金如無故超過兩個月無法兌現時，甲方得從土迆押金中先行扣除，第三個月起如未補足押金之金額，則乙方應無條件放棄租賃權，及地上物所有權由甲方全權處理。」、第14條約定：「甲方應於建物興建完成後，另與乙方簽定房屋租賃契約書，由乙方合法取得房屋之使用權。」、第15條約定：「租賃期間土地或房屋之修繕及費用均由乙方負擔」，準此租約內容，得否確認系爭土地上水泥基座部分，係屬原告負有清除義務，涉及原告與承租人間之私法上契約之爭議，但就上開爭議，並無充分證據得以認定原告負有清除義務，且原告與承租人目前民事拆屋還地事件涉訟中（見本院卷第265 頁），而實際行為人既係承租人，則承租人即行為人自負有清除義務，何以行為人即承租人不負有清除義務，需由原告負清除（狀態）義務，此部分被告並未為充分合理及必要性之說明，自難逕認原告負有清除（狀態）義務。準此以觀，於系爭土地上施作水泥基座之行為人既為承租人，自難逕認原告核屬行為人，此部分被告並未確實舉證證明；另就此部分被告並未為充分合理及必要性之說明，原告負有清除（狀態）義務。則被告認定原告應就系爭土地上施作水泥基座部分，予以清除回復農牧用地使用之作為義務之認定，容有未洽，容洵有違誤。
六、綜上而論，被告認定原告應就系爭土地上施作水泥基座部分，予以清除回復農牧用地使用之作為義務，尚乏依據，固有未洽。惟原告於系爭土地有施作鐵皮圍籬，另就放置鐵桶及其他雜物部分，核與非都巿土地使用管制規則第6條第3項附表一規定容許使用項目及許可使用細目不符，事屬明確，則原告核屬違反區域計畫法第15條第1 項、非都市土地使用管制規則第6條第3項規定，自仍應視原處分並無違誤。則被告為避免管制之系爭土地繼續違法使用，依區域計畫法第21條第1 項規定，審酌原告違章態樣及對國家農業永續發展之影響程度等一切情狀，裁處原告法定最低額罰鍰6 萬元即原處分部分，揆諸上開法令規定及說明，乃為合義務性之裁量，並無何裁量怠惰、逾越、濫用或其他違反比例原則等違法瑕疵，自屬合法；訴願決定予以維持之結論，亦無不合。是原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張舉證，經核於判決結果不生影響，爰不一一論駁，併此說明。
八、本件訴訟費用由原告負擔。
九、據上論結，原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 7 月 17 日
行政訴訟庭 法 官 李行一
一、上為正本係照原本作成。
二、不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應並繳納上訴費新臺幣3,000元。
書記官 吳沁莉中 華 民 國 106 年 7 月 18 日