臺灣新北地方法院行政訴訟判決
107年度簡更一字第5號
107年9月6日辯論終結原 告 方麗晴被 告 新北市政府代 表 人 朱立倫（市長）訴訟代理人 簡民昂
王曉雲上列當事人間就業服務法事件，原告不服勞動部中華民國106 年
3 月9 日勞動法訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，經本院於106 年6 月29日以106 年度簡字第58號判決後，被告不服，提起上訴，嗣經臺北高等行政法院於107 年7 月23日以106年度簡上字第120 號行政訴訟判決廢棄原判決並發回，本院更為判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、第一審及發回前上訴審訴訟費用均由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：緣原告於民國（下同）103 年間，承攬訴外人施○婉位於新北市○○區○○路○○巷○○號00樓之室內裝修工程，迨原告於裝修工程完成後，原告將清潔工作（屬所承攬工作內容之一部分）交由工頭處理，而該工頭則委請訴外人陳嬌娥（可琳有限公司〈下簡稱可琳公司〉之實際負責人）處理，而訴外人陳嬌娥又委由訴外人王小龍派工從事該清潔工作，嗣訴外人王小龍即通知因行蹤不明而許可失效之印尼籍外國UMMI AZIZAH （以下稱U 君，護照號碼：M0000000）於103 年5 月21日、22日至新北市○○區○○路○○巷○○號00樓為清潔工作。案經內政部移民署北區事務大隊新北市專勤隊（以下簡稱新北市專勤隊）循線於105 年1 月8 日上午在新北市○○區○○路0 段000 巷0 號1 樓查獲U 君，且至訴外人王小龍之住處（新北市○○區○○路0 段000 巷0 號0 樓）執行搜索而查扣工作簽認單，並詢問U 君、原告、王小龍、陳嬌娥後查知上情（訴外人陳嬌娥、王小龍部分，均業經臺灣臺北地方法院以105 年度審簡字第1742號刑事簡易判決判處有罪確定），並移送被告處理。嗣經被告審認原告非法容留U 君從事工作，違反就業服務法第44條之規定，乃依同法第63條第
1 項前段及行政罰法第18條第1 項等規定，以105 年8 月1日新北府勞外字第0000000000號就業服務法罰鍰裁處書（下稱原處分），裁處原告罰鍰新臺幣（下同）15萬元（法定最低罰鍰金額）。原告不服，提起訴願，經訴願機關決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
（一）主張要旨：
1、緣原告於103 年間向施姓業主承攬新北市○○區○○路住宅裝修工程（嗣否認係承攬關係），於裝修完竣後，由下包工頭將工地清潔工作交由可琳公司陳嬌娥承攬；查可琳公司係於94年11月6 日由被告核准設立，營業項目有「建築物清潔服務、廢棄物清除……等等」；又該公司負責人林曉慧係陳嬌娥之女兒，可琳公司對外事務均由陳嬌娥處理、掌控。今原告將工地廢棄物清潔交由合法設立之清潔公司清潔，有何被告於裁處書所指「難辭未善盡管理監督之責」？因按工程實務慣例，定作人（業主）所關心者厥為工程品質，是否按圖施工及工程進度，至於下包承攬人如何僱用勞工，非其所能過問，其對於工人亦無選任、監督、管理、指揮、查核等權限，若依被告認定方式，對於工程界而言，將是災難的開始，舉凡定作人將工程交由下包承攬，定作人必需對下包承攬人所僱用之工人，進行所謂：「選任、監督、管理、指揮、查核」等，根本是不可能的事，且依法無據。
2、「容留」必須以明知且故意為要件，始能成立，原告對可琳公司僱用之工人，既無查核身分之權，實無從知悉其僱用勞工之真實身分。被告逕以查獲逃逸外勞之供述，未查明原告是否明知、故意，亦無任何證據，即率以「難辭未善盡管理監督之責」為由，裁處原告罰鍰，即有行政處分之擅斷，難謂是「適法之行政處分。」，而對於違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰之行政罰（包含限制或禁止行為、剝奪或消滅資格、權利、影響名譽及警告性處分裁罰性之處分等），均應由國家負舉證責任，證明「行為人有故意或過失」且於理由欄項下詳載認定之理由暨證據，始得謂「適法之行政處分」。
3、本件於被告行政調查時，原告已向被告詳盡陳述陳嬌娥承攬清潔之事，並提出陳嬌娥出具之證明書供參；再且被告亦知悉可琳公司之存在事實。然被告在辦理本件就業服務法案件時，未遵依上揭行政程序法之相關規定，依法應對於有利於原告部分依職權詳加調查，以釐清事實之真偽；故被告於製作原處分裁處書前，明顯違反行政程序法第4條、第5 條、第9 第、第36條、第43條等規定及前行政法院（現改制為最高行政法院）39年判字第2 號判例、最高政法院71年判字第461 號判決所為之處分自難謂為適法之處分。
4、新北市專勤隊之調查筆錄，猶有若干可疑之處，被告就此疏未究明，新北市專勤隊檢陳之書面資料，不具證明原告違規事實存在之價值，本件被告豈可僅憑逃逸之印尼籍外勞U 君之供述，即認定原告有非法容留U 君從事工作之違規事實？被告證據取得有重大瑕疵，原告是陪業主主動到新北市專勤隊做筆錄，因為業主被移民署通知抓到外勞，從移民署出具的證據1 張沒有原告簽名，也沒有逃逸外勞的派工單，科員林小姐說那張派工單是從逃逸外勞身上找出來的，後來原告從司法院調出來非法廠商陳嬌娥之另案刑事判決，質疑派工單取得有重大瑕疵。被告係以他人筆錄認定原告有違法事實，但沒有直接證據，原告沒有直接僱用逃逸外勞，原告是委託政府立案之合法廠商可琳公司來承攬，這個工程是幫熟識的阿姨施○婉，該室內裝修工程的地址是施○婉的地址，但原告不是承攬。
5、原告委託可琳公司從事清潔工作乙節，查可琳公司係被告核准設立之公司，其營業項目有廢棄物清潔、廢棄物處理等，係一專業清潔公司，原告將工地清潔工作委託可琳公司承攬處理，乃係正當且正確的作法，蓋因可琳公司係經被告核准設立之廢棄物清潔、廢棄物處理等專業清潔公司，可琳公司既經被告核准設立，在原告的主觀認知上，可琳公司僱用、派遣到工地從事清潔工作的人員必定是符合法令規定的合法人員，亦即主觀上難認原告有何故意過失，乃屬無期待可能性而應阻卻原告責任成立，應依行政罰法第8 條後段規定，免除原告處罰。
6、綜上所述，原告於客觀上有違反就業服務法第44條規定「非法容留外國人從事工作」之事實，但在主觀上原告既已將工地委由被告核准合法設立之廢棄物清除、處理業之可琳公司為清潔，則在原告主觀的認知上，可琳公司僱用、派遣到工地從事清潔工作的人員必定是符合法令規定的合法人員；對於可琳公司之下包承攬人（即王小龍）僱用、派遣勞工，負有查核確認之責，故今原告欠缺期待可能性，即可構成「阻卻責任事由」，即難認原告有故意或過失，依行政罰法第7 條第1 項規定應「不予處罰」，又臺北高等行政法院發回理由，枉顧上揭各項所述，難令人折服。
（二）聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：
（一）答辯要旨：
1、依據就業服務法第44條，並無規定「容留」須以明知且故意為要件，故仍須依照行政罰法第7 條第1 項規定，而原告應對於進入承攬範圍工作人員之身分應進行查核以釐清是否得於承攬範圍內工作，並對派遣勞工身分合法性與否具有相當之注意義務，而依據新北市專勤隊調查筆錄，原告自承事前未注意查證清潔人身分，只於事後前往現場檢查完成狀況，證明原告容留U 君於承攬地點工作一節，縱非故意仍有過失。
2、行政院勞工委員會（改制後為勞動部）91年9 月11日勞職外字第0000000000號函釋本法第44條旨意，係指「自然人或法人」與外國人間雖無聘僱關係，但有未依本法及相關法令規定申請許可，即容許外國人停留於某處所為其從事勞務提供或工作事實之行為而言。原告於新北市專勤隊調查筆錄坦承有與陳嬌娥約定由其處理該址處清潔工作，且依據王小龍及陳嬌娥之調查筆錄，渠等確實有指派U 君至原告承攬之室內裝修工程址處從事工作，且U 君於新北市專勤隊調查筆錄確認其於原告承攬之室內裝修工程址處從事工作，另新北市專勤隊曾帶U 君至現場確認工作地點無誤，故被告認定U 君於原告承攬之室內裝修工程址處從清潔工作一節應無違誤，且原告消極容認U 君逕行進入承攬範圍雖非故意但仍有過失，自不得以不知及無從查驗派遣人員身分據為免責之事由，即無行政罰法所規定之減輕或免罰之適用，本府依行政罰法第18條規定審酌後予以裁處，並無違法或不當。
3、臺北高等行政法院106 年度簡上字第120 號判決認定原告不因將清潔工作由可琳公司下包承攬後，即可據此「阻卻責任事由」免除對於下包承攬人員進入工作場所之身分查驗之義務。
（二）聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：
（一）原告是否有原處分所指「非法容留工作許可失效之U 君從事工作」之違法事實？
（二）原告是否具備責任條件？有無「欠缺期待可能性」之阻卻責任事由？
五、本院的判斷：
（一）前提事實：原告於103 年間，於訴外人施○婉位於新北市○○區○○路○○巷○○號00樓之室內裝修工程完成後，將清潔工作交由工頭處理，而該工頭則委請訴外人陳嬌娥（可琳公司之實際負責人）處理，而訴外人陳嬌娥又委由訴外人王小龍派工從事該清潔工作。嗣經新北市專勤隊循線於105 年1 月
8 日上午在新北市○○區○○路0 段000 巷0 號0 樓查獲
U 君，且至訴外人王小龍之住處（新北市○○區○○路0段000 巷0 號0 樓）執行搜索而查扣工作簽認單，並經詢問U 君、原告、王小龍、陳嬌娥（訴外人陳嬌娥、王小龍部分，均業經臺灣臺北地方法院以105 年度審簡字第1742號刑事簡易判決判處有罪確定）後，移送被告處理，嗣經被告審認原告非法容留U 君從事工作，違反就業服務法第44條之規定，乃依同法第63條第1 項前段及行政罰法第18條第1 項等規定，以原處分，裁處原告罰鍰15萬元，原告不服，提起訴願，經訴願機關決定駁回等情，業為二造為不爭執，且有原處分影本1 份、訴願決定書影本1 份（見本院106 年度簡字第58號行政訴訟簡易訴訟事件卷宗〈下簡稱原審卷〉第83頁至第95頁）、調查筆錄（原告、王小龍、陳嬌娥）影本1 紙共3 份（見原審卷第118 頁至第
129 頁）、簽認單〈內載：日期：103 年5 月21日、22日、業主：玉上園、工作地點○○○區○○路○○巷○○號00樓〉影本2 紙（見原審卷第130 頁）、臺灣臺北地方法院
105 年度審簡字第1742號刑事簡易判決查詢列印1 份（見原審卷第213 頁至第283 頁）附卷可憑，是此等事實自堪認定。
（二）原告有原處分所指「非法容留工作許可失效之U 君從事工作」之違規事實：
1、應適用之法令：⑴就業服務法第44條：
任何人不得非法容留外國人從事工作。
⑵就業服務法第63條第1 項前段：
違反第四十四條或第五十七條第一款、第二款規定者，處新臺幣15萬元以上75萬元以下罰鍰。
2、按「查就業服務法（以下簡稱本法）第四十四條規定：『任何人不得非法容留外國人從事工作。』係指『自然人或法人』與外國人間雖無聘僱關係，但有未依本法及相關法令規定申請許可，即容許外國人停留於某處所為其從事勞務提供或工作事實之行為而言。．．．。」，此有改制前行政院勞工委員會91年9 月11日勞職外字第0000000000號令可稽，而上開函釋乃改制前行政院勞工委員會本於行政主管機關地位所為闡明法規原意之釋示，核與就業服務法立法意旨相符，自得為本件司法審查時之依據。
3、原告於新北市專勤隊調查時已陳稱：「（新北市○○區○○路○○巷○○號00樓址處〈經當場提示外勞指證工作地點照片影像供閱〉，你有無負責該址的裝修工程？你是否有跟屋主施○婉簽訂契約？你係於何期間承攬該址室內設計工程？能否提供書面資料以證？）『有，我幫忙屋主找工人來裝修』，我沒有跟屋主簽訂契約。該址工程開始時間太久以前我已經忘記了。」、「（承上，該清潔公司〈阿娥〉調派到場之清潔工作人員，是由你或清潔公司負責薪資給付？）薪資由工頭支付，『我在〈再〉跟工頭總結工程費用』。」（見原審卷第119 頁、第120 頁）；嗣原告於訴願書亦陳述：「．．．二、本案之實際情形係訴願人於
103 年間向業主施○婉女士承攬住宅裝修工程，於裝修完工後因須清理工地以利交屋與業主施○婉女士；職是訴願人將清理工地之清潔工作交付與第三人陳嬌娥女土承攬，至於陳嬌娥女士如何完成清潔工作，訴願人均不知悉且無權過問。特予敘明。」（見原審卷第159 頁）；另於本件行政起訴狀亦載稱：「一、緣原告於民國103 年向施姓業主承攬新北市○○區○路住宅裝修工程，於裝修完竣後，由下包工頭將工地清潔工作交由可琳有限公司陳嬌娥承攬．．．。」（見原審卷第15頁），復衡諸原告身為設計師（見原審卷第118 頁之調查筆錄），則就其與業主、工頭就室內裝修工程之關係為何，自無不知及混淆之虞，故據上足知就上開室內裝修工程，原告與訴外人施○婉間應有承攬之契約關係（即民法第490 條第1 項所規定之「稱承攬者，謂當事人約定，一方為他方完成一定之工作，他方俟工作完成，給付報酬之契約。」），是原告於原審及本院辯論期日否認「承攬」該室內裝修工程而稱僅係幫忙介紹、連絡事情云云，無非圖卸之詞，自無足採。
4、U 君原係經合法申請來臺工作之外國人，惟因自102 年11月20日起行方不明，經撤銷廢止居留許可（處分生效日期：102 年12月9 日），此有內政部移民署外人居停留資料查詢（外勞）－明細內容影本1 紙（見原審卷第133 頁）附卷足憑，而其於新北市專勤隊調查時亦陳稱曾由男友王小龍媒介至新北市○○區○○路○○巷○○號00樓址處為清潔工作，而工作簽認單上HANY就是伊本人（見原審卷第107頁、第110 頁、第111 頁），又王小龍於新北市專勤隊調查時亦供承：「（本隊於105 年1 月8 日所查獲之印尼籍行蹤不明外勞UMMI AZIZAH ，你是否認識？）你說的人我認識，只是正確名稱我不知道。HANY是我女朋友，但她正確的名字我不清楚。」、「（UMMI AZIZAH 於偵訊時坦承行方不明期間於103 年5 月21-22 日○○○區○○路○○巷○○號00樓址處從事清潔工作係由你所介紹，你如何得知該址工作機會？）當天早上我打電話問陳嬌娥有無工作機會，陳嬌娥給我這個地址。」、「依據103 年5 月21-22 日簽認單〈現場提供參閱〉載明103 年5 月21日簽認單4 名清潔工，103 年5 月22日簽認單2 名清潔工，其中2 日簽認單中高碧霞不是我派的，她是臺灣人，我派的工只有10
3 年5 月21日及103 年5 月22日簽認單有我女朋友UMMI AZIZAH 的名字，我只能確定我女朋友UMMI AZIZAH 有去，其他英文名字有可能是我女友朋UMMI AZIZAH 帶去，也有可能不是，我無法確定。」（見原審卷第124 頁），且有前揭簽認單影本2 紙足資佐證，足認U 君確實曾至原告承攬室內裝修處非法從事清潔工作無誤，是原告於本院審理中空言質疑U 君曾至該址工作云云，自無足採（至於U 君固於新北市專勤隊調查時稱「僅去一日」，但核與簽認單所示不符，尚難認其所稱屬實；況且，縱使僅工作一日，亦無礙本件違規事實之構成，且原處分既係裁處法定最低罰鍰金額〈15萬元〉，故亦無礙其裁量之合法性）。
5、自就業服務法第44條之規定以觀，其所禁止之行為乃係非法「容留」外國人從事工作，故所稱「容留」即意指「供給工作場所」，且以之與同法第57條第1 款之規定（即「雇主聘僱外國人不得有下列情事：一、聘僱未經許可、許可失效或他人所申請聘僱之外國人。」）相較，足知就業服務法第44條所指「非法容留外國人從事工作」者，與該被「容留」之外國人間，並無聘僱關係，故亦不以有指揮監督關係為必要，是就本件而言，原告既係提供訴外人王小龍所指派之工作許可失效之外國人U 君於其所承攬之工作地從事工作，則已該當於「非法容留外國人從事工作」之違法構成要件無訛。
（三）原告具備責任條件，且無「欠缺期待可能性」之阻卻責任事由：
1、應適用之法令：行政罰法第7 條第1 項：
違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。
2、依就業服務法第44條之規定，任何自然人或法人均應注意不得非法容留外國人在其管領之處提供勞務，此項注意義務，不因該提供勞務之人，非由自然人或法人自行僱用，而係其委任第三人僱用，即得以免除；申言之，倘該受委任之第三人直接或再轉請他人僱用之人為外國人者，需求勞務提供之自然人或法人，對該外國人是否具有合法之工作許可，仍負有查核確認之責，若因「故意」或「過失」而未加查對，使工作許可失效之外國人在其管領之處所提供勞務者，即違反就業服務法第44條規定，而應受處罰，不容該需求勞務提供之自然人或法人，一方面享受外國人非法為其工作所獲利益，另方面卻得藉詞該外國人非其本人所僱用，而脫免其依上開條文規定，所負應防止外國人非法進入其所管領工作場所提供勞務之行政法上義務。又由行政罰法第7 條第1 項所指之「過失」，包括「無認識之過失」與「有認識之過失」，意指「人民對於違反行政法義務行為之事實，按其情節應注意，並能注意，而不注意，致其發生，或雖預見其發生而確信其不發生者」而言（參照刑法第14條之規定）。
3、查原告於本院言詞辯論期日陳稱：「（你交待工頭去找清潔人員來清潔，你有說要本國人嗎？）我跟他說要找合法的清潔公司。沒有強調要本國人。」、「（你如何確保合法的清潔公司找來的人一定是符合我國法律可以工作的人？）這是合法清潔公司要自理的。」、「（清潔人員去的時候誰會在場？）工頭。」、「（你有跟工頭說要注意來工作的人是否符合我國法律規定嗎？）我應該沒有講到這麼詳細，已經這麼久了，我不太記得了。來幫我清潔的人，我看到的不是他，我沒有看到任何外國人，我應該去了二天。」（見本院卷第45頁、第46頁），由上開陳述，足見原告就至其所承攬之工地為清潔工作之人，事前既無督促工頭不得讓無工作許可之外國人至該處工作，而於U 君到場時亦未親自或委由工頭加以查核是否得合法工作，而僅迭稱係相信依法設立之清潔公司僱用、派遣到工地從事清潔工作的人員「必定」是符合法令規定的合法人員云云，實與一般事理有悖，則原告縱非故意違反不得「非法容留工作許可失效之U 君從事工作」之行政法上義務，但因其就此一行政法上義務應予注意，並能注意，而不注意，致其發生，或雖預見其發生而確信其不發生，自屬過失，故其具備責任條件核屬明確。
4、按「適用行為罰規定處罰違反行政法上義務之人民時，除法律有特別規定外，應按行政罰法及其相關法理所建構之構成要件該當性、違法性（含有無阻卻違法事由）、有責性或可非難性（含有無阻卻責任事由）三個階段分別檢驗，確認已具備無誤後，方得處罰。如同刑法之適用，於行政罰領域內，行為人如欠缺期待可能性，亦可構成『阻卻責任事由』（Entschuldigungsgrunde ）。亦即雖認定行為人有故意或過失，亦具備責任能力，但仍容許有某種『阻卻責任事由』之存在，無期待可能性即屬之，縱行政罰法或其他法律未明文，亦當容許此種『超法定之阻卻責任事由』之存在。至何種情形始可認行為人欠缺期待可能性，原則上宜視個案情節及相關處罰規定認定之，但於行政罰法制與法理之建構過程，亦宜設法逐步釐清其判斷標準。（司法院釋字第685 號解釋林錫堯大法官提出、許宗力大法官加入之協同意見書參照）。凡行政法律關係之相對人因行政法規、行政處分或行政契約等公權力行為而負有公法上之作為或不作為義務者，均須以有期待可能性為前提。是公權力行為課予人民義務者，依客觀情勢並參酌義務人之特殊處境，在事實上或法律上無法期待人民遵守時，上開行政法上義務即應受到限制或歸於消滅，否則不啻強令人民於無法期待其遵守義務之情況下，為其不得已違背義務之行為，背負行政上之處罰或不利益，此即所謂行政法上之『期待可能性原則』，乃是人民對公眾事務負擔義務之界限。」（參照最高行政法院102 年度判字第611號判決）。查原告就此違法事實之發生，依其客觀情勢及原告個人之處境，尚非不可透過事前督促工頭不得讓無工作許可之外國人至該處工作，或於U 君到場時親自或委由工頭加以查核到場之人是否得合法工作，故於事實上或法律上並非無法期待原告遵守本件行政法上之義務，故其當無「欠缺期待可能性」之超法定阻卻責任事由。
（四）本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要。
六、結論：原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
中 華 民 國 107 年 9 月 20 日
行政訴訟庭 法 官 陳鴻清
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令的具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後 20 日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3,000 元。
書記官 彭姿靜中 華 民 國 107 年 9 月 20 日