臺灣新北地方法院行政訴訟判決 107年度簡字第122號
107年12月20日辯論終結原 告 高偉誠被 告 新北市政府地政局代 表 人 康秋桂（局長）訴訟代理人 歐彥熙
陳憶萍康靜華上列當事人間不動產經紀業管理條例事件，原告不服新北市政府中華民國107 年8 月24日所為訴願決定（案號：0000000000號），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：緣原告雖領有不動產經紀營業員證明，但並非經主管機關許可經營經紀業，亦非任職於經紀業者，詎其自民國（下同）
105 年9 月3 日起陸續於「591 房屋交易網」（物件編號：S0000000等14筆）及銷售標的現場（臺北市○○區○○○路○ 段○○○ 號0 樓）刊登、張貼多筆不動產物件廣告，且均留有原告之聯絡資訊。案經被告認定原告非屬經主管機關許可之不動產經紀業而經營仲介業務，違反不動產經紀業管理條例第32條（第1 項）之規定，乃依新北市政府地政局辦理不動產經紀業管理條例第二十九條及第三十二條事件統一裁罰基準第2 點附表項次陸，以107 年5 月21日新北地價字第0000000000號函併附同文號處分書（下稱原處分）裁處原告新臺幣（下同）10萬元罰鍰，並禁止其營業。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
（一）主張要旨：本人因受長輩友人請託代為刊登臺北市○○○路○ 段○ 號
0 樓（原張○枝女士所有，後由其子女繼承）、臺北市○○街○○巷○○號（方○蘭女士所有）之房地產，原出於幫忙長輩之心意，絕非以此作為營利之目的，然觸犯法條係屬事實，本人亦深感愧疚，日後必定更加小心謹慎，絕不犯類似之情事，希望能念及初犯撤銷罰鍰，且本人因負擔家計尚欠國泰世華銀行30餘萬元、聯邦銀行10餘萬元，每月還款約2 萬元，扣除基本生活開銷及孝親費用，實無力償還如此鉅額罰鍰，能否以其他勞役代替罰鍰作為懲戒。
（二）聲明：訴願決定及原處分關於罰鍰10萬元部分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：
（一）答辯要旨：
1、按內政部90年5 月10日台內中地字第0000000 號函、內政部90年8 月31日台內中地字第0000000 號函及內政部94年
5 月4 日內授中辦地字第0000000000號函：「．．．稱『居間者』，依民法第565 條規定，謂當事人約定，一方為他方報告訂約之機會，或為訂約之媒介，他方給付報酬之契約。是以，民法所定之居間有二種情形，一為報告訂約機會之報告居間，一為訂約之媒介居間。所謂報告居間，不以於訂約時周旋於他人之間為之說合為必要，僅以為他方報告訂約之機會為已足．．．」、「．．．本案未具不動產經紀人資格者從事不動產仲介買賣行為，固未向買賣雙方收取服務報酬，惟本條例所稱『仲介業務』尚非以收取服務報酬為其必要條件，倘該仲介行為屬其特定業務項目，則可謂為本條例所稱『經營仲介業務者』而應受本條例之規範；至『經營業務』觀念乃於社會生活上為同性質事務繼續反覆施行之行為．．．」、「．．．（一）從事不動產仲介業務之行為．．．3.對不特定人就特定不動產公開進行招攬或媒合不動產買賣或租賃行為者。．．．」，再予陳明。
2、綜觀案情，原告未向主管機關合法申請不動產經紀業之經營許可，卻於「591 房屋交易網」及銷售標的現場刊登不動產廣告，且留下原告之聯絡資訊，使承購者當需透過原告居間聯繫始獲知不動產物件相關詳細資訊，進而促成交易之機會或事實，原告行為已就特定不動產對不特定對象之多數人公開進行招攬或媒合之表徵，難謂無居間仲介之事實，且查591 會員資料顯示原告自105 年9 月3 日至10
7 年3 月1 日為止陸續刊登多筆廣告物件期間長達1 年半，已屬同性質事務繼續反覆實施之經營業務情形，爰被告認定原告非經主管機關許可而經營仲介業務之行為事證明確。
3、有關原告主張本案係受長輩友人所託代為刊登廣告並未收取服務費用等云云；惟按前揭內政部函釋，所謂「居間」係指居於兩造簽約當事人之間，為之報告或媒介契約之行為，即居間行為之標的可能係單純之報告訂約機會，亦可能係斡旋契約使之訂立，至於居間行為有償與否，並不致影響居間行為之本質，故原告是否收受報酬並無礙其違法經營仲介業務事實之認定。倘原告僅係代友人刊登廣告，自可於591 網站頁面及銷售標的現場載明廣告物件所有權人之聯絡方式，而非僅載明原告之聯絡電話。原告具備不動產經紀營業員資格，本應熟稔不動產經紀業管理條例相關法令規定並確實依法遵循，自不得以個人名義經營仲介業務，始能落實人必歸業之立法意旨，以維護不動產交易秩序，促進整體市場之健全發展。至原告所提念及初犯撤銷罰鍰及以勞役代替罰鍰等主張，於法無據，核不足採。
（二）聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：
（一）原告是否有原處分所指違反不動產經紀業管理條例第32條第1 項（即非經紀業而經營仲介業務）之違規行為？
（二）原告以無力負擔罰鍰而請求以勞役替代，是否影響原處分之合法性？
五、本院的判斷：
（一）前提事實：爭訟概要欄所載之事實，業為原告於起訴狀所不爭執，且有於107 年3 月15日銷售標的現場（臺北市○○區○○○路○ 段○○○ 號0 樓）拍攝之照片影本1 紙（見本院卷第73頁）、「591 房屋交易網」會員資料影本1 紙（見本院卷第83頁）、數字科技股份有限公司107 年4 月18日數字（法）字第0000000000號函及其所檢送之廣告刊登頁面14份（見本院卷第85頁、第87頁至第114 頁）、遠傳電信股份有限公司行動電話基本資料影本1 紙（見本院卷第115 頁）、內政部不動產服務業管理作業系統- 經紀營業員- 查詢影本1 紙（見本院卷第165 頁）附卷可憑，是此等事實自堪認定。
（二）原告有原處分所指違反不動產經紀業管理條例第32條第1項（即非經紀業而經營仲介業務）之違規行為：
1、應適用之法令：⑴不動產經紀業管理條例：
A.第4 條第4 款、第5 款：本條例用辭定義如下：四、經紀業：指依本條例規定經營仲介或代銷業務之公司或商號。五、仲介業務：指從事不動產買賣、互易、租賃之居間或代理業務。
B.第5 條第1 項：經營經紀業者，應向主管機關申請許可後，依法辦理公司或商業登記；其經營國外不動產仲介或代銷業務者，應以公司型態組織依法辦理登記為限。
C.第7 條第1 項：經紀業經主管機關之許可，辦妥公司登記或商業登記，並加入登記所在地之同業公會後方得營業，並應於六個月內開始營業；逾期未開始營業者，由主管機關廢止其許可。但有正當理由者，得申請展延一次，其期限以三個月為限。
D.第13條第1 項：中華民國國民經不動產經紀人考試及格並依本條例領有不動產經紀人證書者，得充不動產經紀人。
E.第16條本文：經紀人員應專任一經紀業，並不得為自己或他經紀業執行仲介或代銷業務。
F.第32條第1 項：非經紀業而經營仲介或代銷業務者，主管機關應禁止其營業，並處公司負責人、商號負責人或行為人新臺幣10萬元以上30萬元以下罰鍰。
⑵新北市政府地政局辦理不動產經紀業管理條例第二十九條
及第三十二條事件統一裁罰基準第2 點之附表項次陸：違反第三十二條：非經紀業而經營仲介或代銷業務者。一、經查獲者處新臺幣10萬元罰鍰，並即停止營業；仍繼續營業者，依本條例第三十二條第二項規定移送司法機關。
2、原告雖領有不動產經紀營業員證明，但並非經主管機關許可經營經紀業，亦非任職於經紀業者，詎其自105 年9 月
3 日起陸續於「591 房屋交易網」（物件編號：S0000000等14筆）及銷售標的現場（臺北市○○區○○○路○ 段○○○ 號0 樓）刊登、張貼多筆不動產物件廣告，且均留有原告之聯絡資訊，業如前述，則其所為顯係「反覆從事仲介行為為目的之社會活動」，即屬經營仲介業務，是其既非屬經紀業而經營仲介業務，被告乃依同條例第32條（第1項）及新北市政府地政局辦理不動產經紀業管理條例第二十九條及第三十二條事件統一裁罰基準第2 點之附表項次陸等規定就罰鍰部分予以裁處原告10萬元罰鍰，揆諸前開規定，洵屬有據。
3、雖原告執前揭情詞而為主張；惟查：⑴按房地產仲介業的營業內容、營業方式影響房地產交易市
場之穩定與發展，且與交易當事人之權利義務息息相關。基於管理不動產經紀業，建立不動產交易秩序，保障交易者權益，促進不動產交易市場健全發展之目的，乃制定不動產經紀業管理條例，其規範內容諸多係著眼於經紀業及經紀人員之管理。而「居間」二字之本意係指居於兩造簽約當事人間，為之報告或媒介契約之行為，即居間行為之標的可能係單純之報告訂約機會，亦可能係斡旋契約使之訂立，至於居間行為有償與否，並不致影響居間行為之本質。有償之居間行為，固因民法將居間契約列為獨立契約類型，使相關之權利義務關係應適用民法關於居間乙節之規定，但其報告或媒介契約的客觀行為，相較與民法居間契約定義有別之無償居間行為，二者並無差異。
⑵復觀諸不動產經紀業管理條例第4 條第5 款關於仲介業務
的用辭定義為「仲介業務指從事不動產買賣、互易、租賃之居間或代理業務」，參以不動產經紀業管理條例係管理不動產經紀業之法規及其立法目的，顯然條文中之「居間」係指居間行為，並未區別該居間行為究係有償與否。從而，只要是從事仲介業務，不問有無收取報酬，即應受不動產經紀業管理條例所規範。又參諸內政部90年5 月10日台內中地字第0000000 號函：「主旨：為不動產經紀業管理條例是否將『報告居間人』列為管理對象疑義乙案，復請查照。說明：．．．二、按不動產經紀業管理條例第四條第四款及第五款規定：『經紀業：指依本條例規定經營仲介或代銷業務之公司或商號。』、『仲介業務：指從事不動產買賣、互易、租賃之居間或代理業務。』，又稱『居間』者，依民法第五百六十五條規定，謂當事人約定，一方為他方報告訂約之機會，或為訂約之媒介，他方給付報酬之契約。是以，民法所定之居間有二種情形，一為報告訂約機會之報告居間，一為訂約之媒介居間。所謂報告居間，不以於訂約時周旋於他人之間為之說合為必要，僅以為他方報告訂約之機會為已足，而居間人之報酬，於雙方當事人因居間而成立契約時，應許其請求；至於居間行為就令自始限於媒介居間，而僅為報告即已有效果時，亦應許居間人得請求報酬之支付〈最高法院五十二年台上字第二六七五號判例參照〉。三、揆諸本條例對於經紀業從事『居間』業務之性質，縱無明文規定其屬『報告居間』抑或『媒介居間』，惟從前開民法及最高法院判例意旨觀之，兩者均得請求報酬之支付，即攸關不動產交易秩序與交易者權益等問題。復依本條例第二條規定，經紀業之管理，依本條例之規定；本條例未規定者，適用其他有關法律之規定。據此，本條例第四條第五款所稱『居間』業務，當包括民法所定之『報告居間』及『媒介居間』。」、內政部90年8 月31日台（90）內中地字第0000000 號函：
「主旨：關於未具不動產經紀人資格者從事不動產仲介買賣行為，但不向買賣雙方收取服務報酬，是否違反不動產經紀業管理條例規定乙案，復請查照。說明：．．．二、案經本部於本〈九十〉年八月七日邀集行政院公平交易委員會、經濟部、臺北市政府地政處、高雄市政府地政處〈未派員〉及部分縣〈市〉政府等機關研商，獲致結論如次：『按不動產經紀業管理條例第四條第四款及第五款、第五條、第三十二條分別規定【經紀業：指依本條例規定經營仲介或代銷業務之公司或商號；仲介業務：指從事不動產買賣、互易、租賃之居間或代理業務。】、【經營經紀業者，應向主管機關申請許可後，依法辦理公司或商業登記………】、【非經紀業而經營仲介或代銷業務者，主管機關應禁止其營業，並處公司負責人、商號負責人或行為人新臺幣十萬元以上三十萬元以下罰鍰………】，亦即經營仲介或代銷業務者，應為本條例所謂『經紀業』，違者，主管機關自應依本條例第三十二條規定予以處罰。本案未具不動產經紀人資格者從事不動產仲介買賣行為，固未向買賣雙方收取服務報酬，惟本條例所稱【仲介業務】尚非以收取服務報酬為其必要條件，倘該仲介行為屬其特定業務項目，則可謂為本條例所稱【經營仲介業務者】而應受本條例之規範；至【經營業務】觀念乃於社會生活上為同性質事務繼續反覆實施之行為。本案請依上述原則本諸事實認定之。』，請依會商結論辦理。」，而上開函釋係內政部本於中央主管機關職權，為協助下級機關或屬官認定事實所為之基準，核屬行政程序法第159 條第2 項第2款所指之解釋性規定（行政規則），又依行政程序法第16
1 條之規定，其具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力，而行政機關依循行政規則執行法律，因之形成行政慣例，基於「平等原則」、「信賴保護原則」，行政機關即不得任意偏離，進而構成「行政自我拘束」，由是，該函釋乃「間接」衍生出外部效力，而自該函釋內容以觀，亦未牴觸逾越不動產經紀業管理條例之規定，被告自應據以適用，是不論原告係單純之報告訂約機會或係斡旋契約使之訂立房屋交易契約，或其居間行為有償與否，均不致影響原告違法經營仲介業務之事實認定。
（三）原告以無力負擔罰鍰而請求以勞役替代，並不影響原處分之合法性：
原處分關於罰鍰部分，所裁處者乃係法定最低金額，而原告所指情事顯不構成法定得減輕或免除處罰之事由，且依法亦無從以勞役替代之，故原告此部分之主張，洵屬無據。
（四）本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，一併說明。
六、結論：原處分關於罰鍰10萬元部分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
中 華 民 國 107 年 12 月 27 日
行政訴訟庭 法 官 陳鴻清
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令的具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後 20 日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3,000 元。
書記官 彭姿靜中 華 民 國 107 年 12 月 27 日