臺灣新北地方法院行政訴訟判決 108年度簡字第46號
108年6月19日辯論終結原 告 葉飛呈訴訟代理人 謝進益律師
林根億律師被 告 金融監督管理委員會代 表 人 顧立雄訴訟代理人 高玉菁
高蓉蓉上列當事人間證券交易法事件，原告不服行政院中華民國108年2月21日院臺訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：原告係屬不服行政機關所為新臺幣（下同）40萬元以下罰鍰處分（本件罰鍰金額24萬元），依行政訴訟法第229條第2項第2款規定應適用同法第2編第2章規定簡易訴訟程序。
貳、實體方面：
一、爭訟概要：原告係地球綜合工業股份有限公司（下稱地球綜合公司）之監察人，原告之配偶葉蔡寶蓮於民國107年7月16日在集中市場轉讓地球綜合公司股票15,000股，未依證券交易法第22條之2第1項第2 款規定，於股票轉讓前向被告申報，被告依行為時證券交易法第22條之2及第178條第1項第1款規定，以107年9月28日金管證交罰字第0000000000號裁處書，對原告處罰鍰24萬元（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，亦經訴願機關決定駁回，因而提起行政訴訟撤銷之訴。
二、原告主張要領及聲明：㈠主張要領：
⒈原告之配偶於107年7月16日轉讓1萬5千股，其轉讓之意欲
係基於結清該帳戶且基於概括性之意思表示將其持有多種股數票依傳統交易上習慣全部轉讓，並無針對特別性的個股持有之地球公司單一股票進行轉讓，因此其轉讓行為主觀上並無企圖違反規定之意與欲，僅是一時疏於留意所致，在所難免有疏漏之虞；且主管機關於事後亦來函給予原告說明機會，顯係對於配偶持有人轉讓股票之情事願聞其詳，已有在裁量範圍願就原告之釋明有否理由而據以斷。而原告之配偶其轉讓之股數雖逾每一交易日之1 萬股之規範，但其超過之部份僅5 千股，每股均價以12.5元計算，依其市價僅為60,250元，實際上並無造成其它股東或市場不利之損失，並無違反證交法第22條之2 立法目的之虞。
嗣後，原告向訴願機關提起訴願後，經訴願機關答辯三㈠意旨略謂原告違反行政法上事前申報之義務等云云；但原告認為證交法第22條之2 並未課予原告有主動查詢系爭股票之處分方式或時點之義務，原告既非實際從事買賣股票之當事人亦非股票之持有人，原處分有違反「處罰性法律應作嚴格解釋方法」及「比例原則」。查被告依證交法第22條之2、同法第178條第1項第1 款及第179條規定對原告為罰鍰處分，被告對於所適用法令之解釋，自應受「處罰性法律應作嚴格解釋方法」之拘束。被告顯已違反「處罰性法律應做嚴格之文義解釋」。再者，證交法第25條規定之持股資訊申報義務、持股變動申報義務及持股設質通知義務等，第1 項僅明訂公開發行股票之公司於登記後，對主管機關負有持股資訊申報義務，資訊已為公開。但未明訂內部人對公司負有申報義務；雖證交法第22條之2第3項復有規定對於配偶及其未成年子女之轉讓限制，但此規定係於證交法增修補充規定，原告之配偶既未參與公司經營又非以股票市場牟利為其主要投資業務者，對於該法令僅「欠缺違法性認知」，既然原告之配偶於持股之初依法並無須向公司登記，而在事後於持股存續期間實難期待後續持股依習慣轉讓須向主管機關事前申報之可能。蓋原告之配偶尚非實際從事參與股票投資，與原告擔任監察人之工作自屬有別，其注意義務與認知有所差異，原處分機關未視個案情節考量遽認定課以相關處罰規定實於法為恰，又令原告難以甘服，實有違行政法之裁罰原則。
⒉訴願決定書第五認為原告「理應知悉並善盡其注意義務』
等云云。原告認為行政罰及其法理，故除法律有特別規定外，應適用行政罰法及其相關法理。詳言之，除法律有特別規定外，仍應按行政罰法及其相關法理所建構之構成要件該當性、違法性（含有無阻卻違法事由）、有責性（含有無阻卻責任事由）三個階段分別檢驗，確認已具備無誤後，方得處罰。於行政罰領域內，行為人如欠缺期待可能性，亦可構成「阻卻責任事由」。亦即雖認定行為人有故意或過失，但仍容許有某種「阻卻責任事由」之存在，無期待可能性即屬之。縱行政罰法或其他法律未明文，亦當容許此種「超法定之阻卻責任事由」之存在。至何種情形始可認行為人欠缺期待可能性，原則上宜視個案情節及相關處罰規定認定之。依證交法第22條之2第1項第2 款所列之情形，原告擔任地球綜合公司之監察人，原告之配偶並無執行或可得而知該公司之利害關係者；且原告之配偶因『法律見解有誤』，認為其並非實際參與或投資股票為牟利之目的，僅係單純財務規劃而轉讓股票數額較小，不可能影響股票正常交易秩序。原告配偶所為見解應合乎一般社會觀念與習慣，乃屬合乎人性之舉。但因行為人行為時有上述「法律見解錯誤」之情形，對行為人而言，避免此種「法律見解錯誤」而採取合法之見解應係屬無期待可能，亦即對行為人之行為無期待可能，自應認有「超法定之阻卻責任事由」之存在。是故，行為人雖有行政罰法第 8條前段：「不得因不知法規而免除行政處罰責任」之規定，不能因此種「法律見解錯誤」而認定其無故意或過失，但仍因其具有阻卻責任事由，而不受行政處罰。再論，行政罰法第8 條規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」依其立法意旨，行為人之故意或過失之判斷，並不包括行為人是否知悉其行為有無違反行政法上義務之判斷。換言之，故意或過失之判斷，並不包括違法性認識之判斷，行為人不能主張其不知法規而否認其有故意或過失。惟若行為人確不知法規，因而不知其行為違反行政法上義務，則因其可非難程度較低，故得減輕或免除其處罰。具體言之，執法機關對行為人是否具備有責性要件之判斷，其主要順序如下：有無責任能力、有無故意或過失（依行政罰法第8 條前段規定不能以「不知法規」而認定其無故意或過失）、有無阻卻責任事由、得否依行政罰法第8 條但書規定減輕或免除其處罰。既係如此依證交法所處罰之規定，依前揭對裁處的構成要件上判斷，在責任上原告與其配偶即二者之處罰應有等差，不應依證交法第178條第1項第1 款規定處以24萬元。實因原告之配偶所為並非原告所為，在影響程度上甚微。再原告之配偶並非了解該公司之具體經營事項，亦未實際參與公司經營，對證交法前後增修條文之變動性又非知之甚詳，且轉讓股票係通常之理財規劃與一般通常交易習慣為之，對於證交法第22條之2 規定亦無故意或重大過失，純係「法律見解錯誤」，應有作為行政機關裁罰之必要裁量。故原告認為依行政處罰法第18條規定：「裁罰處罰、應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度，所生影響及違反行政法上義務所得之利益，並考量受處罰者之貧力。」㈡聲明：撤銷訴願決定及原處分。
三、被告答辯要領及聲明：㈠答辯要領：
⒈原告係地球綜合公司之監察人，其配偶葉蔡寶蓮於107年7
月16日在集中交易市場轉讓地球工業公司股票1萬5千股，未依證券交易法第22條之2第1項第2 款規定於轉讓前向被告申報，雖原告說明其配偶欲結清該帳戶，又因年屆七十多歲，且前一日服用藥物導致精神不濟，以致當日未詳查而誤轉讓地球綜合公司股票，惟原告依法既負有申報義務，自應注意相關規範並按規定辦理，其未辦理事前申報，縱無故意，仍核有過失，按行政罰法第7條第1項規定，違反行政法上義務之行為，出於故意或過失者，即須處罰。⒉有關原告主張其配偶並無執行或參與公司經營，原告之配偶所為並非原告所為云云，處罰有違比例原則一節：
⑴證券交易法第22條之2第3項規定內部人持有股票之申報
義務，尚包括其配偶、未成年子女及利用他人名義持有者。其立法目的，係為防止內部人藉配偶、未成年子女或他人名義持有股票，藉以規避股權申報義務。復違反證券交易法第22條之2第1項第2款及第3項規定有關事前申報之義務，並不因轉讓股數之多寡、交易金額之大小、是否獲取重大利益或是否影響證券交易市場秩序等而得以免責。原告與其配偶持有地球工業公司相當數量之股份，自應注意持股變動情形，俾符合證券交易法規之規範，惟原告未注意遵守法規所定事前申報義務規定，致生上開違規情事，尚不得以其配偶生病服藥為由，執為免責之論據，亦不得以其係配偶所為，或配偶並無執行或參與公司經營等而得以免責，原告所陳理由，應不足採。
⑵按行政罰法第19條第1 項規定：「違反行政法上義務應
受法定最高額新臺幣3 千元以下罰鍰之處罰，其情節輕微，認以不處罰為適當者，得免予處罰」按行為時證券交易法第178條第1項第1 款所定之最低罰鍰金額為24萬元，並非法定最高額3 千元以下罰鍰，被告尚無依前揭規定得不予處罰之權限。又原告自92年5 月28日起擔任地球綜合公司內部人至今，於94年及96年間原告已有為其本人或配偶辦理持股轉讓事前申報之紀錄，足徵原告早已知悉其負有內部人轉讓股票事前申報義務，尚無行政罰法第8 條但書規定得減輕或免除處罰之適用，被告依規定處以行為時證券交易法第178條第1項第1 款所定之最低罰鍰金額新臺幣24萬元，應無不當。
⑶被告經衡酌違規情節於法定裁量權限內，依行為時證券
交易法第22條之2及第178條第1項第1款規定，以原處分對原告裁處最低罰鍰24萬元，依法洵無不合。
㈡聲明：駁回原告之訴。
四、爭點：㈠原告是否具有過失？㈡原處分是否有違反行政罰法第8 條但書規定（未予裁量減輕
或免除其處罰之事由）？㈢本件原告負有申報作為義務，是否不具有期待可能性？㈣原處分是否有違反比例原則？
五、本院的判斷：㈠前提事實：
爭訟概要所載之事實，除上開爭點外，及就原告於行為時係地球綜合公司之監察人；原告之配偶葉蔡寶蓮於107年7月16日在集中市場轉讓地球綜合公司股票1萬5千股；原告並未依證券交易法第22條之2第1項第2 款規定，於股票轉讓前向被告申報；原告前於94年及96年間已有多次為其本人或配偶辦理持股轉讓事前申報紀錄之事實，兩造均不爭執（見本院卷第105 頁）且有原處分書、訴願決定書及送達證書、上市公司內部人持股異動事前申報異常資料明細表及審查報告表、原告107 年10月18日訴願書、原告未具日期之說明書、原告於94年及96年間申報其本人或其配偶持股轉讓事前申報之紀錄乙份等文件證據在卷可稽（見本院卷第59至83頁），且經本院依職權一一審核互核無誤，事屬明確，堪認為真實。
㈡應適用的法令：
⒈行為時證券交易法第22條之2第1項第2款、第3項規定：（
第1項第2款）已依本法發行股票公司之董事、監察人、經理人或持有公司股份超過股份總額百分之十之股東（即內部人），其股票之轉讓，應依左列方式之一為之：…二、依主管機關所定持有期間及每一交易日得轉讓數量比例，於向主管機關申報之日起3 日後，在集中交易市場或證券商營業處所為之。但每一交易日轉讓股數未超過1 萬股者，免予申報。（第3項）第1項之人持有之股票，包括其配偶、未成年子女及利用他人名義持有者。
同法第178條第1項第1 款規定：有下列情事之一者，處新臺幣24萬元以上240萬元以下罰鍰：一、違反第22條之2第1項…規定。
⒉按上開證券交易法第22條之2第1項第2 款規定公開發行公
司內部人轉讓所屬公司股票前，須向被告申報之立法目的，係在貫徹證券交易法之資訊即時公開原則，藉由內部人持股轉讓資訊之事前揭露，藉以監督，以達交易之公平目的，進一步達到股權管理、健全證券交易市場機能及保障投資大眾權益之目標，故內部人未確實依前揭規定辦理持股轉讓之事前申報，即屬違反規定。
㈡原告具有過失的認定：
⒈原告於行為時係地球綜合公司之監察人，且原告前於94年
及96年間已有多次為其本人或配偶辦理持股轉讓事前申報之紀錄之事實，此為兩造所不爭之事實，且有公司登記資料、原告於94年及96年間申報其本人或配偶持股轉讓事前申報之紀錄在卷可稽，則原告顯然知悉上開證券交易法第22條之2第1項第2款、第3項之規定（負有應向主管機關申報之作為義務），本即應注意此申報之作為義務，其能注意，且並無不能注意之情節，詎原告之配偶於107年7月16日在集中市場轉讓地球綜合公司股票1萬5千股，原告竟疏未注意依上開證券交易法第22條之2第1項第2 款規定，於股票轉讓前向被告申報之作為義務，雖乏積極證據證明原告確係屬於故意，惟原告核屬仍具有過失，事屬明確，要可認定。
⒉原告既同意擔任地球綜合公司之監察人，則依證券交易法
第22條之2第1項第2款、第3項之規定，即負有應向主管機關申報之作為義務，自負有應注意（包含告知其配偶於欲轉讓地球綜合公司之持股逾每日1 萬股以上時，應事先通知原告以利原告完成申報之作為義務）於其配偶欲轉讓地球綜合公司之持股，即應向主管機關申報之作為義務；至於原告配偶基於何原因及目的轉讓持股（依原告主張其配偶係要結清該帳戶內之股票）究與原告依上開條文負有應向主管機關申報之作為義務要屬無涉。是原告之配偶轉讓上開持股，不論是否基於結清該帳戶或有其他目的之意，均不影響原告負有應向主管機關申報之作為義務。
⒊至於證券公司縱令知悉原告為地球綜合公司之監察人，則
於原告之配偶委請證券公司人員出清帳戶內之股票（包含地球綜合公司之股票15張即1萬5千股），查無法律上之依據，證券公司負有應提示原告之配偶或原告本人，需要負事先申報之義務，且證券公司並不在證券交易法第22條之2第1項第2款、第3項規範之內，則原告自難以證券公司未提醒原告之配偶或原告需要事先申報之情，作為其無過失之卸責辯詞。原告之配偶於107年7月16日在集中市場賣出轉讓所持有地球綜合公司股票1萬5千股，係屬有效之交易，亦據原告所自承（見本院卷第106 頁），則原告之配偶委請證券公司出清其帳戶內股票（包含地球綜合公司之股票15張即1萬5千股）既屬有效之（賣出轉讓）法律行為，原告並未確實舉證其配偶為無效委託出清帳戶內股票之（包含地球綜合公司之股票15張即1萬5千股）法律行為，自應認原告之配偶並非無行為能力之人；況原告明知其配偶有服用安眠藥近十年以上，倘若其配偶服用安眠藥會造成意識不清等情況，則原告亦可事先防範之作為，詎原告並未有何事先防範作為，容屬具有過失，亦不得以其配偶服用安眠藥會造成意識不清等情況，作為免除申報之義務。㈣原處分並無違反行政罰法第8 條但書規定（未予裁量減輕或免除其處罰之事由）的認定：
證券交易法第22條之2第1項第2 款規定：「已依本法發行股票公司之董事、監察人、經理人或持有公司股份超過股份總額百分之十之股東，其股票之轉讓，應依左列方式之一為之：....二、依主管機關所定持有期間及每一交易日得轉讓數量比例，於向主管機關申報之日起三日後，在集中交易市場或證券商營業處所為之。但每一交易日轉讓股數未超過一萬股者，免予申報。」已就「每一交易日轉讓股數未超過一萬股者，免予申報」，容係其可能影響公司經營，損害投資人權益，並破壞市場穩定有限，並不會阻礙健全證券市場發展及維持市場秩序之情事，因而免予申報，但就逾「每一交易日轉讓股數超過一萬股以上者」即負有申報義務，核此屬立法考量權，並不以交易股數實際上需高達造成破壞市場穩定或具有相當獲益等之效果為其構成要件。是原告主張：原告之配偶僅轉讓（地球綜合公司之股票）1萬5千股，其超過之部分僅5千股，每股均價以12.5元計算，依其市價僅為60,25
0 元，實際上並無造成其它股東或市場不利之損失，並無違反證交法第22條之2 立法目的之虞等云云，容有未洽，自不可採。
㈤原告負有申報作為義務，具有期待可能性的認定：
⒈按行政法律關係之相對人因行政法規、行政處分或行政契
約等公權力行為而負有公法上之作為或不作為義務者，固均須以有期待可能性為前提。是公權力行為課予人民義務者，依客觀情勢並參酌義務人之特殊處境，在事實上或法律上無法期待人民遵守時，上開行政法上義務即應受到限制或歸於消滅，否則不啻強令人民於無法期待其遵守義務之情況下，為其不得已違背義務之行為，背負行政上之處罰或不利益，此即所謂行政法上之「期待可能性原則」。⒉證券交易法第22條之2第1項第2款、第3項前段之立法理由
在於：「目前證券交易中最為人所詬病者，不外發行公司董事、監察人或大股東參與股票之買賣，與藉上市轉讓股權，不但影響公司經營，損害投資人權益，並破壞市場穩定，為健全證券市場發展，維持市場秩序，對發行公司董事、監察人、經理人及持有公司股份超過股份總額百分之十之股東股票之轉讓，有必要嚴加管理，於第1項分3款規定各該人員欲轉讓股票之方式。」、「為防第1 項股票持有人，藉配偶、未成年子女或他人名義持有股票，規避本條之限制，於第3項明定包括之。」⒊原告前於94年及96年間確有申報其本人或配偶持股轉讓事
前申報之紀錄事實，已如前述，可見，原告負有（證券交易法第22條之2第1項第2款、第3項前段）申報之作為義務（包含其配偶轉讓股票在內），不論在事實上或法律上均能遵守申報之作為義務；又原告同意擔任地球綜合公司之監察人，本即應知悉負有上開申報之作為義務（包含其配偶轉讓股票在內）；則就其配偶持有地球綜合公司之股票及欲為轉讓時，負有應知悉之義務，倘原告不能掌握得悉其配偶欲轉讓股票之事實，則原告為免有違反證券交易法第22條之2第1項第2款、第3項前段之規定，即應考量是否仍擔任地球綜合公司之監察人，原告即同意擔任地球綜合公司之監察人，自應注意掌握其配偶欲轉讓（地球綜合公司之股票）股票之情事，以盡申報之作為義務，則原告自具有期待可能性之事實。本件原告未申報之違規行為尚難認有何因特殊處境而在事實上或法律上無法期待其遵守之情況。是原告所為主張：其無期待可能性云云，尚乏依據，核無足採。
㈥原處分並無違反比例原則的認定：
原告違反行為時證券交易法第22條之2第1項第2款、第3項規定申報之作為義務，已如前述，復查無其他可得減免之法定事由；且按行政機關為行使法律所授與裁量權，在遵循法律授權目的及範圍內，必須實踐具體個案正義，惟顧及法律適用之一致性及符合平等原則，乃訂定行政裁量準則作為機關行使裁量權之基準，既能實踐具體個案正義，又能實踐行政之平等原則，非法律所不許（最高行政法院93年判字第 309號判例參照）。被告為使違反證券交易法案件之裁罰符合比例原則，內部訂定有「證券交易法第22條之2 違規案件處理方式」（限閱資料），而上開（相當於裁罰基準）係被告機關就違反證券交易法第22條之2 違規案件之不同情節，訂定不同之處罰額度，作原則性或一般性裁量基準，既能實踐具體個案之正義，又能符合平等原則，自非法所不許。又證券交易法係為發展國民經濟，並保障投資，特別制定（見該法第1條規定），因之，同法第22條之2第1項第2款規定公開發行公司內部人轉讓所屬公司股票前，須向被告申報之立法目的，係在貫徹證券交易法之資訊即時公開原則，藉由內部人持股轉讓資訊之事前揭露，藉以監督，以達交易之公平目的，進一步達到股權管理、健全證券交易市場機能及保障投資大眾權益之目標，故內部人未確實依上開規定辦理持股轉讓之事前申報，核屬違反規定。是原告於其配偶轉讓上開股票，並未依同法第22條之2第1項第2 款規定負申報之作為義務，則被告以原告並無何減輕或免除其處罰之事由，經斟酌原告之違章情節，依行為時證券交易法第22條之2第1項第2 款、第178條第1項第1款規定及「證券交易法第22條之2違規案件處理方式」規定，裁處原告法定最低額罰鍰24萬元，核被告所為裁處係為發展國民經濟，並保障投資所必要，即屬合法、合目的性，並未逾越法定之裁量範圍，復無違反相關比例原則、權力濫用或其他法律原則之情，自無違誤，應可認定。是原告主張：原處分有違比例原則云云，尚乏依據，自不可採。
㈦綜上所述，原告主張各節，尚乏依據，自有未洽。則被告以
原告違反行為時證券交易法第22條之2第1項第2 款，依同法第178條第1項第1 款規定，裁處原告法定最低額罰鍰24萬元，核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。是原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
㈧本判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，
經本院審核後，或與本案爭點無涉，或對於本判決結果不生影響，爰無庸一一再加論述。
㈨訴訟費用依法由敗訴之原告負擔。
六、結論：原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 6 月 28 日
行政訴訟庭 法 官 李行一
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應並繳納上訴費新臺幣3,000元。
中 華 民 國 108 年 6 月 28 日
書記官 彭姿靜