臺灣新北地方法院行政訴訟判決 109年度簡字第23號
109年4月27日辯論終結原 告 巨門企業總部管理委員會代 表 人 黃建旺被 告 新北市政府代 表 人 侯友宜訴訟代理人 陳文章
丁安安莊健瑋上列當事人間菸害防制法事件，原告不服衛生福利部中華民國109年1月8日衛部法字第1080031882號訴願決定（原處分：108 年9月18日新北府衛健字第1081714906號裁處書），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠本件原告係屬不服行政機關所為新臺幣（下同）40萬元以下
罰鍰處分（本件罰鍰金額3萬元），依行政訴訟法第229條第2項第2款規定應適用同法第2編第2章規定之簡易訴訟程序。
㈡原告經合法通知，無正當理由，未於言詞辯論期日到場，經
核亦無行政訴訟法第236條、第218條準用民事訴訟法第 386條所列各款之情形，爰准依被告聲請，為一造辯論判決。
二、事實概要：被告所屬衛生局於民國108年8月14日10時許派員至原告管理之廠區（巨門企業總部，地址：新北市○○區○○路○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○號）稽查（下稱系爭廠區），發現系爭廠區係菸害防制法第15條第1項第12款所定3人以上共用之室內工作場所，為全面禁菸場所，且於該址788號4至5 樓之樓梯間（下稱系爭地點）查獲熄菸器具（塑膠桶）及內有棄置菸蒂。經被告機關審認原告違反菸害防制法第15條第 2項規定，爰依同法第31條第2項規定，以108年9 月18日新北府衛健字第1081714906號裁處書處3 萬元罰鍰（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，亦經訴願機關決定駁回，因而提起本件行政訴訟撤銷之訴。
三、原告主張要領及聲明：㈠主張要領：
⒈是日（108.8.14）張姓主任由外洽公返回廠區，與稽查人
員於大廳櫃臺巧遇，並告知來稽查，請張主任簽認，張姓主任告知稽查人員，其並未現場陪同巡檢如何簽認（「新北市政府衛生局執行菸害防制法稽查紀錄表003406號」紀錄表第2 頁已將『現場由總幹事張嘉健協助』塗銷在案）。稽查人員告知：只是證明他們接獲檢舉案有來稽查與拍照，至於是否裁罰或開勸導單，由另一承辦單位決定，屆時若不服可提起訴願，他們將趕赴下一個稽查點，是故張姓主任在大廳簽字，惟到其所述地點，並確有發現上項所述熄菸器具。
⒉108年8月14日10時許查獲之熄菸器具已在108年7月11日10
時許衛生局稽查人員接獲第二次檢舉，至系爭廠區稽查在
5 樓查獲，當時張總幹事立即前往察看時已不在現場，但第三次稽查時( 108.08.14)卻又出現了（第三次稽查時同一地點）同樣一樣佈滿灰塵的熄菸器具，試問，原告連續遭民眾檢舉，（108.08.14)距前次(108. 07.11)檢舉期間只近30日，且每日巡檢皆未發現此熄菸容器，惟衛生局稽查時則發現熄菸容器佈滿灰塵與陳舊菸蒂，且所發現之處為密閉室內梯間，短短數十日和來佈滿灰塵與陳舊菸蒂之產生呢？是否為檢舉人為檢舉而檢舉呢？且至108年8月14日第三次遭稽查馬上發現收起後，迄今未發現任何熄菸器具。
⒊原告自始皆配合政府政策，於各顯眼處與電梯內及各項會
議中宣導，致力於宣導菸害防制法之重要性，並且採取每
2 小時定點巡邏乙次，實施迄今在各業主宣導與同仁遵守法規，且皆未再發現熄菸器具。
㈡聲明：撤銷訴願決定及原處分。
四、被告答辯要領及聲明：㈠答辯要領：
⒈原告陳述「是日（108.8.14）張姓主任由外洽公返回廠區
，與稽查人員於大廳櫃臺巧遇，並告知來稽查，請張主任簽認，張姓主任告知稽查人員，其並未現場陪同巡檢如何簽認（「新北市政府衛生局執行菸害防制法稽查紀錄表003406號」紀錄表第2 頁已將『現場由總幹事張嘉健協助』塗銷在案）。....是故張姓主任在大廳簽字，惟到其所述地點，並確有發現上項所述熄菸器具。」。按最高行政法院100 年度判字第2024號判決揭示（略以）：「發生之事實，固應由機關負舉證責任，惟機關就其主張之事實倘已盡證明之責，上訴人對其主張，如抗辯其不實並提出反對之主張者，亦應負證明之責…」，次按臺北高等行政法院105年交上字第198號判決揭示：「…該證人係依法於上開時間執行勤務狀態中，與上訴人素昧平生，復無何仇隙怨慰、，嗣並經到庭具結擔保其所述之真實性，衡情應無甘冒偽證之重責而虛詞構陷上訴人之理。且本件亦無證據顯示該證人前開陳述係屬虛偽，亦無何足以懷疑其證述不可採之品行證據，是其證述之內容，應可採信，…道路交管理處罰條例第7條之2第1 項容許執行交通稽查員警『當場舉發』或『攔截舉發』，乃鑑於交通違規事實本具有稍縱即逝之性質，…故立法者並未明文限制或排除『舉發警員目睹、耳聞』之證據能力，或其證述內容對於違規就交通事實之證明力，則取締員警違規事實之親身經歷見聞，當亦足可恃為此類交通事件違規事實之證據。」故本案被告衛生局稽查人員108年8 月14日10時許於原告管理之廠區4樓至5 樓樓梯間查獲熄菸器具（油漆桶）且內有菸蒂，除當場拍攝照片為證外，並於現場製作稽查紀錄表後，經由管理室主任張嘉健本人核章在案，且主任亦針對稽查內容有2 處修改，表示其對被告衛生局稽查人員所製作之稽查紀錄表已確認過且無其他異議，此有被告衛生局執行菸害防制法稽查紀錄表（000000）及照片可稽，雖前述紀錄表將「現場由總幹事張嘉健協助」等字句塗銷，惟原告亦陳述：「惟到其所述地點，並確有發現上項所述熄菸器具」，故應無損原告廠區確有發現熄菸器具之事實。
⒉另查108 年度被告衛生局接獲民眾陳情原告管理之巨門企
業總部共6 次，因考量部分陳情時間過於接近，且應給予原告時間改善，故僅派員前往稽查3次，惟3次稽查結果皆於廠區內查獲熄菸器具，顯示原告經本府裁罰之後，並未積極改善管理方式，導致廠區內違規吸菸情事嚴重，民眾才會不斷向被告衛生局陳情。
⒊依衛生福利部國民健康署103年10月21日國健教字第10307
01341 號函釋：「該場所明顯處皆有張貼設置禁菸標示，顯見業者明知本法之禁止規定，亦知該場所室內應全面禁菸，卻未盡到應勸阻吸菸行為之義務…顯見業者明知，店內有人違法吸菸將該鐵蓋充當棄置菸灰與菸蒂熄菸使用，並無加以限制或制止，難謂其無供應與吸菸有關器物之意，…違反菸害防制法第15條第2項規定。」。又依103年11月3 日國健教字第1030701418號函釋：⑴「關於違反菸害防制法第15條第2 項規範之認定，應以該場所『有』提供與吸菸有關之器物，或吸菸器具『由場所供應』、『屬於場所之器物』，均屬之。」。⑵「…按行政罰法第10條第
1 項規定：『對於違反行政法上義務事實之發生，依法有防止之義務，能防止而不防止者，與因積極行為發生事實者同。』…該負責人及從業人貝對該場所自應注意相關法令並負有遵循之義務，確實要求場所內禁菸並不得供應與吸菸有關之器物，以符規定。若場所無論係供給與吸菸有關之器物或容任默許，允許違法吸菸者於場所內使用與吸菸有關之器物，皆屬違反場所內應全面禁菸之規定。」⒋承上，本府衛生局稽查人員於108年8月14曰10時許前往原
告管理之系爭廠區稽查，查該址出入口處雖設置明顯禁菸標示，惟於該址4 樓至5樓樓梯間查獲熄菸器具（油漆桶）且內有菸蒂，此有被告衛生局執行菸害防制法稽查紀錄表（000000）及照片可稽。次查原告所管理之場域為全面禁菸之場所，本應依規定不得供應與吸菸有關器物，且被告衛生局稽查人員前於108年4月3日稽查時亦於該址788號及778號頂樓樓梯間查獲熄菸器具(鐵罐及塑膠桶）且內有棄置菸蒂，108年7 月11日稽查時，該址788號樓梯間（頂樓及5樓）查獲熄菸器具(鐵罐及塑膠桶）且內亦有棄置菸蒂，此有被告衛生局執行菸害防制法稽查紀錄表（000000、003477)及照片可稽，並經被告108年5 月17日及8月7日裁罰在案。足見原告對於樓梯間等公共區域時有違規吸菸及放置容器充當熄菸器具使用之情形，已有預見，仍未主動將該等器具撤除，並無善盡管理責任積極維持場所全面禁菸之實質功能，難謂無供應與吸菸有關器物之意。而被告依法裁罰，並無不當。
⒌本件違規事件調查均經載明於稽查紀錄，原告容任默許廠
內人員使用鐵罐及塑膠桶做為熄菸器具於室內禁菸場所吸菸，亦有認識，原告所訴難認有理。
⒍基上所述，原告確實有違「全面禁止吸菸場所不得供應與
吸菸有關之器物」之規定，且於108年已違規第3次。被告依菸害防制法第31條以其違反同法第15條第2 項之規定，處3萬元罰鍰之行政處分，應無不合。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
四、爭點：㈠被告提出之採證照片是否具有證據能力？㈡原告是否有違反菸害防制法第15條第2項、第31條第2項規定
之事實？㈢原告如有上開違章行為屬實，是否為單一行為？㈣被告所為原處分是否有違誤？
五、本院的判斷：㈠前提事實：
⒈爭訟概要所載的事實，除後開兩造爭執點外，其餘為兩造
所不爭執，且有原處分書、訴願決定書及送達證書、被告衛生局108年8月14日菸害防制法稽查紀錄表(000000)、108年度接獲民眾陳情巨門企業總部案件明細及照片、108年4月3日菸害防制法稽查紀錄表(000000)、被告108年5月17日新北府衛健字第1080858521號行政處分、108年7月11日防制法稽查紀錄表(000000)、被告108 年8月7日新北府衛健字第1081439779號行政處分、被告衛生局108年8月26日新北衛健字第1081562274號函、108年9月18日新北府衛健字第1081714906號函及送達證書、原告108年8月30日意見陳述書(被告收文日108年9月2日）、108 年10月22日訴願書(被告收文日108年10月240日）被告108年11月12日新北府衛健字第1081999808號訴願答辯等文件證物在卷可稽（見本院卷第133至300頁）且為兩造所不爭之事實，復經本院依職權一一核閱無誤，事屬明確，堪認為真實。
⒉菸害防制法第3 條規定：本法所稱主管機關：在中央為行
政院衛生署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。同法第33條規定：本法所定罰則，除第25條規定由中央主管機關處罰外，由直轄市、縣（市）主管機關處罰之。準此規定，被告自屬為有權處分之機關。
㈡應適用的法令：
⒈菸害防制法第15條第1 項第12款規定：下列場所全面禁止吸菸：...十二、三人以上共用之室內工作場所。
同條第2 項規定：前項所定場所，應於所有入口處設置明顯禁菸標示，並不得供應與吸菸有關之器物。
同法第31條第2 項規定：違反第15條第2項、第16條第2項或第3項規定者，處新臺幣1 萬元以上5萬元以下罰鍰，並令限期改正；屆期未改正者，得按次連續處罰。
⒉行政院衛生署98年01月05日國健教字第0970012908號函釋
：「按菸害防制法（以下稱本法）業於96年7 月11日修正公布，並將於98年1月11日施行，其中第15條第1項第12款規定三人以上共用之室內工作場所全面禁止吸菸。有關「工作場所」之定義，如建築物屬同一所有人或營業人，除從事工作之辦公空間外，附屬或關聯之空間（如包括走廊、樓梯間、大廳、聯合設施、休息區等），均屬同一個共用之室內工作場所。」、行政院衛生署國民健康局98年01月05日國健教字第0970013035號函釋：「....二、按菸害防制法（以下稱本法）業於96年7 月11日修正公布，並於98年1月11日施行，其中第15條第1項第12款規定三人以上共用之室內工作場所全面禁止吸菸，違者依本法第31條規定予以處罰。三、所謂「三人以上」，俱連本數含三人在內，包括專職或非專職、編制內或編制外、有償或無償工作之人員。另所謂「工作場所」之定義，如建築物屬同一所有人或營業人，除從事工作之辦公空間外，附屬或關聯之空間（如包括走廊、樓梯間、大廳、聯合設施、休息區等），均屬同一個共用之室內工作場所；倘建築物非屬同一所有人或營業人（如集合式辦公大樓），則應以各使用空間之空調是否相通且菸煙是否有飄散於其他空間之虞，以及是否供工作上共用為判斷：㈠若空調系統相通，則視為同一室內工作場所；㈡若空調系統各自獨立，未達三人之辦公室則不受限制。惟其附屬或關聯空間（如走廊、升降梯、樓梯間等），得依公寓大廈管理條例，經由區分所有權人會議決議或規約，決定所有的公共設施是否全面禁菸。上開函釋核係主管機關為執行菸害防制法技術性事項所為之釋示，無違法律保留原則，亦無牴觸法律，所屬機關辦理相關案件自得援用。
㈢被告提出之採證照片具有證據能力的認定：
被告所屬係依法執行稽查，合法進入系爭地點，因而拍照採證，並無不合法之處。至於原告雖未有人員配合前往共同拍照採證，但於原告張姓主任於稽查報告上簽署，固不能逕認原告張姓主任確有會同拍照之事實，僅得證明被告所屬人員於稽查請原告之張姓主任簽署，容係僅得為證明被告所屬人員於現場製作該報告書之情事，並不影響被告所屬人員確有於現場拍照採證之事實，是被告提出之採證照片具有證據能力，應可認定。
㈣被告認定原告有供應與吸菸有關之器物等情，核屬原告為單一供應行為，及原處分容有違誤的認定：
被告裁罰原告係以原告管理之系爭廠區，經被告所屬人員於上開時間前往稽查，查獲系爭廠區內有擺放熄菸器具（鐵罐及塑膠桶）及其內有棄置菸蒂等，因認為原告有供應與吸菸有關之器物等情，並有菸害防制法稽查紀錄表及現場照片為證，因而認定原告違反菸害防制法第15條第2 項規定之行為，依同法第31條第2 項規定處罰原告如原處分所示，固非無據。惟被告分別於108年4月3日、同年7月11日、同年8 月14日查獲原告所管理之系爭廠區內確有擺放與吸菸有關器物之行為屬實，則該持續之供應行為，容係屬單一違章行為，本院的認定如下：
⒈我國歷年來對一行為不二罰最大爭議問題，應是在於行政
罰處罰本質與刑事罰是否相同，而導致行政罰之處罰是否應以行政義務違反數來認定，或是依刑法上一行為認定不二罰或吸收理論來處罰。申言之，如單獨從行政義務違反來論其可罰性時，那麼行為數認定就不是那麼重要，反而是取決於行政法規中行政義務數目，此也是我國行政實務界最常見的認定見解，不過近來我國行政法學界受德國違反秩序罰法之影響，逐步引進與刑罰認定一行為之見解來闡述行政罰中所謂「一行為不二罰」。在我國行政罰法生效後，此見解便成為法律規定，因此，關於「一行為」之認定，在行政罰法施行後，應回歸法條之規定，亦即參酌以刑法上關於行為數之認定標準來判斷違反行政法義務人之行為數。就法律意義之一行為而言，其中繼續性一行為：係指以持續之行為時間實現違反行政法上義務構成要件之行為，其特徵為，行為之時間持續且在持續之時間內並未有重大之改變。行為之繼續是否因為中斷而終了，需依個案去作觀察，視後續行為是否與先前行為係屬同一而繼續。暫時中斷並不影響繼續性行為之單一性。如依自然觀察，其行為不得再視為一行為者，其行為中斷，中斷後之行為係另一行為。暫時中斷並不影響繼續性行為之單一性，但長時間中斷可能使一行為終了。準此，依菸害防制法第31條第2項規定：「違反第15條第2項....規定者，處新臺幣1萬元以上5萬元以下罰鍰，並令限期改正；屆期未改正者，得按次連續處罰。」可見於三人以上共用之室內工作場所，供應與吸菸有關之器物之「供應」行為（同法第15條第2 項規定）容屬具有繼續性行為之單一性，即便暫時中斷，並不影響繼續性行為之單一性行為的認定，此觀諸該條文所規定「並令限期改正；屆期未改正者，得按次連續處罰。」亦可得知。因之，主管機關欲就繼續性行為之單一性「供應」行為連續處罰，即應有「並令限期改正」之處分，於「屆期未改正者」，始得按次連續處罰至明；否則，該條文「並令限期改正；屆期未改正者，得按次連續處罰。」無異形成具文，特別於持續有供應之單一行為情況時，更屬顯然，容非此法條規定之本旨。
⒉被告前於108年4月3日、同年7月11日因民眾檢舉而前往系
爭廠區查獲原告於系爭廠區內有擺放熄菸器具及內有棄置菸蒂等與吸菸有關之器物等情事，因而依菸害防制法第31條第2項、第15條第2項規定，先後裁處原告1萬元、3萬元罰鍰在案；但被告均並未同時令原告限期改正之處分。嗣原告再於同年8 月14日仍經被告（亦為民眾檢舉）查獲於系爭廠區內有擺放與吸菸有關之器物情事，此為兩造所不爭之事實，要可認定。
⒊由於被告係認定該等與吸菸有關之器物，為原告所供應置
放之行為，因之，既認定為原告供應置放，則原告持續經被告多次前往稽查均發現有該等與吸菸有關之器物之情事，尚乏積極證據可得證明認定原告確實有中斷（在各次被查獲之行為後或被告裁罰後）供應置放該等與吸菸有關之器物之意；若原告確有供應置放該等與吸菸有關之器物屬實，則原告短暫收起該等與吸菸有關之器物，並無充足證據可得認定原告有中止供應置放該等與吸菸有關器物之主觀中止違章行為之意，且被告亦未確舉證明原告於108年4月3日同年7月11日被查獲處罰後有中斷供應與吸菸有關器物之意及行為事實；遑論原告主張有收起該等與吸菸有關之器物等語，要係原告主張認該等與吸菸有關之器物，非原告置放，而係廠區內之不詳人置放，且有人員定時巡查（見本院卷第15頁），因之原告主張於被告稽查發現後即收起該等器物為前提，並非以原告有供應置放而於被告稽查後即收起之意。倘上開該等與吸菸有關之器物，非原告所供應置放，且依原告陳述均有人巡視排除屬實，則原告是否有違反菸害防制法第31條第2項、第15條第2項規定之行為事實，已非無疑。如確係原告所供應該等與吸菸有關之器物，則原告主張有收起之情，僅係暫時收起之意，並未有中斷供應之意，容係為卸責之詞，自不可採。況被告係因民眾檢舉（依被告陳稱108年有檢舉6次）而分別於108年4月3日、同年7月11日、同年8 月14日前往系爭廠區查獲有供應該等與吸菸有關器物之事實，則顯然必是民眾有發現該違章事實而提出檢舉，且被告於上開三時點前往稽查而均有發現系爭廠區有供應與吸菸有關器物之事實；被告亦自承：原告管理之巨門企業總部共6 次，因考量部分陳情時間過於接近，且應給予原告時間改善，故僅派員前往稽查3次，惟3次稽查結果皆於廠區內查獲熄菸器具，顯示原告經被告裁罰之後，並未積極改善管理方式，導致廠區內違規吸菸情事嚴重，民眾才會不斷向被告所屬衛生局陳情等情（見本院卷第137至147頁），亦可認系爭廠區持續有供應與吸菸有關器物之事實，民眾始會持續提出檢舉；否則如原告有中斷供應與吸菸有關器物之意，何以民眾會持續發現有該違章事實且被告於上開三時點前往查核亦均發現有該違章事實。因之，自不得以原告所主張於被查獲後有收起該等與吸菸有關之器物，即逕認原告有中斷供應該等與吸菸有關器物行為之意，嗣後再基於供應該等與吸菸有關器物之故意而另為供應之意及行為之可能；且被告亦未確實舉證證明原告於108年4月3日、7月11日經查獲裁罰後而有中斷供應行為之意，嗣後再另行起意為供應與吸菸有關器物故意之意及行為事實。是原告實具有持續供應該等與吸菸有關器物行為之意，核屬單一供應之行為，要可認定。因之，自不得以原告所主張於被查獲後有收起該等與吸菸有關之器物，即逕認原告有中斷供應該等與吸菸有關器物行為之意，嗣後再基於供應該等與吸菸有關器物之故意而另為供應之意之可能。則被告以分別於108年4月3日、7月11日、8 月14日查獲原告於系爭廠區有供應擺放熄菸器具及內有棄置菸蒂等與吸菸有關之器物等情事，認屬各別三次之供應行為，尚乏依據，容有未洽，是原告實具有持續供應置放該等與吸菸有關器物行為之意，核屬單一供應行為，要可認定。
⒋基上，原告於108年4月3日、同年7月11日經被告查獲有違
反菸害防制法第31條第2項、第15條第2項之行為（供應置放該等與吸菸有關之器物）而依同法第31條第2 項規定裁處原告罰鍰在案，但被告並未同時依同法第31條第2 項規定，令原告限期改正，因而被告於同年8 月14日查獲原告並未改正（仍持續供應置放該等與吸菸有關之器物行為）；則就此「供應」之單一行為，被告自不得就同一供應行為重復（一行為不二罰原則）處罰原告（按被告如有同時依同法第31條第2 項規定，令原告限期改正，於原告屆期未改正，始得連續處罰；如原告有改正後；再次查獲原告供應行為，始得認定原告改正後既具有中斷之前供應行為，而構成另一供應行為，被告即得再次裁罰原告。）⒌被告雖以臺北高等行政法院95年度訴字第3282號判決理由
提到限期改正的部分最主要在於原告知不知悉應該要作限期改正等語。但該判決係就停車場法第25條、37條而為裁判，核與本件係菸害防制法第31條第2項、第15條第2項之違章行為，容不相同，本即難以比擬適用；況該判決，亦無具有拘束本院裁判之效力。是被告此部分之所辯，自有未洽，實難為有利於被告之認定。
㈤從而，原處分對原告裁罰，容有未洽，訴願決定予以維持，亦有違誤。原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。
㈥本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料
，經本院審核後，或與本案爭點無涉，或對於本件判決結果不生影響，爰無庸一一再加論述。
㈦訴訟費用依法由敗訴之被告負擔。
六、結論：原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 5 月 11 日
行政訴訟庭 法 官 李行一
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應並繳納上訴費新臺幣3,000元。
中 華 民 國 109 年 5 月 11 日
書記官 吳沁莉