臺灣新北地方法院行政訴訟判決 109年度簡字第6號
109年3月19日辯論終結原 告 王滋林被 告 金融監督管理委員會代 表 人 顧立雄（主任委員）訴訟代理人 黃佩佩
陳如珍黃彥翔上列當事人間因違反證券交易法事件，原告不服行政院中華民國
108 年9 月5 日院臺訴字第1080000000號訴願決定，誤向臺北高等行政法院提起行政訴訟，嗣經臺北高等行政法院以108 年度訴字第0000號裁定移送本院管轄確定，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序事項：本件係因原告不服行政機關所為新臺幣（下同）40萬元以下罰鍰處分（本件罰鍰金額24萬元），依行政訴訟法第229 條第2 項第2 款之規定，應適用同法第2 編第2 章之簡易訴訟程序。
貳、實體事項：
一、爭訟概要：緣原告係大Ｏ長Ｏ企業股份有限公司（下簡稱大Ｏ長Ｏ公司）之董事，其申報民國（下同）107 年12月底持有大Ｏ長Ｏ公司股票為3,128,171 股，而未將其依有價證券借貸契約而於107 年12月7 日出借予凱Ｏ證券股份有限公司（下簡稱凱Ｏ證券公司）之大Ｏ長Ｏ公司股票38,000股予以扣除，致與臺灣集中保管結算所股份有限公司（下簡稱集保公司）登載之持股餘額3,090,171 股不符（相差38,000股），被告認原告未確實依證券交易法第25條第2 項規定申報持股變動之情形，乃依行為時證券交易法第178 條第1 項第2 款規定，以
108 年5 月8 日金管證交罰字第1080000000號裁處書（下稱原處分），裁處原告罰鍰24萬元。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
（一）主張要旨：
1、按證券交易法第25條第2 項規定申報持股異動行為，係指股東股票之交易之所有權變動而言，並無指證券之信託與一般提供市場借貸平台之交易行為。再按證券交易法第25條第2 項規定，係基於「推定有利益衝突」產生申報制度，與證券之信託管理與一般提供市場借貸平台之交易與股票所有權之變動無關，原告並無故意違背被告能了解內部人持動異動之情形，並無藉以監督行為，來避免各該人員為自己之利益從事不法交易甚明，與進而達到股權管理之影響，對健全證券市場機能及保障投資大眾權益之目標無重大之影響，公司內部人員應依規定按時並正確申報持股變動實質權利誤解。本件原告雖為公司內部人員並無「利益衝突」，在權益上根本無從注意信託提供移轉之實際股數，證券公司（凱Ｏ證券公司）基於定型化契約信託關係居於平台上公開交易，未每次通知借券數額，而借券費只有1 年千分之20以下，僅有利益幾十元或百元，而處罰24萬元不符比例原則，違反「推定有利益衝突」之重大利益推定不符，要難以其仍有38,000股之債權存在，認定為係利益衝突之理由，該股票所有權移轉予市場上借券人，是市場上公開借貸，與「推定有利益衝突」無關，不能以與信託法規無涉反駁，只是申報上行政申報違誤，罰鍰24萬元與一般行政處罰有重大之違誤，縱有過失，也不該以「推定有利益衝突」之行為，「推定有利益衝突」的幾萬，幾拾萬，幾百萬等利益衝突來處罰24萬之高額處罰，不符比例法則，甚明。
2、又證券交易法對於內部人違規貫徹該法之能瞭解內部人持股異動情形之精神，乃在於「推定有利益衝突」原則，並藉以監督，以避免各該人員為自己之利益從事不法之交易，進而達到股權管理，健全證券市場機能及保障投資大眾權益之目標，然因原告與凱Ｏ證券公司簽訂有價證券範圍及其相關交易條件，係制式契約，當凱Ｏ證券公司有借券需求時，無需再與原告逐筆議定或於各筆借貸交易前通知原告，基於借券需求係一種信託精神之市場借券行為，保有股權之權利，與股權之漲跌無關，與內部人之「推定有利益衝突」無關，仍有該38,000股之權益存在，交付凱Ｏ證券公司進行有價證券借貸交易與信託法規設立精神完全相符，與證券交易法立法精神（意旨）對於內部人之「推定利益衝突」不符，該條項款處罰最低額而罰鍰24萬元之精神意旨不符，24萬元是基本工資拾來月（即一年）之一般人之基本薪資額，借券費只有1 年2 % ，處罰之比例原則不符，又查每月五日之前，大Ｏ長Ｏ公司秘書處會電話詢問原告是否有買賣大Ｏ長Ｏ股票，原告自認無買賣股票而確實回答「無」，縱有強辯處罰：「實難謂無過失」也與「推定有利益衝突」無關，不符「推定有利益衝突」之罰則處罰，不該以該條處罰，最多只能以借券費（該38張千股股票）1 年2 % 利益之幾倍處罰行政行為過失，已經有過而無不及。
3、言詞辯論期日補充：賣股票時要申報，但我沒有賣股票，我只是借券而已，而且沒有利益輸送。
（二）聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：
（一）答辯要旨：
1、原告係大Ｏ長Ｏ之董事，經查原告申報107 年12月底持有大Ｏ長Ｏ股票3,128,171 股，與集中公司登載之持股餘額3,090,171 股不相符，差額38,000股，因原告未確實申報持股異動情形，核已違反證券交易法第25條第2 項規定之事後申報義務，被告爰依行為時證券交易法第178 條第1項第2 款規定（現行規定係處24萬元以上480 萬元以下罰鍰，惟依行政罰法第5 條從新從輕原則，裁處前法律有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定，爰本案適用
108 年4 月17日修正前證券交易法第178 條規定予以裁處），對原告處罰鍰24萬元，合先陳明。
2、有關原告主張證券交易法第25條第2 項申報持股異動係指股票所有權變動，且係基於「推定有利益衝突」而產生之申報制度，惟原告將股票出借並無利益衝突，僅係申報違誤，縱有過失，不應以「推定有利益衝突」被處以罰鍰乙節：
⑴按證券交易法第25條規定之立法意旨，係在貫徹證券交易
法之資訊即時公開原則，使投資大眾及本會能瞭解公司內部人持股異動之情形，並藉以監督，以避免各該人員為自己之利益從事不法交易，進一步達到股權管理、健全證券交易市場機能及保障投資大眾權益之目的。
⑵原告為公司內部人，依法既負有申報義務，自應注意相關
規範並按規定辦理，其未確實依證券交易法第25條第2 項規定申報持股異動之情事，係違反行政法上義務之行為，即屬違反規定，尚無須「推定有利益衝突」始屬違規之認定依據，所陳理由無法據以免責。況本會95年8 月23日金管證三字第0950003988號令亦規定，內部人不得依「臺灣證券交易所股份有限公司有價證券借貸辦法」第5 條及「證券商辦理有價證券借貸管理辦法」第16條（現行條文已分別變更為第10條及第15條）等規定，進行有價證券借貸交易。
3、另有關原告主張因凱Ｏ證券公司未每次通知其借券數額，實無從注意提供移轉之實際股數，且其與凱Ｏ證券公司簽訂出借有價證券範圍亦係制式契約乙節：
⑴原告係於90年6 月12日就任大Ｏ長Ｏ內部人，經洽凱Ｏ證
券公司提供原告與該公司於106 年5 月15日簽訂之「證券商辦理有價證券借貸交易開戶契約」，經查原告於契約書之身份資格聲明係隱匿勾選「其非為公開發行公司內部人」，已與事實不符，並勾選出借「全部庫存股票」，其出借有價證券範圍亦非制式契約；況前揭契約書如出借人身份資格聲明為公開發行公司內部人，下方亦有「本人知悉不得依與凱Ｏ證券簽立之證券商辦理有價證券借貸交易開戶契約，向凱Ｏ證券申請辦理上述公開發行公司有價證券之借貸交易」之警語提醒，原告所陳顯屬卸責之詞。
⑵另依前揭雙方簽訂契約書第2 條規定及重要告知事項，原
告同意就其欲出借有價證券範圍及交易條件，與凱Ｏ證券公司為事前概括之約定，當凱Ｏ證券公司有借券需求時，得依雙方事前約定之交易條件逕行辦理借券交易，無須再與原告逐筆議定或於各筆借貸交易前通知原告，足徵原告於有價證券借貸交易前已知悉其大Ｏ長Ｏ持股可能有異動情形，自應隨時注意出借移轉之實際股數，原告未確實履行申報義務，實難謂無過失。
4、至有關原告主張其出借大Ｏ長Ｏ股票38,000股予凱Ｏ證券公司仍保有系爭股票之權利乙節：
⑴按證券商辦理有價證券借貸管理辦法第2 條第2 項規定，
所稱有價證券借貸業務，指證券商與其客戶、其他證券商或證券金融事業借入或出借有價證券，並約定以同種類、同數量有價證券返還之業務行為；且經參照學者依國際證券管理機構組織（IOSCO ）解釋之見解，所謂有價證券借貸，係出借人收取借券費用，移轉有價證券所有權予借券人，並交換借券人所提供現金或其他有價證券作為擔保品之行為，借券人並有義務於約定期間終了返還與借貸時同數量、同種類之借貸證券（我國民法第474 條第1 項有關消費借貸定義參照）。
⑵另依前揭原告與凱基證券公司雙方簽訂之有價證券借貸交
易開戶契約第5 條亦規定，原告出借有價證券者，其交付及返還應採帳簿劃撥或轉讓登記方式辦理。因此，原告出借股票交付予借券人時，該股票所有權移轉予借券人，原告持股即發生異動，自應依證券交易法第25條第2 項規定申報持股異動情形，要難以其仍保有系爭股票之權利為由，執為免責之論據。
5、又有關原告主張其收取借券費用僅年息千分之20以下，處罰鍰24萬元，不符比例原則乙節：
依證券交易法第25條第2 項規定，內部人應於每月5 日以前將上月份持有股數變動之情形，向公司申報，且申報之股數應正確，始能落實資訊即時公開、達到有效監督及保障投資大眾權益之立法意旨。據此，事後申報之義務，並不因原告出借股數之多寡、交易金額之大小、是否獲取重大利益或是否影響證券交易市場秩序等而得以免責，本案被告衡酌原告違規情節，依行為時證券交易法第178 條第
1 項第2 款規定處原告最低額罰鍰24萬元，難謂有違比例原則，原告所陳理由，應不足採。
6、綜上，原告未確實依證券交易法第25條第2 項規定，辦理股權變動情形申報。被告審酌原告之錯誤申報股數情節，於法定裁量權限內，依證券交易法第25條第2 項及第178條第1 項第2 款（行為時）規定，以原處分對原告處罰鍰24萬元，依法洵無不合，原告之訴核無理由。
（二）聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：
（一）原告是否有原處分所指違反證券交易法第25條第2 項規定（未確實申報「持股異動」）之違規情事？原告是否具備責任條件？
（二）原處分所為之處罰內容（罰鍰24萬元），是否違反比例原則？
五、本院的判斷：
（一）前提事實：原告係大Ｏ長Ｏ公司之董事，其申報107 年12月底持有大Ｏ長Ｏ公司股票為3,128,171 股，而未將其依有價證券借貸契約而於107 年12月7 日出借予凱Ｏ證券公司之大Ｏ長Ｏ公司股票38,000股予以扣除，致與集保公司登載之持股餘額3,090,171 股不相符（相差38,000股）一事，業為二造所不爭執，且有臺灣證券交易所股份有限公司108 年3月12日臺證監字第1080400562號函影本1 紙、原告聲請〈說明〉函影本1 份、內部人持股異動事後申報表影本1 份、凱Ｏ證券證券商辦理有價證券借貸交易〈向客戶借入〉開戶契約影本1 份、有價證券借貸對帳單影本1 紙（見本院卷第95頁、第97頁、第98頁、第109 頁至第114 頁、第
115 頁至第132 頁、第145 頁），是此一事實自堪認定。
（二）原告有原處分所指違反證券交易法第25條第2 項規定（未確實申報「持股異動」）之違規情事，且原告具備責任條件：
1、應適用之法令：
⑴ 證券交易法第25條第1 項、第2 項：
公開發行股票之公司於登記後，應即將其董事、監察人、經理人及持有股份超過股份總額百分之十之股東，所持有之本公司股票種類及股數，向主管機關申報並公告之。
前項股票持有人，應於每月五日以前將上月份持有股數變動之情形，向公司申報，公司應於每月十五日以前，彙總向主管機關申報。必要時，主管機關得命令其公告之。
⑵證券交易法第178 條第1 項第2 款（108 年4 月17日修正公布前）：
有下列情事之一者，處新臺幣二十四萬元以上二百四十萬元以下罰鍰：
二、違反第十四條第三項、第十四條之一第一項、第三項、第十四條之二第一項、第三項、第六項、第十四條之三、第十四條之四第一項、第二項、第十四條之五第一項、第二項、第二十一條之一第五項、第二十五條第一項、第二項、第四項、第二十六條之三第一項、第七項、第三十一條第一項、第三十六條第五項、第七項、第四十一條、第四十三條之一第一項、第四十三條之四第一項、第四十三條之六第五項至第七項、第五十八條、第六十一條、第六十九條第一項、第七十九條、第一百五十九條規定、第一百六十五條之一或第一百六十五條之二準用第十四條第三項、第三十一條第一項、第三十六條第五項、第四十三條之四第一項、第六十一條，或違反第一百六十五條之一準用第十四條之一第一項、第三項、第十四條之二第一項、第五項、第十四條之三、第十四條之四第一項、第二項、第十四條之五第一項、第二項、第二十五條第一項、第二項、第四項、第二十六條之三第一項、第七項、第三十六條第七項、第四十一條、第四十三條之一第一項、第四十三條之六第五項至第七項規定。
⑶行政罰法第5 條：
行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。
⑷行政罰法第7 條第1 項：
違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。
2、有價證券借貸交易，係指出借人同意將有價證券出借，並由借券人以相同種類數量有價證券返還之行為（參照臺灣證券交易所股份有限公司有價證券借貸辦法第2 條及證券商辦理有價證券借貸管理辦法第2 條），復由民法第474條第1 項之規定（即「稱消費借貸者，謂當事人一方移轉金錢或其他代替物之所有權於他方，而約定他方以種類、品質、數量相同之物返還之契約。」）以觀，則有價證券借貸之出借人於出借有價證券時，即已將有價證券之所有權移轉於借券人，是因有價證券借貸而生之所有權移轉，核屬「股數變動」無疑；此由前揭原告與凱基證券公司所簽訂之有價證券借貸交易開戶契約第5 條亦載明：「甲方出借有價證券者，交付及返還應採帳簿劃撥或轉讓登記方式辦理」亦足徵之，故原告（大Ｏ長Ｏ公司之董事）依有價證券借貸契約而於107 年12月7 日出借予凱Ｏ證券公司之大Ｏ長Ｏ公司股票38,000股，自應依證券交易法第25條第2 項之規定向公司申報，再由公司向主管機關（即被告）申報；又原告身為大Ｏ長Ｏ公司之董事，本應依證券交易法第25條第2 項之規定逐月確實申報其持有大Ｏ長Ｏ公司之股數變動情形，而原告就此並無不能注意之情事，詎其竟疏未注意而構成本件違規事實，核屬出於過失而具備責任條件，是被告據之認其違反證券交易法第25條第2 項之規定（未確實申報「持股異動」），乃以原處分裁處原告罰鍰24萬元，揆諸前開規定，依法洵屬有據。
3、雖原告執前揭情詞而為主張；惟查：⑴原告依有價證券借貸契約而出借原持有之大Ｏ長Ｏ公司股
票38,000股予凱Ｏ證券公司，核屬持股變動，業如前述，是原告以其並非出售持股而否認有持股變動，當無足採。⑵證券交易法第25條第2 項規定之內部人取得或轉讓所屬公
司股票後，須於次月5 日以前申報其「變動」情形，立法目的在於貫徹資訊即時公開原則，使主管機關（即被告）能瞭解公司內部人持股異動情形，並藉以監督，以避免各該人員為自己利益從事不法交易，進一步達到股權管理、健全證券交易市場機能及保障投資大眾權益之目的，則若公司內部人未確實申報「持股異動」，即屬違反證券交易法第25條第2 項之規定，此與其是否另有其他不法之目的，要屬不論。
⑶原告與凱Ｏ證券公司所簽訂之有價證券借貸契約第2 條第
2 項固載稱：「．．．甲方（即原告）同意以書面、乙方（即凱Ｏ證券公司）電子平台，或其他雙方同意之方式，就其欲出借予乙方之有價證券範圍及相關交易條件（包括但不限於提前還券天數、遇股東會、除權息或現金增資是否提前還券及成交費率等）等事項，與乙方為事前概括之約定。當乙方有借券需求時，乙方得依前開雙方所約定之交易條件逕行辦理借券交易，並代甲方填製註有『出借』字樣之申請書，無須再與甲方逐筆議定或於各筆借貸交易前通知甲方。．．．。」（見本院卷第77頁），然原告為履行證券交易法第25條第2 項之申報義務，仍可藉由逐月向凱基證券公司查詢實際借券情形及由證券存摺之登載內容而知悉此部分持股之變動，並據以正確申報，然原告捨之而不予詳查，且自承就持股之變動仍答覆大Ｏ長Ｏ公司為無（見本院卷第171 頁），其有過失甚明，是原告所稱凱Ｏ證券公司依約於借券前無須通知原告一節，自難執之而為原告有利之認定。
（三）原處分所為之處罰內容（罰鍰24萬元），未違反比例原則：
1、應適用之法令：行政程序法第7條：
行政行為，應依下列原則為之：
一、採取之方法應有助於目的之達成。
二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。
三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。
2、上開行政程序法第7 條之規定，係就比例原則落實於行政程序法之明文規定，其內容包括「合適性原則」（所採取之方法有助於目的之達成）、「必要性原則或侵害最小原則」（有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益侵害最小者）及「狹義比例原則或均衡性原則」（採取之方法所造成之侵害不得與欲達成目的之利益顯失均衡）。查本件被告就原告違反證券交易法第25條第2 項規定之行為予以裁罰，自有助於達成禁止違規行為之目的，合於「合適性原則」；且為達成上開之目的，所得選擇之方法，依法（行為時證券交易法第178 條第1 項第2 款）就罰鍰部分即應裁處24萬元以上240 萬元以下罰鍰，而本件亦顯無屬法定得減輕或免除其處罰之事由，是原處分裁處原告前揭處罰內容（罰鍰24萬元），合於「必要性原則或侵害最小原則」；又衡諸該規定旨在貫徹資訊即時公開原則，並藉以監督，以避免各該人員為自己利益從事不法交易，進一步達到股權管理、健全證券交易市場機能及保障投資大眾權益之目的，故此罰鍰處分（24萬元）雖影響原告之財產權，但基於此欲達成目的之利益，亦無違反狹義比例原則之情事，是原告以其因出借證券所得不多而指摘原處分違反「比例原則」，亦無足採。
（四）本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，一併說明。
六、結論：原處分認事用法，均無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
中 華 民 國 109 年 3 月 31 日
行政訴訟庭 法 官 陳鴻清
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令的具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後 20 日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3,000 元。
書記官 李玉秀中 華 民 國 109 年 3 月 31 日