臺灣新北地方法院行政訴訟判決 109年度簡字第74號
109年9月3日辯論終結原 告 鄭至利被 告 新北市政府上一代表人 侯友宜(市長) 住同上訴訟代理人 李承志律師訴訟代理人 黃文承律師上列當事人間因漁業法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國109年6月12日農訴字第1090708514號訴願決定，提起行政訴訟，經辯論終結，本院判決如下：
主 文
一、訴願決定及原處分均撤銷。
二、訴訟費用由被告負擔。事實及理由
壹、程序方面：本件係原告不服被告民國（下同)109年 2月13日新北府農漁字第1093581849號函所裁處原告罰鍰新臺幣（下同）3萬元之處分而涉訟，屬行政訴訟法第229條第2項第1款規定之簡易行政訴訟事件，應依簡易訴訟程序進行之，合先敘明。
貳、實體方面
一、爭訟概要：原告於108年 12月17日以其所有之「金旺旺號」（CT1-7929）漁船（下稱系爭漁船）搭載無漁船船員手冊之民眾卓孝吉（下稱卓君）出海辦理新式漁具及漁法試驗，經海洋委員會海巡署北部分署第二岸巡隊（以下簡稱海巡署北部第二岸巡隊）查獲，案移原處分機關即新北市政府通知原告陳述意見後，認原告未依租用漁船從事水產資源海洋環境調查研究及漁業管理措施規定向行政院農業委員會漁業署（下簡稱漁業署）申請許可，即搭載無漁船船員手冊之卓君出海辦理新式漁具及漁法試驗，違反漁業法施行細則第33條第1款規定，爰依漁業法第65條第8款規定，以被告109年2月13日新北府農漁字第1093581849號函（下稱原處分）裁處原告新臺幣（下同）3萬元罰鍰。原告不服原處分，提起訴願，經行政院農業委員會以109年6月12日農訴字第1090708514號訴願決定駁回（下稱訴願決定），為此乃提起本件行政撤銷訴訟。
二、原告主張及聲明：
(一)原告主張要旨：
1.原告系爭漁船依多年慣例持海巡署第二岸巡隊核准出港文件，在出港前當下被該巡隊轄下東澳港副所長無視上級單位核准文件制止出境，本船認為該員無權制止無船員證之卓君出港遭副所長懷怨，將本船移送政府部門裁處。
2.本件爭議不在裁罰得當否，而在政府各部門各有管轄衝突，各自為政，且無視他部門核准文件，僅依漁業處所訂法條處分，無視漁民權利，本船是持有海巡署核准卓君出港文件，在海巡署轄下漁港出港，政府各部門執法衝突，不該由漁民承受，如有爭議，應為人民最有利為解釋。
3.對於原處分之違規事實，係以違反33條第1項第1款，違法從事非漁業行為，但是訴願決定說是違反漁船船員管理規則第
3 條，於本件違法事實要件及應適用法條，原告認為改來改去是有關係，會影響原告權益，應該被正確的認定或適用，原告認為不應該受處罰。對於處分本船的適用法條不夠明確。其實被告罰這個，不是漁業署所講之法條適用，而是我們出港是所有人都持有海巡署核准的文件，本次裁罰的行為事由現在還可以在公開的海巡署網站，一樣可以用同樣的方式申請出港。
(二)聲明：原處分及訴願決定均撤銷。
三、被告答辯及聲明：
(一)被告答辯要旨：
1.被告答辯要旨就原告未向行政院農業委員會漁業署申請許可，即搭載未領有船員手冊之人進行新式漁具、漁法試驗，應屬違反漁業法及租用漁船從事水產資源海洋環境調查研究及漁業管理措施，茲說明如下：
⑴漁業法第65條第 8款：「有下列情事之一者，處新臺幣三萬
元以上十五萬元以下罰鍰：八、違反依第五十四條第五款訂定之應行遵守及注意事項。」、第54條第 5款：「為保障漁業安全及維持漁區秩序，主管機關應辦理左列事項：五、訂定漁場及漁船作業應行遵守及注意事項。」；漁業法施行細則第33條第1款：「漁業人或漁業從業人於出海或作業時，不得有左列行為：一、違法從事非漁業行為。」⑵租用漁船從事水產資源海洋環境調查研究及漁業管理措施第
3 點：「租用漁船從事水產資源、海洋環境調查研究及漁業管理之項目如下：(一)漁船、漁具、漁法等之研究、調查及試驗…」、第 8點：「租用特定漁業漁船從事第三點所定項目者，申請單位應填具申請書，向第二項規定之機關申請許可…」、第 9點：「租用娛樂漁業漁船從事第三點所定項目者，申請單位應填具申請書，由漁業人及使用單位共同具名向娛樂漁業漁船之主管機關申請…」⑶查，原告於出港前未向行政院農業委員會漁業署申請許可，
即搭載未領有船員手冊之民眾出海辦理新式漁具及漁法試驗，應屬違反系爭措施，則系爭處分據以此處罰原告，自屬有據。
2.就原告搭載無漁船船員手冊之卓孝吉進行新式漁具、漁法試驗，應係違反漁業法及漁船船員管理辦法，茲說明如下：
⑴按漁業法第65條第 9款：「有下列情事之一者，處新臺幣三
萬元以上十五萬元以下罰鍰：九、違反主管機關依本法發布之命令。」、同法第12條：「為維持漁船作業秩序及航行作業安全，中央主管機關應訂定漁船船員管理規則。」⑵複按漁業法第12條授權訂定之漁船船員管理辦法第3條：「
船員應持有漁船船員手冊；幹部船員並應持有幹部船員執業證書。」、第17條第 1項：「船員出海作業或漁業觀察員隨漁船出海執行任務時，應攜帶漁船船員手冊，幹部船員並應攜帶幹部船員執業證書；未攜帶者或收回漁船船員手冊處分期間者，不得出海。」⑶108年7月24日農授漁字第1080226880號函略以：「有關漁船
(筏)經查獲搭載未領有漁船船員手冊之人員出海作業，按漁船船員管理規則第2條第2款規定，服務於漁船上之人員稱船員；第 3條規定，船員應持有漁船船員手冊。倘未領有漁船船員手冊之人員經查明係隨漁船(筏)出海作業，船上人員違反前揭規定屬漁業人之責任，得依本法第65條第 9款規定卓處。」⑷查，原告不爭執以其所有之金旺旺號搭載無漁船船員手冊之
卓孝吉出港，應屬違反漁船船員管理辦法第3條，則被告依漁業法第65條處以罰鍰，實屬有據！
3.原告並未提供主管機關核准之文件，業經安檢人員告知不得載有無船員手冊之人員出港，仍執意為之，則對於系爭處分所處罰鍰之依據，仍不得諉為不知，系爭處分核處3萬元罰鍰，並無裁量怠惰而應予以酌減之情，茲說明如下：
⑴按行政罰法第 8條：「不得因不知法規而免除行政處罰責任
。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」、同法第18條第1項：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」⑵複按最高行政法院103年判字第575號判決：「…且適用行政
罰法第8條規定，須限於行為人有具體特殊情況之正當事由存在，導致其無法得知法規範存在之情形，可非難程度輕微，始足當之，非謂法定審酌裁量罰鍰事項均得作為其減輕或免除處罰之正當理由…」⑶109年1月19日北二隊字第1091100471號函：「…說明：二、
經查本隊野柳安檢所於旨案漁船報關出港時確有向船長及未持漁船船員手冊之民眾告知：「未持有港口主管機關之核准文件，不得載有未持有船員手冊之人員出港」，惟因當時該民眾經勸導後表示配合不隨船出港，爰無將前述勸導經過錄影蒐證，而後船長遂仍堅持駕船搭載該民眾出港。三、次查旨案漁船」⑷海岸巡防機關受理臺灣地區機關學校團體及人民進出港口安
全檢查報驗作業要點第6條第3項：「六、注意事項：（三）進出港時，應出示航（漁）政、目的事業主管機關及港口主管機關核准公文、海岸巡防機關受理報驗回覆之結案單（進出港之人員應攜帶身分證明文件），接受安檢所查驗。」⑸查，原告所持文件僅係安全檢查報驗，於出港時仍須出示港
口主管機關核准文件，接受安全檢查所查驗，惟原告於出港時漏未提供主管機關核准搭文件，經安檢人員告知並攔阻後，仍執意搭載無船員手冊之卓孝吉出港，則對於系爭處分處以罰鍰之法規即不得諉為不知。
⑹另，系爭處分核處 3萬元罰鍰，業已考量原告違法行為所應
受責難之程度及所生影響，基於行政裁量於法規範圍內加以審酌，並無裁量逾越，亦無裁量怠惰之違法情事，則系爭處分科處之罰鍰數額自屬適當，而無應酌減之事。
4.本案違規事實行為是具體的，適用法令部分，以訴願決定所認定的為準，因為訴願決定沒有寫清楚本案原處分記載法條是否不得適用，故被告答辯狀予以並列說明。就漁船可以出港是漁船的許可，是一件事情，但是船上可以搭載誰及誰可以在這個船上服務，是有另外的管理規則，所以必須兩個都符合，並沒有所謂各自為政的問題。至於海巡署為什麼同意原告們出港，被告不知道，但是海巡署是負責安全檢查。
(二)聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：
(一)被告以原告於108年 12月17日以系爭漁船「搭載無漁船船員手冊之民眾（即卓君）出海辦理新式漁具及漁法試驗」，所以原處分裁罰原告是否合法？原處分所裁罰之違規事實及法律依據是否適法明確，有無違誤？
(二)訴願決定認原處分以原告違反漁業法施行細則第33條第 1款規定，依漁業法第65條第 8款予以裁處有未妥，而以原告搭載無漁船船員手冊之卓君出海，係違反漁船船員管理辦法第3條之規定，認應依漁業法第65條第 9款規定予以裁處原告3萬元罰鍰之結果並無不同，而仍維持原處分，是否合法？
五、本院之判斷：
(一)前提事實：原告於108年12月 17日以其所有之系爭漁船搭載無漁船船員手冊之民眾卓君出海辦理新式漁具及漁法試驗，經海巡署北部第二岸巡隊查獲，案移原處分機關即新北市政府通知原告陳述意見後，認原告未依租用漁船從事水產資源海洋環境調查研究及漁業管理措施規定向行政院農業委員會漁業署（下簡稱漁業署）申請許可，即搭載無漁船船員手冊之卓君出海辦理新式漁具及漁法試驗，違反漁業法施行細則第33條第1款規定，爰依漁業法第65條第8款規定，以原處分裁處原告 3萬元罰鍰，原告不服經提起訴願，經遭行政院農業委員會訴願決定駁回等情，此有海巡署北部第二岸巡隊108年 12月18日北二隊字第1081109704號函及所檢送蒐證資料與蒐證錄影照片、原告陳述書、原處分及訴願決定等在卷為證（分見本院卷第73頁及第75頁至第81頁與第83頁至第87頁、第91頁至第96頁、第125頁至第126頁、第139頁至第143頁），參以原告對於其有於108年 12月17日以系爭漁船搭載無漁船船員手冊之民眾即卓君出海辦理新式漁具及漁法試驗乙事乃為不爭執，則上開事實，自堪採認為真實。
(二)被告以原告於108年 12月17日以系爭漁船「搭載無漁船船員手冊之民眾（即卓君）出海辦理新式漁具及漁法試驗」，所以原處分裁罰原告，乃屬不合法。原處分裁罰之違規事實及法律依據，核屬不合法與欠缺明確，應有違誤。
1.應適用之法令：⑴按漁業法第65條第 8款：「有下列情事之一者，處新臺幣三
萬元以上十五萬元以下罰鍰：八、違反依第54條第 5款訂定之應行遵守及注意事項。」、第54條第 5款：「為保障漁業安全及維持漁區秩序，主管機關應辦理左列事項：5 、訂定漁場及漁船作業應行遵守及注意事項。」；漁業法施行細則第33條第1款：「漁業人或漁業從業人於出海或作業時，不得有左列行為：一、違法從事非漁業行為。」⑵另租用漁船從事水產資源海洋環境調查研究及漁業管理措施
第 3點：「租用漁船從事水產資源、海洋環境調查研究及漁業管理之項目如下：(一)漁船、漁具、漁法等之研究、調查及試驗…」、第 8點：「租用特定漁業漁船從事第三點所定項目者，申請單位應填具申請書，向第二項規定之機關申請許可…」、第 9點：「租用娛樂漁業漁船從事第三點所定項目者，申請單位應填具申請書，由漁業人及使用單位共同具名向娛樂漁業漁船之主管機關申請…」⑶再按漁業法第65條第 9款：「有下列情事之一者，處新臺幣
三萬元以上十五萬元以下罰鍰：九、違反主管機關依本法發布之命令。」、同法第12條：「為維持漁船作業秩序及航行作業安全，中央主管機關應訂定漁船船員管理規則。」⑷至於漁業法第12條授權訂定之漁船船員管理辦法第3條規定
：「船員應持有漁船船員手冊；幹部船員並應持有幹部船員執業證書。」、第17條第 1項則規定：「船員出海作業或漁業觀察員隨漁船出海執行任務時，應攜帶漁船船員手冊，幹部船員並應攜帶幹部船員執業證書；未攜帶者或收回漁船船員手冊處分期間者，不得出海。」
2.經查，兩造對於原告有於108年 12月17日以系爭漁船搭載無漁船船員手冊之民眾即卓君出海辦理新式漁具及漁法試驗乙事乃為不爭執，此有前提事實欄所揭事證為認。然查：
⑴原處分以上開違規事實裁罰原告 3萬元，依該原處分之說明
一、乃表明依據漁業法第65條第 9條規定為辦理；然其說明
三、處分理由及適用之法令，則係以原告系爭漁船搭載未領有漁船船員手冊（即非船員）之之民眾出海辦理理新式漁具及漁法試驗，認違反漁業法施行細則第33條第1款：「漁業人或漁業從業人於出海或作業時，不得有左列行為：一、違法從事非漁業行為。」，而爰依漁業法第65條第 8款規定，核處原告 3萬元罰鍰等情，此有原處分書在卷足參（見本院卷 第125頁）。為此，本案原告系爭漁船「搭載無漁船船員手冊之民眾出海辦理新式漁具及漁法試驗」之事實，被告究竟係以系爭漁船有構成漁業法第65條第 8款：「違反依第54條第 5款訂定之應行遵守及注意事項。」，即依業法施行細則第33條第 1款所規定「漁業人或漁業從業人於出海或作業時，不得有違法從事非漁業行為。」而裁罰原告？抑或以原告係違反漁業法第65條第 9款所規定「違反主管機關依本法發布之命令。」，即依同法第12條：「為維持漁船作業秩序及航行作業安全，中央主管機關應訂定漁船船員管理規則。」所授權訂定之漁船船員管理辦法第3條規定：「船員應持有漁船船員手冊；幹部船員並應持有幹部船員執業證書。」而裁罰原告？即有生原處分不明確之爭議性。
⑵而查，經本院依職權調查函請主管漁政機關即行政原農業委
員會漁業署，就 Ⅰ.「漁船搭載無漁船船手冊之民眾出海辦理新式漁具及漁法試驗」，是否屬依「租用漁船從事水產資源海洋環境調查研究及漁業管理措施」之規定，應向行政院農業委員會漁業署申請許可乙事？及 Ⅱ.「漁船搭載無漁船船員手冊之民眾出海辦理新式漁具及漁法試驗」，是否屬違反漁業法第65條第 9款所規定「違反主管機關依本法發布之命令」？惠予說明（見本院卷 第163頁），則經該主管機關漁業署查覆以：「(一)有關漁船搭載無漁船船員手冊之民眾出海辦理新式漁具及漁法試驗，應依據「租用漁船從事水產資源海洋環境調查研究及漁業管理措施（租用漁船管理措施）第3點第1款、第8點第2項規定，向本署申請租用漁船出海許可；經查旨案並無向本署申請。(二)漁船未依租用漁船管理措施申請，即搭載無漁船船員手冊之民眾出海，已違反「漁船船員管理規則」第 2條第2款及第3條規定，得依「漁業法」第65條第 9款規定裁處。至漁船(筏)搭載未具漁船船員手冊之人員出海，係從事何種行為，仍應由主管機關依事實認定。」（參見本院卷 第183頁之行政院農業委員會漁業署109年8月31日漁二字第1091218554號函）。由此可見，本案原告系爭漁船搭載無漁船船員手冊之民眾出海辦理新式漁具及漁法試驗，固有生應依據「租用漁船從事水產資源海洋環境調查研究及漁業管理措施（租用漁船管理措施）第3點第1款、第8點第2項規定，向漁業署申請租用漁船出海許可，然原告其如未依上規定向漁業署申請許可時，究竟應按漁業法何規定加以處罰？是否屬漁業法第65條第8款之規定範疇（意即是否構成漁業法第65條第8款：「有違反依第54條第5款訂定之應行遵守及注意事項。」，即依業法施行細則第33條第 1款所規定「漁業人或漁業從業人於出海或作業時，不得有違法從事非漁業行為。」）？已有未明；至於漁船未依租用漁船管理措施申請，即搭載無漁船船員手冊之民眾出海，已違反「漁船船員管理規則」第 2條第2款及第3條規定，則屬漁業法第65條第 9款所規定「違反主管機關依本法發布之命令」之規定範疇。
⑶承上，原告不服本案原處分，經提起訴願後，訴願機關已以
「...查系爭漁船係屬CT1動力漁船之等級，訴願人為新手船長，其以系爭漁船從事所謂新式漁具及漁法之試驗，是否屬租用漁船從事水產資源海洋環境調查研究及漁業管理措施規定應向本會漁業署申請許可之行為，未見論明，從而原處分機關以訴願人違反本法施行細則第33條第 1款規定，而予裁處，固有未妥，...。」（參閱本院卷第142頁之訴願決定書），可知原處分說明三、處分理由及適用之法令，所認原告系爭漁船搭載未領有漁船船員手冊（即非船員）之之民眾出海辦理理新式漁具及漁法試驗，認違反漁業法施行細則第33條第 1款：「漁業人或漁業從業人於出海或作業時，不得有左列行為：一、違法從事非漁業行為。」，所依漁業法第65條第 8款規定核處原告3萬元罰鍰，乃有所違誤，如同上揭⑴所述亦有違裁罰之明確性，自應予撤銷。
(三)訴願決定認原處分以原告違反漁業法施行細則第33條第 1款規定，依漁業法第65條第 8款予以裁處有未妥，另以原告搭載無漁船船員手冊之卓君出海，係違反漁船船員管理辦法第3條之規定，認應依漁業法第65條第 9款規定予以裁處原告3萬元罰鍰之結果並無不同，而仍維持原處分，要屬不合法，應併予撤銷。
1.至於本案訴願決定既經認：「原處分機關以訴願人違反本法施行細則第33條第 1款規定，而予裁處，固有未妥」，惟其卻仍以「訴願人搭載無漁船船員手冊之卓君出海，違反本規則第3條規定，對於應依本法第65條第9款規定予以裁處訴願人 3萬元罰鍰之結果，並無不同」，而為維持原處分之決定，此已如前所述。。
2.然查，原處分就本案違規事實之裁罰，依原處分之說明一、乃表明依據漁業法第65條第 9條規定為辦理；然其說明三、處分理由及適用之法令，則係以原告系爭漁船搭載未領有漁船船員手冊（即非船員）之之民眾出海辦理理新式漁具及漁法試驗，認違反漁業法施行細則第33條第 1款：「漁業人或漁業從業人於出海或作業時，不得有左列行為：一、違法從事非漁業行為。」，而爰依漁業法第65條第 8款規定，核處原告 3萬元罰鍰等情，就被告究竟係以系爭漁船有構成漁業法第65條第8款：「有違反依第54條第5款訂定之應行遵守及注意事項。」（即依漁業法施行細則第33條第1款所規定「漁業人或漁業從業人於出海或作業時，不得有違法從事非漁業行為。」）而裁罰原告？抑或以原告係違反漁業法第65條第 9款所規定「違反主管機關依本法發布之命令。」（即依同法第12條：「為維持漁船作業秩序及航行作業安全，中央主管機關應訂定漁船船員管理規則。」所授權訂定之漁船船員管理辦法第3條所規定：「船員應持有漁船船員手冊；幹部船員並應持有幹部船員執業證書。」）而裁罰原告？如同本院前所述已生有不明確之爭議，復經訴願機關肯認原處分機關以原告違反本法施行細則第33條第 1款規定之裁處乃有未妥在案。為此，訴願機關雖為變更追補本案處分之理由，然此不僅已涉及原處分裁罰之法律構成要件事實，復涉及基於該構成要件事實裁罰依據之有所不同，縱以該不同處罰條文所規定之法定罰鍰數額係屬相同，然仍屬原處分之本質有所變更，而形成因嗣後以其他事實理由或法律理由加以支持而變成另一行政處處分，並有礙原告對於所受裁罰之防禦權行使，應為法所不許。為此，本院因認訴願決定認原處分以原告違反漁業法施行細則第33條第 1款規定，依漁業法第65條第 8款予以裁處有未妥，卻以原告搭載無漁船船員手冊之卓君出海，係違反漁船船員管理辦法第 3條之規定，再認應依漁業法第65條第9款規定予以裁處原告3萬元罰鍰之結果並無不同，所維持原處分，要屬不合法，應併予撤銷。
(四)本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院審核後，或與本案爭點無涉，或對於本件判決結果不生影響，爰無庸一一再加論述，爰併敘明。
六、結論：本件原處分有違誤應予撤銷，訴願決定遞予維持要屬不合法，原告訴請撤銷均屬有理由。
中 華 民 國 109 年 9 月 24 日
行政訴訟庭 法 官 楊志勇上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，並依法繳納上訴費用新台幣3000元。其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），如逾期未提出上訴理由書者，本院毋庸再命補正，由本院逕以裁定駁回上訴。
書記官 林楷勳中 華 民 國 109 年 9 月 24 日