臺灣新北地方法院行政訴訟判決111年度簡字第110號111年11月30日辯論終結原 告 陳峻德訴訟代理人 何孟樵 律師被 告 新北市政府環境保護局代 表 人 程大維送達代收人 黃于庭訴訟代理人 周昊緯
吳嘉豪黃于庭上列當事人間因水污染防治法事件，原告不服新北市政府中華民國111年6月29日新北府訴決字第1110990656號(案號：0000000000號)訴願決定，提起行政訴訟（原處分案號：111年4月20日新北環稽字第00-000-000000號裁處書），經辯論終結，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序方面：本件因屬不服被告民國（下同）111年4月20日新北環稽字第1110694287號函所檢送該局111年4月20日新北環稽字第00-000-000000號裁處書裁處原告新臺幣（下同）3萬1350元之罰鍰，並依環境教育法第23條規定所處環境講習2小時，是本件屬不服行政機關罰鍰數額在40萬元以下及講習之處分而爭訟，依行政訴訟法第229條第2項第2款及第4款之規定，由本院依簡易訴訟程序進行之。
貳、實體方面：
一、爭訟概要：緣原告為新北市○○區○○○○段0000○0000○0000地號土地（即本市○○區○○路00000號旁空地，下稱系爭土地）之所有權人，被告前於民國110年9月25日查獲系爭土地上堆置大量土石方，現場量測其土石方總體積約15,896.4立方公尺，已逾500立方公尺以上，核屬「水污染防治法事業分類及定義」公告事項第一項附件編號41之土石方堆（棄）置場，惟未於堆置場鋪設足以防止雨水進入之遮雨、擋雨及導雨設施，已違反水污染防治法第18條及水污染防治措施及檢測申報管理辦法第9條第1項規定，除限期於111年1月18日前改善完成外，並以111年3月17日新北環稽字第00-000-000000號裁處書，裁處原告罰鍰新臺幣（下同）1萬元及處環境講習1小時在案。嗣被告於111年1月19日11時許再次派員前往現場稽查，惟原告仍未改善，被告遂依水污染防治法第46條、違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則第2條及第3條等規定，以111年4月20日新北環稽字第00-000-000000號裁處書（下稱原處分），裁處原告罰鍰3萬1，350元，另依環境教育法第23條規定，處環境講習2小時。原告不服，提起訴願，亦經訴願機關決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
㈠、主張要旨：
⑴、原告絕無將系爭土地提供給治ｏ公司或其他任何人作為廢土棄
置場之用，被告機關未詳為調查釐清，錯誤認定事實，再據以對原告作成裁罰，所為處分顯然違法，應予撤銷：
①、按水污染防治法第18條規定：「事業應採行水污染防治措施
；其水污染防治措施之適用對象、範圍、條件、必備設施、規格、設置、操作、監測、記錄、監測紀錄資料保存年限、預防管理、緊急應變，與廢(污)水之收集、處理、排放及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之。」、水污染防治措施及檢測申報管理辦法第9條第1項規定：「採礦業、土石採取業、土石加工業、水泥業、土石方堆（棄）置場及營建工地，應於開挖面或堆置場所，舖設足以防止雨水進入之遮雨、擋雨及導雨設施。但遮雨、擋雨設施設置有困難，並經主管機關同意者，不在此限。」準此，被告機關要求原告鋪設足以防止雨水進入之遮雨、擋雨及導雨設施之前提，必須先證明系爭土地確為土石方堆（棄）置場。
②、惟查，依前所述，系爭土地於30多年前遭佃農陳瑞林傾倒廢
棄土石，導致系爭土地存有部份土石（含碎磚塊、混凝土塊），當時還曾有台北縣政府（改制前）查獲移送三峽分局刑事組再移送法院之紀錄，也因此系爭土地長期以來都無法有效耕種或植栽等農業使用，其後又屢遭不肖人士擅自傾倒廢棄物，導致系爭土地形同廢棄場（原證1），原告也不勝其擾。嗣後經三峽區公所及新北市政府農業局之善意告知，希望原告將上開土地植被綠化，恢復農業用地狀貌，以免遭人誤認系爭土地為荒地，甚而任意在此棄置廢棄物，原告因而開始著手進行土地改善事宜。
③、由於原告年事已高且患有大腸癌、肺腺癌等疾病，且於去年
也因主動脈剝離在台大醫院開刀，又要每周定期到醫院洗腎（原證2），實在無力親自處理土地改善工作，原告遂於110年4月間，委託友人劉ｏ斌協助，並再斥資委請整地師傅鄭ｏ勇進行土地整理、土質改良及綠化植栽之工作（包含購土及購買樹苗）。
④、系爭土地所使用之覆土土壤，均為經過XRF八大重金屬檢驗合
格之有用資源壤土，且在覆土之後便即刻進行施潵肥料及植栽綠化，現場經過整理、植栽後，確實達到綠化之成果，恢復成農地之應有樣貌，比對覆土前後之現場照片，即可清楚得知，現場確已大幅改善地貌，原本遭佃農陳瑞林傾倒廢棄土石及荒廢情形已有顯著改善（原證3），而原告為了將現有土地成為有效農地之農用，就系爭土地進行耕作層改良、植栽及綠化已是所費不貲，豈可能還會將系爭土地提供他人當作廢土棄置場？原告既然是為了改善土地狀貌，使系爭土地符合農用，所為之覆土、植栽、土質改良夯實等行為，當無違反水污染防治法相關規定，至為灼然。
⑤、不惟如此，系爭土地所涉廢棄物清理法案件，依照檢察官目
前偵辦進度，只有將原告陳峻德列為證人傳訊一次，經檢察官說明案件原委後，陳峻德也已經依法向地檢署提出刑事告訴，請求檢察官查明真相、追究犯罪，從目前刑事案件之偵辦進度可知，原告始為本案之被害人，若非如此，檢察官豈可能至今都還未曾將陳峻德列為刑事被告？益證原告陳峻德一再向被告機關主張其並未提供土地給任何人作為廢土堆置場，也沒有同意任何人在系爭土地傾倒廢棄物等語，應屬信實。
⑥、由上可知，系爭土地並非廢棄土石堆置場，原告也從未提供
土地給他人堆置廢棄物，被告機關錯誤認定事實，繼而要求原告依水汙染防治法規定鋪設足以防止雨水進入之遮雨、擋雨及導雨設施云云，即有未洽，原處分所憑之前提事實既然存有重大違誤，即應予撤銷。
⑵、原告已於系爭土地外圍區域施作邊坡擋土牆，每覆土50公分
均以怪手進行壓實、夯實，土壤之乾密大於90％以上，即足以防止雨水滲入，實際上並無造成水汙染之虞：
①、經查，原告委請鄭ｏ勇師傅整理系爭土地時，為了避免汛期或
大雨來襲造成土壤流失並波及鄰地之風險，因而規劃在覆土外圍區域另施作護坡擋土牆，為此特別委請劉ｏ斌對外再購買適用之沃土施作，之後也由劉ｏ斌再覓得治ｏ公司以50萬元購得適用護坡之沃土來施作使用。
②、當時原告購土施作護坡檔土牆，即是為鞏固基地，防止雨水
滲入造成土壤流失，其後鄭ｏ勇師傅施作護坡擋土牆時，均有交待施工師傅每覆土50公分均要確實進行壓實及夯實，使土壤之乾密度大於90％以上，在此情形下，雨水本不致於滲入到土壤造成土壤流失，亦不會造成水汙染之情形，當時現場監工之劉ｏ斌亦可證明此節。
③、而被告機關對於原告前開植栽、覆土及夯實之現場實況，經
勘查後亦從未否認，則原告既然已完成植栽、覆土及夯實，豈有可能還會造成雨水滲入之水污染之情形？原處分所稱之「惟經審視，仍難免卻違法責任」，究係指什麼違法情節？被告關疏未說明，即遽以裁罰，實有理由不備之違法，原處分應予撤銷。
⑶、系爭土地目前因新北地方檢察署偵辦廢棄物清理法案件而在
管制中，現場不允許任何施工行為，原告根本無法進入施工，目前也不可能進行被告機關所要求之設置遮雨、擋雨及導雨設施工程，被告機關竟昧於事實，仍以原告客觀上顯然無法達成之改善作為，據以認定原告違反作為義務而予以一而再的連續裁罰，原處分顯有重大違誤：
①、按，行政機關行使裁量權，除不得逾越法定之裁量範圍，並
應符合法規授權之目的，且須依照比例原則，就當事人有利及不利之情形一併注意，否則即構成裁量瑕疵之違法，此觀行政程序法第七條、第九條、第十條規定自明。再者，法律所以賦予行政機關裁量權限，因法律的功能在抽象、概括地規範社會生活事實，立法技術與效能皆不容許法律對特定類型的生活事實從事過度詳盡的規制，加以生活事實之演變常非立法當時所能預見，故必須保留相當彈性以俾適用。職此，授與行政機關裁量權之意義即在於，行政機關於適用法律對具體個案作成決定時，得按照個案情節，在法律劃定之範圍內擁有相當的自由決定權限。裁量權並非全無限制之自由或任意為之，行政機關行使裁量時，必須受法律授權目的之拘束，而且必須與個案情節有正當合理之連結，否則即屬裁量瑕疵，行政行為亦因此違法。裁量瑕疵主要有三種類型：「裁量怠惰」、「裁量逾越」、「裁量濫用」。行政訴訟法第4條第2項：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論」，第201條：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷」，雖然僅就「裁量逾越」與「裁量濫用」做規定，惟基於舉重以明輕之法理，解釋上尚應包括「裁量怠惰」之瑕疵類型（臺北高等行政法院 96年度訴字第2962號判決意旨參照）
②、經查，原告為了遵守被告機關之指示，曾於111年2月13日雇
工至現場，擬以手作之方式舖設遮雨、擋雨及導雨等設施，但當日新北市政府警察局三峽分局吉埔派出所員警隨即到場，表明以此地為新北地檢署偵辦管制中，禁止任何施工行為，而制止現場人員施作，並登記到場欲施工人員資料始准放行離去。則被告機關指示之應於現場「舖設足以防止雨水進入之遮雨、擋雨及導雨設施」，顯然係客觀上為無法完成之改善事務。
③、至今為止，新北地檢署對於系爭土地之管制仍在持續中，新
北市政府工務局日前研擬至系爭土地進行強制清運，亦遭新北地檢署發函制止（原證4），益發證明本件被告機關所為行政處分與新北地檢署之命令有所衝突，在新北地檢署解除管制前，原告根本不可能進場施作，則被告機關所稱之改善或補正設施之要求，現實上根本無法完成，詎料，被告機關不但未加以說明及行政指導，卻反而以原告違反行政義務為由，逕依水污染防治法等相關規定施以裁罰，足見被告機關確有裁量怠惰之情事，原處分殊屬不當。
④、尤有甚者，被告機關在新北地檢署未解除管制之情況下，又
接續以相同的理由───即原告未進行改善或補正遮雨、擋雨及導雨設施，接續對原告作成裁罰，更加凸顯被告機關昧於事實，所為處分確有重大違法，茲就被告機關所為處分，整理如下：111年3月17日以新北環稽字第1110461813號函做成第一次裁罰（即原處分）、111年4月20日以新北環稽字第1110694287號函作成第二次裁罰（原證5）、 111年5月10日以新北環稽字第1110837350號函做成第三次裁罰（原證6）、111年6月13日以新北環稽字第1111047669號函做成第四次裁罰（原證7）、111年6月29日以新北環稽字第1111163844號函作成第五次裁罰（原證8）、111年7月28日以新北環稽字第1111386053號函作成第六次裁罰（原證9）、111年8月9日以新北環稽字第1111466709號函作成第七次裁罰（原證10）、111年8月19日以新北環稽字第1111532411號函作成第八次裁罰（原證11）
⑤、由上可知，系爭土地之現況，目前任何人均不得進入，遑論
在此進行施工，然而被告機關卻一再要求原告進入系爭土地施作擋雨、導雨措施，若有不從，便遽爾對原告裁罰，倘若本人遵從被告機關指示進入系爭土地進行施作擋雨、導雨措施，勢必要有重型機具進駐，且必定需要開挖現場土石，如此一來不但會違反檢察官命令，且極有可能破壞刑事案件之證據，則原告是否因為配合被告機關之指示，而自陷湮滅刑事證據之罪責？但如果原告不遵從被告機關指示，被告機關會毫不留情地對原告施予連續裁罰（截至目前為止，被告機關已經針對同一事實對原告裁罰8次），被告機關之作為，儼然與檢察官之命令矛盾、衝突，不啻是要求原告公然違抗檢察官之命令，使原告陷於進退兩難之處境───倘若遵循檢察官之命令，則會遭到被告機關持續裁罰；倘若遵循被告機關之命令，又恐會觸犯刑法第165條湮滅刑事證據罪！原告只是一介升斗小民，在行政處罰與刑罰之間，實不知應如何是好，甚感無所適從！
⑷、依前所述，系爭土地目前已由檢察官諭令管制，任何人應不
得擅自進入，以免破壞刑事證據，然查，被告機關稽查人員在此期間仍然多次進入系爭土地進行稽查，甚而根據相同事實，連續對原告裁罰多達8次，則被告機關稽查人員是否在每一次進入系爭土地前，均有事先向檢察官通報獲准？其裁處程序是否合法？誠非無疑。尤有甚者，被告機關進行裁罰前，程序上須至現場進行稽查，但被告機關歷來的8次裁罰，只有於111年7月14日此次稽查前，被告機關稽查人員廖先生特意撥打電話通知原告（原證12，手機號碼0000000000），而因原告當時正在醫院洗腎，洗腎結束後檢視手機之未接來電而回撥電話，始得悉是被告機關當天已經派員到系爭土地進行稽查。除此之外，被告機關其他7次至現場進行稽查前，從來沒有事先告知原告，換言之，被告機關歷次進行稽查，都是在沒有事先徵得原告同意的情況下，便擅自進入私人土地，顯見被告機關歷次所為稽查，均有程序上之重大瑕疵，且違反正當法律程序規定，其後續所為之裁罰處分，既然是以違法稽查結果為前提，當然也屬違法。
⑸、再者，被告機關所稱現場量測堆置土石方體積約15896.4立方
公尺云云，究竟是以何種方式進行量測？又系爭土地範圍廣袤，被告機關稽查人員進行量測的位置為何，究係針對系爭土地上遭到佃農劉瑞林傾倒廢棄土石之位置進行量測？抑或是針對原告覆土植栽之位置進行量測？被告機關是否針對邊坡擋土牆進行量測？邊坡擋土牆之土壤乾密度是否超過90％？系爭土地是否仍有雨水滲入土壤而導致水污染之虞？凡此種種，均攸關被告機關之處分是否適法妥當，然而被告機關卻始終沒有做出任何說明，只是一味地將原處分複製貼上，不斷重複地對原告進行裁罰，由是亦可推知，被告機關所為原處分，確有重大違誤，應予撤銷。
㈡、原告準備狀要旨：
⑴、原告沒有將系爭土地提供給治ｏ公司或其他任何人作為廢土棄置場之用：
①、經查，系爭土地所涉廢棄物清理法案件，依照檢察官目前偵
辦進度，只有將原告陳峻德列為證人傳訊一次，經檢察官說明案件原委後，陳峻德也已經依法向地檢署提出刑事告訴，請求檢察官查明真相、追究犯罪，從目前刑事案件之偵辦進度可知，原告始為本案之被害人，若非如此，檢察官豈可能至今都還未曾將陳峻德列為刑事被告？益加證明原告陳峻德確實沒有提供土地給任何人作為廢土堆置場，也沒有同意任何人在系爭土地傾倒廢棄物。
②、由上可知，系爭土地並非廢棄土石堆置場，原告也從未提供
土地給他人堆置廢棄物，被告機關錯誤認定事實，繼而要求原告依水汙染防治法規定鋪設足以防止雨水進入之遮雨、擋雨及導雨設施云云，即有未洽，原處分所憑之前提事實既然存有重大違誤，即應予撤銷。
⑵、原告於系爭土地覆土所使用之土壤，為經過XRF八大重金屬檢
驗合格之資源壤土，適於種植農作物，也因此現場植栽才得以順利生長、綠化完成：
①、經查，系爭土地所使用之覆土土壤，均為經過XRF八大重金屬
檢驗合格之有用資源壤土，且在覆土之後便即刻進行施潵肥料及植栽綠化，現場經過整理、植栽後，確實達到綠化之成果，恢復成農地之應有樣貌，比對覆土前後之現場照片，即可清楚得知，現場確已大幅改善地貌，原本遭佃農陳瑞林傾倒廢棄土石及荒廢情形已有顯著改善（參原證3），正因為原告覆土之土壤適於農作，現場植栽才得以順利生長、完成綠化。
②、而原告為了將現有土地成為有效農地之農用，就系爭土地進
行耕作層改良、植栽及綠化已是所費不貲，豈可能還會將系爭土地提供他人當作廢土棄置場？原告既然是為了改善土地狀貌，使系爭土地符合農用，所為之覆土、植栽、土質改良夯實等行為，當無違反水污染防治法相關規定。
⑶、系爭土地現由新北地方檢察署管制中，原告根本無法進入施
工，更不可能依被告機關之要求來設置遮雨、擋雨及導雨設施：
①、經查，原告為了遵守被告機關之指示，曾於111年2月13日雇
工至現場，研擬如何舖設遮雨、擋雨及導雨等設施，但當日新北市政府警察局三峽分局吉埔派出所員警隨即到場，表明以此地為新北地檢署偵辦管制中，禁止任何施工行為，而制止現場人員施作，並登記到場欲施工人員資料始准放行離去。
②、至今為止，新北地檢署對於系爭土地之管制仍在持續中，新
北市政府工務局日前研擬至系爭土地進行強制清運，亦遭新北地檢署發函制止（參原證4），益發證明本件被告機關所為行政處分與新北地檢署之命令有所衝突，在新北地檢署解除管制前，原告根本不可能冒著湮滅刑事證據之風險進場施作工程，則被告機關所稱之改善或補正設施之要求，現實上根本無法完成。
③、衡以原處分之日期為111年4月20日，當時已然發生吉埔派出
所管制進入之情事，則被告機關仍以原處分指摘原告未依指示之於現場「舖設足以防止雨水進入之遮雨、擋雨及導雨設施」，進而施與裁罰，顯然是昧於事實，所為處分於法不合。
④、由上可知，系爭土地之現況，目前任何人均不得進入，遑論
在此進行挖掘施工，然而被告機關卻一再要求原告進入系爭土地施作擋雨、導雨措施，若有不從，便遽爾對原告裁罰，原告至今仍無法得到貴局所明確輔導之可行方針改善，倘若遵從被告機關指示進入系爭土地進行施作，勢必會破壞現已符合農用之現況，且可能又會遭到新北市政府其它單位以原告違反相關法規(如水土保持法、區域計畫法)，同時可能因為破壞刑事案件之證據，原告是否又將自行承擔湮滅刑事證據之相關罪責？
⑤、但如果原告不遵從被告機關指示，被告機關又會對原告施予
連續裁罰施壓（截至目前為止，貴局已經針對同一事實對本人裁罰9次），被告機關之作為，儼然與檢察官之命令矛盾、衝突，不啻是要求原告公然違抗檢察官之命令，使原告陷於進退兩難之處境───倘若遵循檢察官之命令，則會遭到被告機關持續裁罰；倘若遵循被告機關之命令，又恐會觸犯刑法第165條湮滅刑事證據罪！原告在行政處罰與刑罰之間，何所錯其手足？在在顯示被告機關所為原處分於法不合。
⑷、須附言者，檢察官於111年11月14日至現場履勘，現況確已綠
化完成而佈滿植栽作物，檢察官當天詢問新北市政府農業局人員：「依照現場目前植生狀況，系爭土地是否還有崩塌、水土保持疑慮？」，農業局人員回覆以：「依照現況來看，應該沒有這個問題，農業局會再做進一步評估。」，檢察官又詢問被告機關（環保局）人員：「依照目前植栽現況，是否會有造成水汙之問題？地主要如何施作導雨措施？」，被告機關人員對於具體如何施作導雨措施語焉不詳，只推稱需要等候農業局之評估報告，被告機關對於原告究應如何配合改善，始終未加以說明及行政指導，卻反而一再以原告違反行政義務為由，逕依水污染防治法連續施以裁罰，足見被告機關確有裁量怠惰之情事，原處分殊屬不當。
⑸、聲請調查證據部分
①、敬請鈞院向新北市政府警察局三峽分局吉埔派出所（地址：
新北市○○區○○路○段000號）函調111年2月13日下午13時至16時之勤務工作紀錄簿。
②、待證事實：原告曾於111年2月13日雇工至現場。
現場是否為警務人員所管制？員警是否於上開日期禁止原告之雇工進行施工行為？
③、說明：
A、經查，原告陳峻德自收受被告機關之稽查改善通知後，便於111年1月14日向被告機關陳述意見，請求被告機關給予行政指導，告知應如何具體施作改善措施，但被告機關並沒有給予清楚說明。
B、原告仍盡力配合被告機關之要求，前於111年2月13日雇工至現場，研擬如何進行改善工程，但當日新北市政府警察局三峽分局吉埔派出所員警隨即到場，表明此地為新北地檢署偵辦管制中，禁止任何施工行為，而制止現場人員施作，並登記到場欲施工人員資料始准放行離去。
C、由上可知，原告確曾雇工之現場，研擬如何進行改善措施，卻因現場仍處於刑事案件管制，原告之雇工即遭驅離，是以原告實際上根本無從進入，遑論進行改善措施，足證原告並非不進行改善，而是因為同時存有新北地檢署檢察官之管制命令，果如是，則被告機關所為原處分，顯然未考慮此因素而有違誤。為釐清上述事實經過，確有向吉埔派出所調閱111年2月13日工作記錄簿之必要。
㈢、聲明：⑴訴願決定及原處分均撤銷。⑵訴訟費用由被告負擔。
三、被告答辯及聲明：
㈠、答辯要旨：
⑴、原告主張：「一、原告絕無將系爭土地提供給治ｏ公司或其他
任何人作為廢土棄置場之用，被告機關未詳為調查釐清，錯誤認定事實，再據以對原告作成裁罰，所為處分顯然違法，應予撤銷……」，惟被告稽查人員於系爭土地攔查現場砂石車輛(車號：000-0000)，雖駕駛人出示訴外人(治ｏ工程開發有限公司)開立之車輛裝載材料運送證明，惟經押送該車輛原路回運，發現土石方來源為ｏｏ市ｏｏ路000巷集合式住宅新建工程剩餘土石方，且經被告查證工程剩餘土石方來源另有本市中和區樂和家集合住宅新建工程及五股區華彥建設五股成功段集合住宅新建工程等營建工地。後續新北市政府工務局以110年10月8日新北工施字第1101881053號函及臺北市政府都市發展局以110年10月26日北市都授建字第11060594002號函，令營建業主停工並限期改善；另依新北市政府農業局110年12月28日新北農牧字第1102493622號函說明三：「本案三峽區十三添1段1258地號農業用地遭傾倒堆填營建工地剩餘土石方，土石方內含碎磚塊、混凝土塊、廢土等屬與農業經營無關或妨礙耕作之障礙物……另查該農業用地原植生茂密土質良好並無農地改良之需求性及必要性，爰本案自無得申請農地改良。」，原告所稱有關農地改良、植栽及現場為有用資源土壤之主張，顯與現況事實不符，核無足採。
⑵、原告次主張：「原告已於系爭土地外圍施做邊坡擋土牆，每
覆土50公分均以怪手進行壓實、夯實，土壤之乾密大於90%以上，即足以防止雨水滲入，實際上並無造成水污染之虞：……」，惟經被告量測原告所屬場區其堆置土石方總體積達500立方公尺以上，已符合水污染防治法定義之土石方堆 (棄)
置場，而該場區確未有舖設足以防止雨水進入之遮雨、擋雨及導雨設施，從而本案違規事證明確，一經違法，即應受罰，此有被告稽查採證照片附卷可稽。
⑶、原告又主張：「系爭土地目前因新北地方檢察署偵辦廢棄物
清理法案件而在管制中，現場不允許任何施工行為，原告根本無法進入施工，目前也不可能進行被告機關所要求之設置遮雨、擋雨及導雨設施工程，被告機關竟昧於事實，仍以原告客觀上顯然無法達成之改善作為，據以認定原告違反作為義務而予以一而再的連續裁罰，原處分顯有重大違誤：……」，查縱現場確有違反刑事法律由檢察署偵辦而保全證據之情事，亦與原告應負於堆置場鋪設足以防止雨水進入之遮雨、擋雨及導雨設施之義務，係屬二事，另依違反水污染防治法按次處罰通知限期改善或補正執行準則第6條第1項第2款及第3款規定：「主管機關依第二條第三項第五款規定記載完成改善、補正應檢具之證明文件規定如下：......二、屬廢（污）水處理設施功能不足者，應命其檢具功能測試報告書。但屬應申請簡易排放許可文件者，其功能測試報告書得以許可之檢測機構出具之水質檢測報告為之。三、其他經主管機關記載足以認定已完成改善、補正之證明文件。」，同法第8條第1項規定：「違反本法規定者經通知限期改善、補正，其改善完成認定之查驗方式規定如下：一、檢齊第六條或前條規定之文件送達主管機關。二、經主管機關查驗，認定完成應改善、補正事項。」，惟原告於限期改善期間，並未提出足以認定已完成改善之相關文件，原告所稱，實有誤解。
⑷、原告另主張：「......然而被告機關過去至系爭土地進行稽
查前，從未事先告知原告，更沒有徵得原告之同意，便屢屢進入私人土地......被告機關屢次稽查，都是在沒有事先徵得原告同意的情況下，擅自進入私人土地，顯見被告機關歷次所為稽查，均有程序上之重大瑕疵，其後續所為之處分，均是以違法稽查結果為前提，亦為違法。……」，惟依水污染防治法第26條第1項：「各級主管機關得派員攜帶證明文件，進入事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施之場所，為下列各項查證工作：一、檢查污染物來源及廢（污）水處理、排放情形。二、索取有關資料。……」，水污染防治法第26條第3項：「對於前二項查證，不得規避、妨礙或拒絕。」，查本案係屬持續違規之複查案件，被告為調查違規情形是否完成改善，於所限之改善期限後，依法即有進入事業場所檢查污染物及索取有關資料（事證調查）之必要，於法並無違誤；再者，就水污染防治法之主管機關基於調查違反法規義務必要情形，並無須先予通知或由事業相關人員陪同，始可進入事業場所進行調查之規定，所陳僅係原告對法規執行之誤解，核不足採。
⑸、原告末主張：「……被告機關稽查人員進行量測的位置為何，
就係針對系爭土地上遭到佃農劉瑞林傾倒廢棄土石方之位置進行量測？抑或是針對原告覆土植栽之位置進行量測？被告機關是否針對邊坡擋土牆進行量測？邊坡擋土牆之土壤乾密度是否超過90%？系爭土地是否仍有雨水滲入土壤導致水污染之虞？……被告機關所為之原處分，確有重大違誤，應予撤銷。」云云，查被告業已多次前往案址進行土石方堆置體積之量測，堆置體積皆逾事業規範之規模達500立方公尺以上，此有原處分卷宗附件可稽，惟原告仍未於堆置場所鋪設足以防止雨水進入之遮雨、擋雨及導雨設施，違規事實明確，另查現場稽查情形並無原告所稱之邊坡擋土牆，所陳委難採憑。
㈡、聲明：⑴駁回原告之訴。⑵訴訟費用由原告負擔。
四、爭點事項：
㈠、原告主張無將系爭土地提供給治ｏ公司或其他任何人作為廢土棄置場之用，原告未收到任何行政指導作改善，被告機關據以對原告作成裁罰，所為處分顯然違法？其理由是否可採?
㈡、原告主張已於系爭土地外圍區域施作邊坡擋土牆，每覆土50公分均以怪手進行壓實、夯實，土壤之乾密大於90％以上，即足以防止雨水滲入，實際上並無造成水汙染之虞，其進行改善是否事實?
㈢、原告主張系爭土地目前因新北地方檢察署偵辦廢棄物清理法案件而在管制中，原告根本無法進入施工，被告機關據以認定原告違反作為義務而予以一而再的連續裁罰，有裁量怠惰情形，原處分顯有重大違誤，理由是否可採?
㈣、原告主張被告機關都是在沒有事先徵得原告同意的情況下，便擅自進入私人土地，顯見被告機關歷次所為稽查，有程序上之重大瑕疵，其裁量有瑕疵?理由是否可採?
五、本院之判斷：
㈠、前提事實：上開爭訟概要事實，除爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有111年4月20日新北環稽字第1110694287號新北市政府環境保護局函送111年4月20日新北環稽字第00-000-000000號裁處書、111年6月29日新北府訴決字第1110990656號新北市政府函送訴願決定書、系爭土地原來面貌照片（見本院卷第27-45頁）、新北市政府環境保護局111年1月19日之環境稽查紀錄與現場採證暨測量照片、堆置區塊量測示意圖、新北市政府環境保護局110年9月25日之環境稽查紀錄與現場採證暨測量照片、土地建物查詢資料（見本院卷第353-383頁）等在卷足憑，此部分堪認為事實。
㈡、本件應適用之相關法令：
⑴、水污染防治法第 3條規定：「本法所稱主管機關：在中央為
行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（巿）政府」、第64條規定：「本法所定之處罰，除另有規定外，在中央由行政院環境保護署為之，在直轄市由直轄市政府為之，在縣（市）由縣（市）政府為之。」，又依新北市政府109年2月14日新北府環秘字第1090218367號公告：
「主旨：公告本府關於...水污染防治法...所訂主管機關權限，劃分予本府環境保護局執行，....自即日起生效」。則核屬新北市政府依行政程序法第15條第1項規定所為權限之委任，依法尚無不合，核先敘明。
⑵、水污染防治法第2條第4款、第7款及第11款規定：「本法專用
名詞定義如下：...四、指任何能導致水污染之物質、生物或能量。...七、事業：指公司、工廠、礦場、廢水代處理業、畜牧業或其他經中央主管機關指定之事業。十一、水污染防治措施：指設置廢（污）水處理設施、納入污水下水道系統、土壤處理、委託廢水代處理業處理、設置管線排放於海洋、海洋投棄或其他經中央主管機關許可之防治水污染之方法。」
⑶、水污染防治法第18條：「事業應採行水污染防治措施；其水
污染防治措施之適用對象、範圍、條件、必備設施、規格、設置、操作、監測、記錄、監測紀錄資料保存年限、預防管理、緊急應變，與廢（污）水之收集、處理、排放及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之。」。
⑷、水污染防治法第26條第1項第1款、第3項：「 各級主管機關
得派員攜帶證明文件，進入事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施之場所，為下列各項查證工作：一、檢查污染物來源及廢（污）水處理、排放情形。」、「對於前二項查證，不得規避、妨礙或拒絕。」
⑸、水污染防治法第46條：「違反依第13條第4項或第18條所定辦
法規定者，處新臺幣1萬元以上6百萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按次處罰；情節重大者，得令其停工或停業；必要時，並得廢止其水污染防治許可證（文件）或勒令歇業。」。
⑹、水污染防治措施及檢測申報管理辦法第9條第1項：「採礦業
、土石採取業、土石加工業、水泥業、土石方堆（棄）置場及營建工地，應於開挖面或堆置場所，舖設足以防止雨水進入之遮雨、擋雨及導雨設施。但遮雨、擋雨設施設置有困難，並經主管機關同意者，不在此限。」，核上開管理辦法，乃係依水污染防治法（以下簡稱本法）第十八條、第十九條準用第十八條、第二十條第三項、第二十二條、第三十一條第二項及第三十二條第四項規定授權訂定，其規定內容明確，並無牴觸法律之規定，依法即應適用。
⑺、違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則第2條規定：「違反本法
規定者，罰鍰額度除依附表所列情事裁處外，依行政罰法第
18條第1項規定，應審酌違反本法義務行為應受責難程度、所生影響，並得考量受處罰者之資力。……三、前二款以外之事業或污水下水道系統適用附表三……八、違反本法各條款對應之處分基數，適用附表八」。
⑻、違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則第3條規定：「前條附表
一至附表五罰鍰額度計算公式規定如下：罰鍰額度=處分點數×處分基數 (第1項)前項處分點數為違規態樣點數加計加重點數扣除減輕點數；處分基數係指依附表八所列處分依據與違規者分類對應之處分基數 (第2項)。依前條附表六或附表七計算罰鍰額度，應依所列情事對應之罰鍰金額裁處之(第3項)。前二項罰鍰額度之計算取至新臺幣元，小數點後無條件捨去 (第4項)。」。
⑼、環境教育法第23條：「自然人、法人、設有代表人或管理人
之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處分停工、停業或新臺幣5,000元以上罰鍰者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體指派有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下環境講習。」。
⑽、環境教育法施行細則第7條規定：「本法第8條第2項第3款、
第3項及第 23條所定環境保護法律如下：……六、水污染防治法。……」。
⑾、環境講習執行辦法第8條規定：「處分機關裁處環境講習，應
依附件一計算環境講習時數。…一年內於同一直轄市、縣（市）主管機關轄區內，第二次以上違反同一環境保護法律或自治條例之同條同項（款、目）規定者，應依前項規定之二倍計算環境講習時數，最高至八小時。…」，附件一計算如下表：
項次 違反法條 裁罰依據 違反行為 裁處金額與同一條款適用對象最高上限罰鍰金額之比例(A) 環境講習(時數) 一 違反環境保護法律或自治條例 第23條第24條 違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務經處分機關處新臺幣五千元以上罰鍰或停工、停業處分者。 裁處金額逾1萬元 A≦35% 2 違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，以倍數裁處罰鍰金額，且其罰鍰數額，達新臺幣五千元以上。 依裁處之倍數乘以二計算其環境講習時數，最高以八小時為限。⑿、違反水污染防治法按次處罰通知限期改善或補正執行準則第6
條第1項第2款及第3款規定：「主管機關依第二條第三項第五款規定記載完成改善、補正應檢具之證明文件規定如下：......二、屬廢（污）水處理設施功能不足者，應命其檢具功能測試報告書。但屬應申請簡易排放許可文件者，其功能測試報告書得以許可之檢測機構出具之水質檢測報告為之。
三、其他經主管機關記載足以認定已完成改善、補正之證明文件。」⒀、違反水污染防治法按次處罰通知限期改善或補正執行準則第8
條第1項：「違反本法規定者經通知限期改善、補正，其改善完成認定之查驗方式規定如下：一、檢齊第六條或前條規定之文件送達主管機關。二、經主管機關查驗，認定完成應改善、補正事項。」⒁、行政院環境保護署民國110年04月16日環署水字第1101035476
號公告水污染防治法事業分類及定義第41項次：「土石方堆棄置場：從事土石方之堆積置、回收、轉運處理、加工處理、分類再利用、填埋處理，作業環境內設計或實際之堆置總體積達500立方公尺以上或堆置總面積達250平方公尺以上之事業。」
㈢、查上開爭訟概要攔所述土地，為原告所有，使用分區：山坡地保育區、使用地類別：農牧用地，被告前於民國110年9月25日查獲系爭土地上堆置大量土石方，現場量測其土石方總體積約15,896.4立方公尺，已逾500立方公尺以上，經被告派員於111年1月19日11時許再次派員前往現場稽查，惟原告仍未改善，此有新北市政府環境保護局111年1月19日之環境稽查紀錄與現場採證暨測量照片、堆置區塊量測示意圖、新北市政府環境保護局110年9月25日之環境稽查紀錄與現場採證暨測量照片、土地建物查詢資料等在卷可稽（見本院卷第353-383頁）等，核屬水污染防治法事業分類及定義之土石方堆（棄）置場，惟未於堆置場鋪設足以防止雨水進入之遮雨、擋雨及導雨設施，被告依違反水污染防治法第18條及水污染防治措施及檢測申報管理辦法第9條第1項規定，依水污染防治法第46條、違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則第2條、第3條與環境教育法第23條等規定，裁處原告罰鍰3萬1，350元，另依環境教育法第23條規定，處環境講習2小時，洵屬有據。
㈣、原告以上開主張要旨置辯。惟查：
⑴、上開系爭土地確於民國110年9月25日遭查獲堆置大量土石方
，現場量測其土石方總體積約15,896.4立方公尺，已逾500立方公尺以上，且未於堆置場鋪設足以防止雨水進入之遮雨、擋雨及導雨設施，本件由新北地檢署檢察官依111年度偵字第13679號、第27015號等違反廢棄物清理法案件偵辦中，是否如原告所述遭人棄置土石方目前不明，況原告並未提出積極證據證明係他人所為，縱如原告所述屬實，在強制清運前，原告為系爭土地所有權人，在土石方強制清運前，仍負有鋪設足以防止雨水進入之遮雨、擋雨及導雨設施義務，至於所受損失係將來向加害人求償問題，並不影響原告行政責任。又依新北市政府農業局110年12月28日新北農牧字第1102493622號函文為說明三：「本案三峽區十三添1段1258地號農業用地遭傾倒堆填營建工地剩餘土石方，土石方內含碎磚塊、混凝土塊、廢土等屬與農業經營無關或妨礙耕作之障礙物……另查該農業用地原植生茂密土質良好並無農地改良之需求性及必要性，爰本案自無得申請農地改良。」（見本院111年簡字第95號卷第201頁至第202頁）。又原告所提出於111年4月26日所拍攝系爭土地改善工作情狀（見本院卷第303-305頁），據被告訴訟代理人吳嘉豪所述，靠近西邊已經有兩處崩塌過，且植披有部分不算完全覆蓋等語，並提出於111年8月30日所拍攝系爭土地空拍圖為證（見本院卷第429頁、第455-463頁），足見原告所稱有關農地改良、植栽及現場為有用資源土壤之主張，顯與現況事實不符，核無足採。
⑵、按所謂「行政指導」是行政機關在職權或負責事務範圍內，
輔導、協助、勸告、建議或其他方法協助特定人，讓特定人知道可以怎麼做，或是不可以做哪些行為，行政指導只有建議、勸告的效果，不具有法律強制力，僅促請特定人為一定作為或不作為之行為（行政程序法第165條參照）。是以本件原告縱未收到任何行政指導作改善，尚難據此認定被告機關對原告作成裁罰處分有違法事由。
⑶、查上開系爭土地，經被告於民國111年1月19日複查，據被告
訴訟代理人所述，現場有堆放三堆土石方，現場用捲尺量測長高其土石方總體積約15,896.4立方公尺，已逾500立方公尺以上，已符合水污染防治法定義之土石方堆 (棄) 置場，而該場區確未有舖設足以防止雨水進入之遮雨、擋雨及導雨設施，此有被告稽查紀錄及採證照片、堆置區塊量測示意圖等附卷可稽（見本院卷第353-365頁）。從而本案違規事證明確，一經違法，即應受罰，是原告主張：「原告已於系爭土地外圍施做邊坡擋土牆，每覆土50公分均以怪手進行壓實、夯實，土壤之乾密大於90%以上，即足以防止雨水滲入，實際上並無造成水污染之虞：……」，顯屬無據。
⑷、又系爭土地原告雖提出台灣新北地方檢察署查復新北市政府1
11年7月4日之函文而以111年7月15日新北檢增餘111偵13679字第1119073364號函（見本院卷第59頁）通知新北市政府及副知新北市政府警察局刑事警察大隊及原告，以系爭土地為該署偵辦違反廢棄物清理法案件偵辦之證據，並請於該署案件終結之後，再研擬是否強制清運等情，然該函文係於111年7月15日發文，而本件被告派員是於111年1月19日前往稽查，此禁制函文係本件違規行為之後，不影響原告改善設施行為，況該函文僅請於案件終結之後，再研擬是否強制清運，並未禁止舖設遮雨、擋雨及導雨等設施改善工作。又據被告訴訟代理人吳嘉豪於審理時陳稱：「警察局有通知我們，111年2月13日現場有人在搬運混合物，然後當天警察至現場制止，並問目的，現場人員表示是受治ｏ工程負責人張珈誠指使，現場也有發現又有堆置新營建混合物、、」等語，並有稽查紀錄佐證（見本院卷第437-438頁），足見當日是因現場有人在搬運混合物為警制止，並非進行舖設遮雨、擋雨及導雨等設施改善工作。是以原告所述「曾於111年2月13日雇工至現場，研擬如何舖設遮雨、擋雨及導雨等設施，但員警表明以此地為新北地檢署偵辦管制中，禁止任何施工行為，而制止現場人員施作，並登記到場欲施工人員資料始准放行離去，至今為止，新北地檢署對於系爭土地之管制仍在持續中」並非事實。縱現場確有違反刑事法律由檢察署偵辦而保全證據之情事，亦與原告應負於堆置場鋪設足以防止雨水進入之遮雨、擋雨及導雨設施之義務，係屬二事，尚難認有有裁量怠惰情形。依上所述，原告請求向新北市政府警察局三峽分局吉埔派出所函調111年2月13日下午13時至16時之勤務工作紀錄簿，顯無必要。
⑸、依上開違反水污染防治法按次處罰通知限期改善或補正執行
準則第6條第1項第2款及第3款規定，主管機關按次處罰，其限期改善、補正通知書，應記載完成改善、補正應檢具之證明文件，屬廢（污）水處理設施功能不足者，應命其檢具功能測試報告書。但屬應申請簡易排放許可文件者，其功能測試報告書得以許可之檢測機構出具之水質檢測報告為之，主管機關記載足以認定已完成改善、補正之證明文件。又依同法第8條第1項規定，經通知限期改善、補正，其改善完成認定之查驗方式規定，以經主管機關查驗，認定完成應改善、補正事項。然原告於限期改善期間，並未提出足以認定已完成改善之相關文件，原告所稱，原告因而開始著手進行土地改善事宜，亦乏改善、補正之證明文件可證。
⑹、原告另主張：「被告機關過去至系爭土地進行稽查前，從未
事先告知原告，更沒有徵得原告之同意，便屢屢進入私人土地，被告機關屢次稽查，都是在沒有事先徵得原告同意的情況下，擅自進入私人土地，顯見被告機關歷次所為稽查，均有程序上之重大瑕疵，其後續所為之處分，均是以違法稽查結果為前提，亦為違法。」云云。惟依上開水污染防治法第26條第1項、第3項規定，各級主管機關得派員攜帶證明文件，進入事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施之場所，檢查污染物來源及廢（污）水處理、排放情形、索取有關資料，對於前二項查證，不得規避、妨礙或拒絕。查本案係屬持續違規之複查案件，被告為調查違規情形是否完成改善，於所限之改善期限後，依法即有進入事業場所檢查污染物及索取有關資料（事證調查）之必要，於法並無違誤；再者，就水污染防治法之主管機關基於調查違反法規義務必要情形，並無須先予通知或由事業相關人員陪同，始可進入事業場所進行調查之規定，所陳僅係原告對法規執行之誤解，核不足採。
⑺、查本案被告業於110年9月25日、111年1月19日、111年2月18
日、111年8月30日派員多次前往案址進行土石方堆置體積之量測，堆置體積皆逾事業規範之規模達500立方公尺以上，系爭土地即屬上開行政院環境保護署民國110年04月16日環署水字第1101035476號公告水污染防治法事業分類及定義第41項次所定義之土石方堆（棄）置場，則原告未於堆置場所鋪設足以防止雨水進入之遮雨、擋雨及導雨設施，其違反水污染防治法第18條及水污染防治措施及檢測申報管理辦法第9條第1項規定，其違規事實，事證明確。原告主張：「被告機關稽查人員進行量測的位置為何，就係針對系爭土地上遭到佃農陳瑞林傾倒廢棄土石方之位置進行量測？抑或是針對原告覆土植栽之位置進行量測？被告機關是否針對邊坡擋土牆進行量測？邊坡擋土牆之土壤乾密度是否超過90%？系爭土地是否仍有雨水滲入土壤導致水污染之虞？被告機關所為之原處分，確有重大違誤，應予撤銷。」云云，顯屬無據。
㈤、綜上所述，原告上開主張核無足採，原處分機關以原告違反水污染防治法第18條及水污染防治措施及檢測申報管理辦法第9條第1項規定，依水污染防治法第46條、違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則第2條及第3條規定，以系爭裁處書裁處原告3萬1，350元罰鍰，另依環境教育法第23條及環境講習執行辦法第8條第1項規定，裁處環境講習2小時，於法並無違誤，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及陳述，經本院詳加審酌後，或與本件之爭執無涉，或對本件判決結果並不生影響，爰不予逐一論列，附此敘明。
七、結論：原處分認事用法，均無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回，訴訟費用由原告負擔。
八、依行政訴訟法第 236 條、第200條第2款、第 195 條第 1項後段、第 98條第 1 項規定，爰判決如主文。
中 華 民 國 111 年 12 月 21 日
行政訴訟庭法 官 陳伯厚
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令的具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後 20 日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3,000 元。
書記官 陳柔吟中 華 民 國 111 年 12 月 21 日