臺灣新北地方法院行政訴訟判決
111年度簡字第44號原 告 張鑄
張憶蘋張喨張捷被 告 新北市政府代 表 人 侯友宜訴訟代理人 劉文道上列當事人間因殯葬管理條例事件，原告不服內政部中華民國11
1 年3 月29日台內訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟（原處分案號：111年1月5日新北府民殯字第0000000000號函），本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序事項：
一、本件係因原告不服行政機關所為新臺幣（下同）40萬元以下罰鍰處分（本件罰鍰金額20萬2740元），依行政訴訟法第22
9條第2 項第2 款之規定，應適用同法第2 編第2 章之簡易訴訟程序。
二、原告張憶蘋、張喨、張捷經合法通知（見本院卷第67頁、第69頁、第71頁）之本院行政訴訟庭送達證書），無正當理由未於言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰依行政訴訟法第236 條、第218 條準用民事訴訟法第385 條第1 項前段之規定，依被告聲請，由其一造辯論而為判決。
貳、實體方面：
一、爭訟概要：緣原告張鑄等人於坐落新北市○○區○○○○○○○○○○○○市○○區○路段000地號土地上設置「清河顯考張公諱志培府君之靈墓」（下稱系爭墳墓），亡者張志培君於109年4月5日死亡，因民眾檢舉有違反殯葬管理條例第26條第1項規定之情事，經新北市中和區公所以110年10月14日新北中文字第0000000000號函附查報表（系爭墳墓之墓基面積35.035平方公尺，已超出法定墓基面積27.035平方公尺）查報在案，被告接獲乃以110年10月25日新北府民殯字第0000000000號函請原告張鑄等人於110年12月3日前改善違法殯葬行為。嗣因改善期間屆滿，新北市中和區公所於110年12月17日及20日派員複查及填製查報表，發現原告等人仍未改善，被告遂依同條例第76條及新北市政府處理違反殯葬管理條例案件裁罰基準第2點附表項次六之規定，以111年1月5日新北府民殯字第0000000000號函（下稱原處分），裁處原告張鑄等人罰鍰新臺幣（下同）20萬2,740元。原告等人不服，提起訴願，亦經訴願機關決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
㈠、主張要旨：
⑴、按「公墓内應依面積之大小劃分墓區，每區内應劃分墓基…每
一墓基之面積最多不得超過16平方公尺」、「公墓内得設立公共或一家或一族之納骨堂（塔）」，臺灣省公墓火葬場殯儀館納骨堂（塔）管理規則（附件三，春秋墓園核准設置之依據）第11條與第12條分別定有明文：且72年公布施行的墳墓設置管理條例，其第10條也明定：「…每一墓基面積不得超過16平方公尺。但兩棺以上合葬者，每棺得放寬10平方公尺」。因此，原告既於80年取得系爭墓基之所有權，並預留「夫妻穴」(按當時規定可達26平方公尺）及「家族納骨堂」（按當時規定為16平方公尺），並無違反當時之規定，合先陳明。
⑵、次按「凡人民之其他自由及權利，不妨害社會秩序公共利益
者，均受憲法之保障」、「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之」、「法律與憲法牴觸者無效」，憲法第22條、第23條及第171條分別定有明文，系爭墓基既為原告所有，不應以殯葬管理條例來限制憲法所保障之自由。尤其，之前的法令並未訂有「罰則」，如今不但將面積縮減一半（由16平方公尺縮至8平方公尺），還按超過面積來計算罰鍰的「倍數」，確已侵害原告四人之權益。
⑶、話說回來，原處分機關既將「面積」精準算至35.035平方公
尺，顯然已到過現場測量，即應知該墓基除了有一「夫妻穴」外，尚有一可存放81個骨灰骸之「家族納骨堂」。縱依現行殯葬管理條例第26條第1項但書之規定，則系爭墓基可使用的面積為8平方公尺(每墓最大面積)+4平方公尺(增加一棺放寬之面積)+0.36(每一骨灰罐之用地面積）*81=41.16平方公尺，顯見並無殯葬管理條例第76條所稱「違反第26條第1項面積規定」之情形。
⑷、原告於審理時陳稱略以：「我們這個墓經測量只有35平方公
尺，符合規定。墳墓設置管理條例是72年制訂，91年廢止，廢止時並沒有通知我們。這塊土地如果說是，我們是私人墳墓不是公墓，如果這土地我只能使用10平方公尺，公家可以拿去賣給人使用，但今天賣給我42平方公尺，我做墓用35平方公尺，剩下的當然是做綠化等方便祭拜使用，這是私立公墓跟公立公墓不同的地方，不能說不能賣了我就只能放在那讓他荒廢。墓地已經是我們的。當時我是春秋墓園管理人，我有看過92年的殯葬管理條例，看相關條文認為我沒有問題才蓋的。墳墓設置管理條例也符合殯葬管理條例的規定，新法也符合」。
㈡、聲明：⑴訴願決定及原處分均撤銷。⑵訴訟費用由被告負擔。
三、被告答辯及聲明：
㈠、答辯要旨：
⑴、依同法第26條第1項規定：「公墓内應依地形劃分墓區，每區
内劃定若干墓基，編定墓基號次，每一墓基面積不得超過8平方公尺。…。」復依同法第76條規定：「墓主違反第26條第1項面積規定者，應限期改善；屆期仍未改善者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，超過面積達1倍以上者，按其倍數處罰。」。被告審酌原告於旨揭公墓範圍土地設置墳墓，違反法定墓基面積規定，經限期改善，屆期仍未改善，顯已違反同法第26條第1項規定，扣除8平方公尺後，違規面積為27.035平方公尺。本案罰鍰金額之計算，係依中和區公所110年12月22日複查丈量旨揭墳墓面積為35.035平方公尺，扣除8平方公尺後，違規面積為27.035平方公尺（即法定墓基面積上限8平方公尺之3.379倍），復依新北市政府處理違反殯葬管理條例案件裁罰基準表項次6規定，違規情節1倍以上未達10倍，罰鍰6萬元乘以其倍數，計算得出罰鍰金額為20萬2,740元。
⑵、本件原告主張：系爭墓基係於八十年取得所有權，並預留夫
妻穴及家族納骨堂，並無違反當時之規定。然查，原處分係針對亡者張志培君於109年4月5日死亡後，原告在本市○○區○○○○○○○○○○○○○區○路段000地號）土地為亡者設置「清河顯考張公諱志培府君之靈墓」過大墓基之違法行為，與系爭墓基何時取得所有權、是否預留夫妻穴、設置家族納骨堂等情，尚非有涉。原告另主張：殯葬管理條例有違憲之虞等詞；惟查，為促進殯葬設施符合環保並永續經營，殯葬服務業創新升級，提供優質服務，殯葬行為切合現代需求，兼顧個人尊嚴及公眾利益，以提升國民生活品質，此係殯葬管理條例立法之目的，此有同法第一條定有明文；次按基於法治國家之基本原則，凡涉及財產權者，得依其限制之程度，非不得以法律或法律明確授權之命令予以規範（司法院釋字第559號解釋文參照）。承此，殯葬管理條例相關規定如何違憲，仍需原告具體陳明，若然空言泛指新法（殯葬管理條例）未依舊法(墳墓設置管理條例）而另定罰則疑有違憲之虞，即非有據，洵非可採。
㈡、聲明：⑴駁回原告之訴。⑵訴訟費用由原告負擔。
四、爭點：
㈠、原告主張上開墓基係80年取得所有權，預留夫妻穴及家族納骨堂，並無違反72年公布施行的墳墓設置管理條例規定第10條規定，亦無違反現行殯葬管理條例第26條第1項但書之規定？其理由是否可採?
㈡、原告主張系爭墓基既為原告所有，其為私人墳墓，不應以殯葬管理條例來限制憲法所保障之自由，其理由是否可採?
五、本院判斷：
㈠、前提事實：上開爭訟概要事實，除爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有被告處分書、111年3月29日台內訴字第0000000000號內政部函送訴願決定書、原告戶長張憶蘋全戶戶籍資料（見本院卷第47-57頁）、110年10月14日新北中文字第0000000000號新北市中和區公所函送查報表及現場照片、110年12月22日新北中文字第0000000000號新北市中和區公所函送110年12月20日查報表及現場照片等資料附卷可憑（見訴願卷第21-26頁），是此等事實自堪認定。
㈡、應適用之相關法令：
⑴、殯葬管理條例第2條第1款、第2款、第6款、第8款、第9款、
第10款：「本條例用詞，定義如下：一、殯葬設施：指公墓、殯儀館、禮廳及靈堂、火化場及骨灰（骸）存放設施。二、公墓：指供公眾營葬屍體、埋藏骨灰或供樹葬之設施。六、骨灰（骸）存放設施：指供存放骨灰（骸）之納骨堂（塔）、納骨牆或其他形式之存放設施。八、擴充：指增加殯葬設施土地面積。九、增建：指增加殯葬設施原建築物之面積或高度。十、改建：指拆除殯葬設施原建築物之一部分，於原建築基地範圍內改造，而不增加高度或擴大面積。」。
⑵、殯葬管理條例第3 條第1 項：「本條例所稱主管機關：在中
央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府；在鄉（鎮、市）為鄉（鎮、市）公所。」。
⑶、殯葬管理條例第26條第1 項：「公墓內應依地形劃分墓區，
每區內劃定若干墓基，編定墓基號次，每一墓基面積不得超過八平方公尺。但二棺以上合葬者，每增加一棺，墓基得放寬四平方公尺。其屬埋藏骨灰者，每一骨灰盒（罐）用地面積不得超過零點三六平方公尺。」。
⑷、殯葬管理條例第6條第1 項：「殯葬設施之設置、擴充、增建
、改建，應備具下列文件報請直轄市、縣（市）主管機關核准；其由直轄市、縣（市）主管機關辦理者，報請中央主管機關備查：一、地點位置圖。二、地點範圍之土地登記（簿）謄本及地籍圖謄本。三、配置圖說。四、興建營運計畫。
五、管理方式及收費標準。六、申請人之相關證明文件。七、土地權利證明或土地使用同意書。」。
⑸、殯葬管理條例第76條第1 項：「墓主違反第二十六條第一項
面積規定者，應限期改善；屆期仍未改善者，處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，超過面積達一倍以上者，按其倍數處罰。」。
⑹、內政部92年1月20日台內民字第0920002182號函釋略以『查「
殯葬管理條例」第22條規定，埋葬屍體，應於公墓內為之；本條例所稱之公墓，依第2條規定，係指供公眾營葬屍體，埋藏骨灰或供樹葬之設施。設置公墓應依本條例第7條規定，備具相關文件報請直轄市、縣（市）主管機關核准；至同條例第23條第1項有關「公墓內應依地形劃分墓區，每區內劃定若干墓基，編定墓基號次，每一墓基面積不得超過8平方公尺。但2棺以上合葬者，每增加1棺，墓基得放寬4平方公尺。其屬埋藏骨灰者，每1骨灰盒（罐）用地面積不得超過0.36平方公尺。」之規定，公、私立公墓均應適用，惟依「法律不溯及既往」之原則，就「殯葬管理條例」施行前即已核准設置之公墓，其經核准啟用之墓基得繼續使用，經依核准計畫項目施工中之墓基，得繼續施工。另未依本條例第22條規定將屍體埋葬於公墓者，即有本條例第56條第1項罰則之適用，併予陳明。』。
㈢、依上開殯葬管理條例第26條規定（即100年12月14日原本條例第23條修正移列），有關墓基面積限制規定，應適用於公立公墓及私立公墓，其立法意旨為「由於臺灣土地相較先進國家更稀少珍貴，為配合提升火化進塔率及推動火化後自然葬方式，爰作墓基面積限制規定」對此乃係為避免墓地面積無限擴張，影響土地資源之利用，而依上開條例第6條第1 項規定，殯葬設施之設置、擴充、增建、改建，應備具文件報請直轄市、縣（市）主管機關核准，始能擴充、增建、改建。
㈣、本件原告於坐落新北市○○區○路段000地號土地上(私立龍陵紀念墓園），設置系爭墳墓，經新北市中和區公所110年10月14日函查報相關資料，有墓基面積超過上限之違法情事，經原處分機關以110年10月25日函請原告限期於110年12月3日前改善。嗣新北市中和區公所於110年12月20日前往複查，測量系爭墳墓之墓基面積約35.035平方公尺，此有卷附新北市中和區公所處理違反殯葬管理條例案件查報表及照片影本可稽（見訴願卷第25-26頁），原告逾期未改善違法殯葬行為，至為明確。經查系爭墳墓墓基面積為35.035平方公尺，扣除殯葬管理條例第26條第1項規定之面積上限8平方公尺，超過違規面積為27.035平方公尺，超過該條規定之3.379倍，已違反殯葬管理條例第26條第1項規定，事證明確。
㈤、原告主張「系爭墓基係於八十年取得所有權，並預留夫妻穴及家族納骨堂，並無違反當時之規定、、、我們是私人墳墓不是公墓、、、」云云。惟查，按當時修正臺灣省公墓火葬場殯儀館納骨堂（塔）管理規則第11條規定：「公墓內應依面積之大小劃分墓區，每區內應劃分墓基，編定墓號，樹立永久墓號標誌，每一墓基之面積最多不得超過16平方公尺（見本院卷第25頁），是以依當時管理規則，亦違反上開規定。而原處分係針對亡者張志培君於109年4月5日死亡後，原告在新北市○○區○○○○○○○○○○○○○區○路段000地號）土地為亡者設置「清河顯考張公諱志培府君之靈墓」過大墓基之違法行為，與系爭墓基何時取得所有權、是否預留夫妻穴、設置家族納骨堂等情，尚非有涉。又依殯葬管理條例第2條第2款規定，公墓係指供公眾營葬屍體、埋藏骨灰或供樹葬之設施，並未區分是公立公墓或私立公墓；再依上開內政部92年1月20日台内民字第0920002182號函釋意旨：「……有關同條例……每一墓基面積不得超過8平方公尺……之規定，公、私立公墓均應適用。....」可知殯葬管理條例第26條有關墓基面積限制之規定，不論公立公墓或私立公墓均應適用，原告主張殯葬管理條例第26條所稱之「公墓」不包含「私立公墓」乙節，尚難可採。
㈥、原告另主張：「系爭墓基為原告所有，不應以殯葬管理條例來限制憲法所保障之自由，殯葬管理條例有違憲之虞」云云。依司法院釋字第559號解釋意旨略以「基於法治國家之基本原則，凡涉及人身自由之限制事項，應以法律定之；涉及財產權者，則得依其限制之程度，以法律或法律明確授權之命令予以規範。」；又依釋字第564號解釋意旨略以「人民之財產權應予保障，憲法第十五條設有明文。惟基於增進公共利益之必要，對人民依法取得之土地所有權，國家並非不得以法律為合理之限制，此項限制究至何種程度始逾人民財產權所應忍受之範圍，應就行為之目的與限制手段及其所造成之結果予以衡量，如手段對於目的而言尚屬適當，且限制對土地之利用至為輕微，則屬人民享受財產權同時所應負擔之社會義務，國家以法律所為之合理限制即與憲法保障人民財產權之本旨不相牴觸。」，是以依上開解釋意旨，衡量人民享受財產權同時所應負擔之社會義務，國家以法律所為之合理限制即與憲法保障人民財產權之本旨不相牴觸。查，為促進殯葬設施符合環保並永續經營，殯葬服務業創新升級，提供優質服務，殯葬行為切合現代需求，兼顧個人尊嚴及公眾利益，以提升國民生活品質，此係殯葬管理條例立法之目的，此有同法第1條定有明文；次按基於法治國家之基本原則，凡涉及財產權者，得依其限制之程度，非不得以法律或法律明確授權之命令予以規範。承此，殯葬管理條例相關規定如何違憲，原告並未具體陳明，僅空言泛指不應以殯葬管理條例來限制憲法所保障之自由，顯屬無據。
㈦、殯葬管理條例第26條第1 項規定，每區內劃定若干墓基，編定墓基號次，每一墓基面積不得超過八平方公尺。但二棺以上合葬者，每增加一棺，墓基得放寬四平方公尺，是以二棺以上合葬者，亦僅能增加到十二平方公尺，而依同條例第2條第6款規定，供存放骨灰（骸）之納骨堂（塔），屬骨灰（骸）存放設施，如增加放置家族骨灰罐，屬殯葬設施之設置擴充或增建，依同條例第6條第1項規定，須報請直轄市、縣（市）主管機關核准，而非無限制擴充，否則有違殯葬管理條例第1條殯葬設施應符合環保並永續經營，並兼顧個人尊嚴及公眾利益之立法意旨，是以原告主張系爭墓基可使用的面積為8平方公尺(每墓最大面積)+4平方公尺(增加一棺放寬之面積)+0.36(每一骨灰罐之用地面積）*81=41.16平方公尺，顯見並無殯葬管理條例第76條所稱「違反第26條第1項面積規定」之情形，係屬誤解法令。
㈧、綜上所述，本件系爭墳墓墓基面積為35.035平方公尺，扣除殯葬管理條例第26條第1項規定之面積上限8平方公尺，超過違規面積為27.035平方公尺，超過該條規定之3.379倍，依新北市政府處理違反殯葬管理條例按件裁罰基準附表項次6規定，以6萬元之3.379倍處分原告20萬2,740元罰鍰，核無違誤。
六、本件判決基礎事證已臻明確，此外，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院審核後，亦與本案爭點無涉，或對於本件判決結果不生影響，爰無庸一一再加論述，特併敘明。
七、結論：原處分認事用法，均無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回，訴訟費用由原告負擔。
八、依行政訴訟法第 236 條、第 195 條第 1 項後段、第 98條第 1 項規定，爰判決如主文。
中 華 民 國 111 年 7 月 25 日
行政訴訟庭法 官 陳伯厚上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，並依法繳納上訴費用新台幣3000元。其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），如逾期未提出上訴理由書者，本院毋庸再命補正，由本院逕以裁定駁回上訴。
書記官 陳柔吟中 華 民 國 111 年 7 月 26 日