臺灣新北地方法院行政訴訟判決112年度簡字第47號112年6月28日辯論終結原 告 陳峻德訴訟代理人 何孟樵 律師被 告 新北市政府環境保護局代 表 人 程大維訴訟代理人 周昊緯
廖元隆林佳萱上列當事人間因水污染防治法事件，原告不服新北市政府中華民國112年2月22日新北府訴決字第0000000000號(案號：0000000000號)訴願決定，提起行政訴訟（原處分案號：111年11月15日新北環稽字第00-000-000000號裁處書），經辯論終結，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序方面：本件因屬不服被告民國（下同）111年11月15日新北環稽字第0000000000號函所檢送該局111年11月15日新北環稽字第00-000-000000號裁處書裁處原告新臺幣（下同）3萬4650元之罰鍰，並依環境教育法第23條規定所處環境講習4小時，是本件屬不服行政機關罰鍰數額在40萬元以下及講習之處分而爭訟，依行政訴訟法第229條第2項第2款及第4款之規定，由本院依簡易訴訟程序進行之。
貳、實體方面：
一、爭訟概要：緣原告為新北市○○區○○○○段0000○0000○0000地號土地（即新北市○○區○○路00000號旁空地，下稱系爭土地）之所有權人，前經被告人員於民國110年9月25日查獲系爭土地上堆置大量土石方，現場量測其土石方總體積約15,896.4立方公尺，已逾500立方公尺以上，核屬水污染防治法事業分類及定義之土石方堆（棄）置場，惟未於堆置場鋪設足以防止雨水進入之遮雨、擋雨及導雨設施，已違反水污染防治法第18條及水污染防治措施及檢測申報管理辦法第9條第1項規定，除限期於111年1月18日前改善外，被告並以111年3月17日新北環稽字第00-000-000000號裁處書，裁處原告1萬元罰鍰（下稱第1次裁罰）。被告於111年1月19日派員前往現場複查而未見改善，經限期於111年2月23日前改善外，再以111年4月20日新北環稽字第00-000-000000號裁處書，裁處原告3萬1,350元罰鍰（下稱第2次裁罰）。被告於111年2月24日再次派員前往現場複查而未見改善，經限期於文到3日內改善完成外，再以111年5月10日新北環稽字第00-000-000000號裁處書，裁處原告3萬1,350元罰鍰在案（下稱第3次裁罰）。被告於111年3月11日再次派員前往現場複查而未見改善，經限期於文到3日內改善完成外，再以111年6月13日新北環稽字第00-000-000000號裁處書，裁處原告2萬9,150元罰鍰（下稱第4次裁罰）。被告於111年3月31日再次派員前往現場複查而未見改善，經限期於文到3日內改善完成外，再以111年6月29日新北環稽字第00-000-000000號裁處書，裁處原告2萬9,150元罰鍰（下稱第5次裁罰）。被告於111年4月20日再次派員前往現場複查而未見改善，經限期於文到3日內改善完成外，再以111年7月28日新北環稽字第00-000-000000號裁處書，裁處原告3萬4,650元罰鍰（下稱第6次裁罰）。被告於111年5月12日再次派員前往現場複查而未見改善，經限期於文到7日內改善完成外，再以111年8月9日新北環稽字第00-000-000000號裁處書，裁處原告3萬4,650元罰鍰（下稱第7次裁罰）。被告於111年5月26日再次派員前往現場複查而未見改善，經限期於文到7日內改善完成外，再以111年8月19日新北環稽字第00-000-000000號裁處書，裁處原告3萬4,650元罰鍰（下稱第8次裁罰）。被告於111年6月19日再次派員前往現場複查而未見改善，經限期於文到3日內改善完成外，再以111年9月16日新北環稽字第00-000-000000號裁處書，裁處原告3萬4,650元罰鍰（下稱第9次裁罰）。
被告於111年7月14日再次派員前往現場複查而未見改善，經限期於文到3日內改善完成外，再以111年10月21日新北環稽字第00-000-000000號裁處書，裁處原告3萬4,650元罰鍰（下稱第10次裁罰）。嗣本件被告於111年8月30日派員前往現場複查而未見改善（另限期於文到3日內改善完成），乃依水污染防治法第46條、違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則第2條及第3條規定，以111年11月15日新北環稽字第00-000-000000號裁處書（下稱原處分），裁處原告3萬4,650元罰鍰，另依環境教育法第23條及環境講習執行辦法第8條第1項、第2項規定，裁處環境講習4小時。原告不服，提起訴願，亦經訴願機關決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
㈠、主張要旨：
⑴、原告並未將系爭土地提供給任何人作為廢土棄置場之用，被
告機關未詳為調查釐清，錯誤認定事實，再據以對原告作成裁罰，所為處分顯然違法，應予撤銷：
①、按水污染防治法第18條規定：「事業應採行水污染防治措施
；其水污染防治措施之適用對象、範圍、條件、必備設施、規格、設置、操作、監測、記錄、監測紀錄資料保存年限、預防管理、緊急應變，與廢(污)水之收集、處理、排放及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之。」、水污染防治措施及檢測申報管理辦法第9條第1項規定：「採礦業、土石採取業、土石加工業、水泥業、土石方堆（棄）置場及營建工地，應於開挖面或堆置場所，舖設足以防止雨水進入之遮雨、擋雨及導雨設施。但遮雨、擋雨設施設置有困難，並經主管機關同意者，不在此限。」準此，被告機關要求原告鋪設足以防止雨水進入之遮雨、擋雨及導雨設施之前提，必須先證明系爭土地確為土石方堆（棄）置場。
②、惟查，依前所述，系爭土地於30多年前遭佃農陳瑞林傾倒廢
棄土石，導致系爭土地存有部份土石（含碎磚塊、混凝土塊），當時還曾有台北縣政府（改制前）查獲移送三峽分局刑事組再移送法院之紀錄，也因此系爭土地長期以來都無法有效耕種或植栽等農業使用，其後又屢遭不肖人士擅自傾倒廢棄物，導致系爭土地形同廢棄場（參原證1），原告也不勝其擾。嗣後經三峽區公所及新北市政府農業局之善意告知，希望原告將上開土地植被綠化，恢復農業用地狀貌，以免遭人誤認系爭土地為荒地，甚而任意在此棄置廢棄物，原告因而開始著手進行土地改善事宜。
③、由於原告年事已高且患有大腸癌、肺腺癌等疾病，且於109年
也因主動脈剝離在台大醫院開刀，又要每周定期到醫院洗腎（參原證2），實在無力親自處理土地改善工作，原告遂於110年4月間，委託友人劉文斌協助，並再斥資委請整地師傅鄭添勇進行土地整理、土質改良及綠化植栽之工作（包含購土及購買樹苗）。
④、系爭土地所使用之覆土土壤，均為經過XRF八大重金屬檢驗合
格之有用資源壤土（原證3），且在覆土之後便即刻進行施潵肥料及植栽綠化，現場經過整理、植栽後，確實達到綠化之成果，恢復成農地之應有樣貌，比對覆土前後之現場照片，即可清楚得知，現場確已大幅改善地貌，原本遭佃農陳瑞林傾倒廢棄土石及荒廢情形已有顯著改善（原證4），而原告為了將現有土地成為有效農地之農用，就系爭土地進行耕作層改良、植栽及綠化已是所費不貲，豈可能還會將系爭土地提供他人當作廢土棄置場？原告既然是為了改善土地狀貌，使系爭土地符合農用，所為之覆土、植栽、土質改良夯實等行為，當無違反水污染防治法相關規定，至為灼然。
⑤、不惟如此，系爭土地所涉廢棄物清理法案件，依照檢察官目
前偵辦進度，只有將原告陳峻德列為證人傳訊一次，經檢察官說明案件原委後，陳峻德也已經依法向地檢署提出刑事告訴，請求檢察官查明真相、追究犯罪，從目前刑事案件之偵辦進度可知，原告始為本案之被害人，若非如此，檢察官豈可能至今都還未曾將陳峻德列為刑事被告？益證原告陳峻德一再向被告機關主張其並未提供土地給任何人作為廢土堆置場，也沒有同意任何人在系爭土地傾倒廢棄物等語，應屬信實。
⑥、由上可知，系爭土地並非廢棄土石堆置場，原告也從未提供
土地給他人堆置廢棄物，現場之所以遺留大量土石、廢棄物，乃係30年前遭佃農陳瑞林傾倒後所留存，被告機關錯誤認定事實，將所有責任歸咎於原告，實屬不當，被告機關繼而要求原告依水汙染防治法規定鋪設足以防止雨水進入之遮雨、擋雨及導雨設施云云，亦有未洽，原處分所憑之前提事實既然存有重大違誤，應予撤銷。
⑵、系爭土地早已整地完畢，地表現況均已整平，並無任何成堆
之土石，且植生覆蓋率已達80％以上，符合水土保持技術規範之規定，依農業局111年12月2日最新會勘結果，系爭土地現況植生茂密，地表並無遭雨水沖刷流失之情況，此部分業經新北地方法院111年度簡字第128號確定判決認定屬實，堪認系爭土地應無鋪設遮雨、擋雨、導雨措施之必要，且現況地表地貌平整，佈滿植栽，原告亦無從鋪設遮雨、擋雨、導雨措施：
①、根據新北市政府農業局於111年12月2日會同水土保持技師至
現場會勘結論：「依現況已植生茂密，實際勘查地表目前尚無沖蝕流失之情況」（原證5），明確可知系爭土地之地表現況植生完成，確已達到80％以上之植生覆蓋率，且地表並無遭雨水沖蝕之疑慮，水土保持狀況良好，現況也符合農牧使用。
②、另比對系爭土地於整地前後之照片，可知系爭土地之植栽業
已生長完成，植生覆蓋率業已達到80％以上，此部分業經新北地方法院111年簡字第128號確定判決認定在案（原證6），由此可見，系爭土地之現況，只有植栽綠化生長完成之作物，而沒有任何成堆之土石堆，當無再鋪設所謂遮雨、擋雨、導雨措施之必要，原告亦不清楚應這些所謂的遮雨、擋雨、導雨措施究竟應如何鋪設？又應在何處鋪設？益發證明被告機關所為原處分，確有違誤。
⑶、原告已於系爭土地外圍區域施作邊坡擋土牆，每覆土50公分
均以怪手進行壓實、夯實，土壤之乾密大於90％以上，即足以防止雨水滲入，實際上並無造成水汙染之虞：
①、經查，原告委請鄭添勇師傅整理系爭土地時，為了避免汛期
或大雨來襲造成土壤流失並波及鄰地之風險，因而規劃在覆土外圍區域另施作護坡擋土牆，為此特別委請劉文斌對外再購買適用之沃土施作，之後也由劉文斌再覓得治基公司以50萬元購得適用護坡之沃土來施作使用。
②、當時原告購土施作護坡檔土牆，即是為鞏固基地，防止雨水
滲入造成土壤流失，其後鄭添勇師傅施作護坡擋土牆時，均有交待施工師傅每覆土50公分均要確實進行壓實及夯實，使土壤之乾密度大於90％以上，在此情形下，雨水本不致於滲入到土壤造成土壤流失，亦不會造成水汙染之情形，當時現場監工之劉文斌亦可證明此節。
③、而被告機關對於原告前開植栽、覆土及夯實之現場實況，經
勘查後亦從未否認，則原告既然已完成植栽、覆土及夯實，豈有可能還會造成雨水滲入之水污染之情形？原處分所稱之「惟經審視，仍難免卻違法責任」，究係指什麼違法情節？被告關疏未說明，即遽以裁罰，實有理由不備之違法，原處分應予撤銷。
⑷、系爭土地目前因新北地方檢察署偵辦廢棄物清理法案件而在
管制中，現場不允許任何施工行為，原告根本無法進入施工，目前也不可能進行被告機關所要求之設置遮雨、擋雨及導雨設施工程，被告機關竟昧於事實，仍以原告客觀上顯然無法達成之改善作為，據以認定原告違反作為義務而予以一而再的連續裁罰，原處分顯有重大違誤：
①、按，行政機關行使裁量權，除不得逾越法定之裁量範圍，並
應符合法規授權之目的，且須依照比例原則，就當事人有利及不利之情形一併注意，否則即構成裁量瑕疵之違法，此觀行政程序法第七條、第九條、第十條規定自明。再者，法律所以賦予行政機關裁量權限，因法律的功能在抽象、概括地規範社會生活事實，立法技術與效能皆不容許法律對特定類型的生活事實從事過度詳盡的規制，加以生活事實之演變常非立法當時所能預見，故必須保留相當彈性以俾適用。職此，授與行政機關裁量權之意義即在於，行政機關於適用法律對具體個案作成決定時，得按照個案情節，在法律劃定之範圍內擁有相當的自由決定權限。裁量權並非全無限制之自由或任意為之，行政機關行使裁量時，必須受法律授權目的之拘束，而且必須與個案情節有正當合理之連結，否則即屬裁量瑕疵，行政行為亦因此違法。裁量瑕疵主要有三種類型：「裁量怠惰」、「裁量逾越」、「裁量濫用」。行政訴訟法第4條第2項：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論」，第201條：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷」，雖然僅就「裁量逾越」與「裁量濫用」做規定，惟基於舉重以明輕之法理，解釋上尚應包括「裁量怠惰」之瑕疵類型（臺北高等行政法院 96年度訴字第2962號判決意旨參照）
②、經查，原告固然遲遲未得到被告機關之行政指導，仍於111年
2月13日雇工至現場，研擬以手作之方式舖設遮雨、擋雨及導雨等設施之可行性，但當日新北市政府警察局三峽分局吉埔派出所員警隨即到場，表明以此地為新北地檢署偵辦管制中，禁止任何施工行為，而制止現場人員施作，並登記到場欲施工人員資料始准放行離去。則被告機關指示之應於現場「舖設足以防止雨水進入之遮雨、擋雨及導雨設施」，顯然係客觀上為無法完成之改善事務。
③、至今為止，新北地檢署對於系爭土地之管制仍在持續中，新
北市政府工務局日前研擬至系爭土地進行強制清運，亦遭新北地檢署發函制止（原證7），益發證明本件被告機關所為行政處分與新北地檢署之命令有所衝突，在新北地檢署解除管制前，原告根本不可能進場施作，則被告機關所稱之改善或補正設施之要求，現實上根本無法完成，詎料，被告機關不但未加以說明及行政指導，卻反而以原告違反行政義務為由，逕依水污染防治法等相關規定施以裁罰，足見被告機關確有裁量怠惰之情事，原處分殊屬不當。
④、尤有甚者，被告機關在新北地檢署未解除管制之情況下，又
接續以相同的理由───即原告未進行改善或補正遮雨、擋雨及導雨設施，接續對原告作成裁罰，至今已對原告裁罰將近20次，更加凸顯被告機關昧於事實，所為處分確有重大違法。
⑤、由上可知，系爭土地之現況，目前任何人均不得進入，遑論
在此進行施工，然而被告機關卻一再要求原告進入系爭土地施作擋雨、導雨措施，若有不從，便遽爾對原告裁罰，倘若本人遵從被告機關指示進入系爭土地進行施作擋雨、導雨措施，勢必要有重型機具進駐，且必定需要開挖現場土石，如此一來不但會違反檢察官命令，且極有可能破壞刑事案件之證據，則原告是否因為配合被告機關之指示，而自陷湮滅刑事證據之罪責？但如果原告不遵從被告機關指示，被告機關會毫不留情地對原告施予連續裁罰，被告機關之作為，儼然與檢察官之命令矛盾、衝突，不啻是要求原告公然違抗檢察官之命令，使原告陷於進退兩難之處境───倘若遵循檢察官之命令，則會遭到被告機關持續裁罰；倘若遵循被告機關之命令，又恐會觸犯刑法第165條湮滅刑事證據罪！原告只是一介升斗小民，在行政處罰與刑罰之間，實不知應如何是好，甚感無所適從！
㈡、補充理由要旨：
⑴、本件原告因為在系爭土地進行整地、覆土，因而遭新北市政
府以及其所屬單位環保局（即被告機關）分別以區域計畫法（3次）、水土保持法（2次）、水汙染防治法（13次，本件為第11次裁罰）連續裁罰在案。然查，新北市政府、被告機關要求原告所進行之各種改善作為之間，存有互相矛盾之情況，倘若原告配合被告機關施作改善措施而改變現況，反而會導致原告自身違反其他行政法規，勢將遭到其他裁罰，也因此原告在沒有獲得被告機關的清楚指示應如何施作「遮雨、擋雨、導雨措施」之情況下，實在不敢隨意變更系爭土地現況。
⑵、謹提呈系爭土地112年5月26日現況照片（原證8），以及被告
機關於110年12月16日現場稽查（改善前）及112年5月30日（改善後）之空拍現況比對照片（原證9），可以清楚看到系爭土地之植生覆蓋率應已達到100％，現況並無任何土石堆置或有地表土石裸露之情況，堪以認定系爭土地絕非土石方堆置場。又系爭土地自從於111年2月後便已經初步完成植栽，原告未再進入系爭土地作業，以目前植栽生長狀況回推，被告機關於111年8月30日現場稽查、111年11月15日做成本件裁罰時，系爭土地之植生應已生長至一定程度，這些植栽就是天然的遮雨、擋雨、導雨措施。總此，系爭土地並非土石方堆置場，亦無土石堆置、裸露之情況，甚且，系爭土地已經綠化植生完成，完整覆蓋系爭土地之地表，當無施作「遮雨、擋雨、導雨措施」之必要。
⑶、況依照原告之認知，倘若要在系爭土地上施作所謂「遮雨、
擋雨、導雨措施」，則必須以鐵皮搭設遮雨棚，或是以帆布覆蓋地表，惟查：
①、「鐵皮遮雨棚」固然有遮雨功能，但此地上物顯然不是農業
設施或農舍，也與農業經營無關，一旦原告搭設遮雨棚，即屬於農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第5條之非農業使用設施，同時違反區域計畫法第15條之農牧用地非作農用，新北市政府勢將以違反區域計畫法為由，再對原告作出裁罰（新北市政府先前以違反區域計畫法，分別於111年1月17日、111年3月28日、112年5月2日對原告裁罰27萬元、27萬元、27萬元）。
②、若以「帆布」覆蓋地表，或許可以達到擋雨效果，但系爭土
地現況已經植栽完成，若直接上面覆蓋帆布，反而會在帆布上端造成多餘積水，另外衍生排水問題，且遭覆蓋的植栽，必定會全數枯死，如此一來，原本植生覆蓋率已符合水土保持技術規範第61條第1項第1款規定之80％以上，勢必會因此而跌落80％以下，使得系爭土地現況又違反水土保持法第8條第1項、第33條第1項第1款，新北市政府必定會再以違反水土保持法為由，對原告作出裁罰（新北市政府先前以違反水土保持法，分別於111年1月28日、111年3月28日對原告裁罰30萬元、24萬元）。
⑷、從上可知，原告已竭盡所能顧及土地綠化、水土保持，原告
並非不願配合改善，而是考慮到不論如何進行改善，都會導致自身違反其他行政法規，而又會遭到其他行政裁罰，也因此原告一再懇求被告機關明確告知應如何進行改善，應該要如何施作所謂遮雨、擋雨、導雨措施，才能確保不會因為改變現況，而遭到更嚴峻的處罰，但被告機關卻始終沉默，沒有給予任何明確的行政指導，已屬裁量怠惰；被告機關與新北市政府屬於同一單位，渠明知上情，卻沒有考量原告可能會因為配合被告機關進行改善措施，反而會面臨更高額的裁罰，被告機關所作的，就只有以相同事實認定原告違反水汙染防治法，便一而再再而三的裁罰，更屬裁量濫用。
⑸、另關於系爭土地所涉及違反廢棄物清理法等刑事案件，業經
檢察官於112年5月28日作成不起訴處分，謹提呈臺灣新北地檢署檢察官111年度偵字第13679、27015、38737號不起訴處分書（原證10），將不起訴處分書要點整理如下：
①、系爭土地覆土使用之土壤，都是乾淨的土，沒有夾雜諸如廢
棄家具、民間垃圾、廢棄建材等廢棄物之情形，原告陳峻德用以鋪設整地，係正常使用。
②、檢察官111年11月14日現場勘查結果「土地植栽完整，牧草栽
種有序，長度逾人，低窪處已填平，更施有一定程度之整理、維護，與未經整修前之雜亂景象，有顯著之不同」。
③、「不論就告訴人陳峻德之資力、年齡、身體狀況、立場態度
、目的動機及事後反應等一切客觀情狀以觀，均未見告訴人陳峻德有何貪圖不法利益，進而提供本案土地以供被告5人任意傾倒廢營建剩餘土石方之可能性」。
由上可知，原告陳峻德確實沒有將系爭土地提供給他人傾倒廢棄物，亦未將系爭土地作為土石方堆（棄）置場。
㈢、聲明：⑴訴願決定及原處分均撤銷。⑵訴訟費用由被告負擔。
三、被告答辯及聲明：
㈠、答辯要旨：
⑴、原告主張：「原告絕無將系爭土地提供給任何人作為廢土棄
置場之用，被告機關未詳為調查釐清，錯誤認定事實，再據以對原告作成裁罰，所為處分顯然違法，應予撤銷……」，惟依新北市政府農業局110年12月28日新北農牧字第1102493622號函(詳見行政處分卷宗被證7)說明三：「本案三峽區十三添1段1258地號農業用地遭傾倒堆填營建工地剩餘土石方，土石方內含碎磚塊、混凝土塊、廢土等屬與農業經營無關或妨礙耕作之障礙物……另查該農業用地原植生茂密土質良好並無農地改良之需求性及必要性，爰本案自無得申請農地改良。」，原告所稱有關農地改良、植栽及現場為有用資源土壤之主張，顯與現況事實不符，核無足採。
⑵、原告次主張：「原告已於系爭土地外圍區域施作邊坡擋土牆
，每覆土50公分均以怪手進行壓實、夯實，土壤之乾密大於90%以上，即足以防止雨水滲入，實際上並無造成水汙染之虞……」，惟經被告於111年8月30日派員前往稽查時，量測原告所屬場區其堆置土石方總體積達500立方公尺以上，已符合水污染防治法定義之土石方堆 (棄) 置場，而該場區確未有舖設足以防止雨水進入之遮雨、擋雨及導雨設施，從而本案違規事證明確，一經違法，即應受罰，縱原告後續配合完成改善，亦僅屬事後改善行為，仍難免卻其違規應負之責任，此有被告稽查採證照片附卷可稽。
⑶、原告又主張：「系爭土地目前因新北地方檢察署偵辦廢棄物
清理法案件而在管制中，現場不允許任何施工行為，原告根本無法進入施工，目前也不可能進行被告機關所要求之設置遮雨、擋雨及導雨設施工程，被告機關竟昧於事實，仍以原告客觀上顯然無法達成之改善作為，據以認定原告違反作為義務而予以一而再的連續裁罰，原處分顯有重大違誤……」，查縱現場確有違反刑事法律由檢察署偵辦而保全證據之情事，亦與原告應負於堆置場舖設足以防止雨水進入之遮雨、擋雨及導雨設施之義務，係屬二事，另依違反水污染防治法按次處罰通知限期改善或補正執行準則第6條第1項第2款及第3款規定：「主管機關依第二條第三項第五款規定記載完成改善、補正應檢具之證明文件規定如下：......二、屬廢（污）水處理設施功能不足者，應命其檢具功能測試報告書。但屬應申請簡易排放許可文件者，其功能測試報告書得以許可之檢測機構出具之水質檢測報告為之。三、其他經主管機關記載足以認定已完成改善、補正之證明文件。」，同法第8條第1項規定：「違反本法規定者經通知限期改善、補正，其改善完成認定之查驗方式規定如下：一、檢齊第六條或前條規定之文件送達主管機關。二、經主管機關查驗，認定完成應改善、補正事項。」，惟原告於限期改善期間，並未提出足以認定已完成改善之相關文件，原告所稱，實有誤解。
㈡、聲明：⑴駁回原告之訴。⑵訴訟費用由原告負擔。
四、爭點事項：
㈠、原告主張系爭土地於30多年前遭佃農陳瑞林傾倒廢棄土石，其後又屢遭不肖人士擅自傾倒廢棄物，導致系爭土地形同廢棄場。嗣原告所為之覆土、植栽、土質改良夯實等行為，當無違反水污染防治法相關規定，其理由是否可採？
㈡、原告主張系爭土地植生覆蓋率已達80％以上，符合水土保持技術規範之規定，系爭土地應無鋪設遮雨、擋雨、導雨措施之必要，亦無從鋪設遮雨、擋雨、導雨措施，其理由是否可採？
㈢、原告主張系爭土地目前因新北地方檢察署偵辦廢棄物清理法案件而在管制中，現場不允許任何施工行為，原告根本無法進入施工，不可能進行遮雨、擋雨及導雨設施工程，被告機關據以認定原告違反作為義務連續裁罰，原處分顯有重大違誤，其理由是否可採？
㈣、原告主張系爭土地所涉及違反廢棄物清理法等刑事案件，業經檢察官作成不起訴處分，如何施作所謂遮雨、擋雨、導雨措施，被告機關沒有給予任何明確的行政指導，已屬裁量怠惰，又以相同事實認定原告違反水汙染防治法連續裁罰，更屬裁量濫用，其理由是否可採？
五、本院之判斷：
㈠、前提事實：上開爭訟概要事實，除爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有新北市政府112年2月22日新北府訴決字第0000000000號函送訴願決定書（案號：0000000000號)、新北市政府環境保護局112年1月3日新北環稽字第1112447445號檢送訴願答辯公文書、原告(陳峻德)訴願書、新北市政府環境保護局111年11月15日新北環稽字第0000000000號函暨同日新北環稽字第00-000-000000號執行違反水污染防治法案件裁處書及送達證書、新北市政府環境保護局111年8月30日稽查紀錄(編號：04E00000000)及現場採證照片、新北市政府環境保護局111年9月19日新北環稽字第1111757551號通知陳述意見函暨違反水污染防治法限期改善及補正通知書(編號：0000000)、訴願人回復陳述意見書及送達證書、新北市政府環境保護局111年10月21日新北環稽字第112021016號函暨同日新北環稽字第00-000-000000號執行違反水污染防治法案件裁處書及送達證書、新北市政府環境保護局111年7月14日稽查紀錄(編號：04E00000000)及現場採證照片、111年7月15日新北檢增餘111偵13679字第1119073364號臺灣新北地方檢察署函、新北市政府環境保護局111年8月9日新北環稽字第1111477436號通知陳述意見函暨違反水污染防治法限期改善及補正通知書(編號：0000000)及送達證書、新北市政府農業局 110 年 12 月 28 日新北農牧字第1102493622號函、系爭土地建物查詢資料、原告戶籍資料（見本院卷第197-290頁）等在卷足憑，此部分堪認為事實。
㈡、本件應適用之相關法令：
⑴、水污染防治法第 3條規定：「本法所稱主管機關：在中央為
行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（巿）政府」、第64條規定：「本法所定之處罰，除另有規定外，在中央由行政院環境保護署為之，在直轄市由直轄市政府為之，在縣（市）由縣（市）政府為之。」，又依新北市政府109年2月14日新北府環秘字第1090218367號公告：
「主旨：公告本府關於...水污染防治法...所訂主管機關權限，劃分予本府環境保護局執行，....自即日起生效」。則核屬新北市政府依行政程序法第15條第1項規定所為權限之委任，依法尚無不合，核先敘明。
⑵、水污染防治法第2條第4款、第7款及第11款規定：「本法專用
名詞定義如下：...四、指任何能導致水污染之物質、生物或能量。...七、事業：指公司、工廠、礦場、廢水代處理業、畜牧業或其他經中央主管機關指定之事業。十一、水污染防治措施：指設置廢（污）水處理設施、納入污水下水道系統、土壤處理、委託廢水代處理業處理、設置管線排放於海洋、海洋投棄或其他經中央主管機關許可之防治水污染之方法。」
⑶、水污染防治法第18條：「事業應採行水污染防治措施；其水
污染防治措施之適用對象、範圍、條件、必備設施、規格、設置、操作、監測、記錄、監測紀錄資料保存年限、預防管理、緊急應變，與廢（污）水之收集、處理、排放及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之。」。
⑷、水污染防治法第26條第1項第1款、第3項：「 各級主管機關
得派員攜帶證明文件，進入事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施之場所，為下列各項查證工作：一、檢查污染物來源及廢（污）水處理、排放情形。」、「對於前二項查證，不得規避、妨礙或拒絕。」
⑸、水污染防治法第46條：「違反依第13條第4項或第18條所定辦
法規定者，處新臺幣1萬元以上6百萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按次處罰；情節重大者，得令其停工或停業；必要時，並得廢止其水污染防治許可證（文件）或勒令歇業。」。
⑹、水污染防治措施及檢測申報管理辦法第9條第1項：「採礦業
、土石採取業、土石加工業、水泥業、土石方堆（棄）置場及營建工地，應於開挖面或堆置場所，舖設足以防止雨水進入之遮雨、擋雨及導雨設施。但遮雨、擋雨設施設置有困難，並經主管機關同意者，不在此限。」，核上開管理辦法，乃係依水污染防治法（以下簡稱本法）第十八條、第十九條準用第十八條、第二十條第三項、第二十二條、第三十一條第二項及第三十二條第四項規定授權訂定，其規定內容明確，並無牴觸法律之規定，依法即應適用。
⑺、違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則第2條規定：「違反本法
規定者，罰鍰額度除依附表所列情事裁處外，依行政罰法第
18條第1項規定，應審酌違反本法義務行為應受責難程度、所生影響，並得考量受處罰者之資力。……三、前二款以外之事業或污水下水道系統適用附表三……八、違反本法各條款對應之處分基數，適用附表八」。
⑻、違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則第3條規定：「前條附表
一至附表五罰鍰額度計算公式規定如下：罰鍰額度=處分點數×處分基數 (第1項)前項處分點數為違規態樣點數加計加重點數扣除減輕點數；處分基數係指依附表八所列處分依據與違規者分類對應之處分基數 (第2項)。依前條附表六或附表七計算罰鍰額度，應依所列情事對應之罰鍰金額裁處之(第3項)。前二項罰鍰額度之計算取至新臺幣元，小數點後無條件捨去 (第4項)。」。
⑼、環境教育法第23條：「自然人、法人、設有代表人或管理人
之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處分停工、停業或新臺幣5,000元以上罰鍰者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體指派有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下環境講習。」。
⑽、環境教育法施行細則第7條規定：「本法第8條第2項第3款、
第3項及第 23條所定環境保護法律如下：……六、水污染防治法。……」。
⑾、環境講習執行辦法第8條規定：「處分機關裁處環境講習，應
依附件一計算環境講習時數。…一年內於同一直轄市、縣（市）主管機關轄區內，第二次以上違反同一環境保護法律或自治條例之同條同項（款、目）規定者，應依前項規定之二倍計算環境講習時數，最高至八小時。…」，附件一計算如下表：
項次 違反法條 裁罰依據 違反行為 裁處金額與同一條款適用對象最高上限罰鍰金額之比例(A) 環境講習(時數) 一 違反環境保護法律或自治條例 第23條第24條 違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務經處分機關處新臺幣五千元以上罰鍰或停工、停業處分者。 裁處金額逾1萬元 A≦35% 2 違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，以倍數裁處罰鍰金額，且其罰鍰數額，達新臺幣五千元以上。 依裁處之倍數乘以二計算其環境講習時數，最高以八小時為限。⑿、違反水污染防治法按次處罰通知限期改善或補正執行準則第6
條第1項第2款及第3款規定：「主管機關依第二條第三項第五款規定記載完成改善、補正應檢具之證明文件規定如下：......二、屬廢（污）水處理設施功能不足者，應命其檢具功能測試報告書。但屬應申請簡易排放許可文件者，其功能測試報告書得以許可之檢測機構出具之水質檢測報告為之。
三、其他經主管機關記載足以認定已完成改善、補正之證明文件。」⒀、違反水污染防治法按次處罰通知限期改善或補正執行準則第8
條第1項：「違反本法規定者經通知限期改善、補正，其改善完成認定之查驗方式規定如下：一、檢齊第六條或前條規定之文件送達主管機關。二、經主管機關查驗，認定完成應改善、補正事項。」⒁、行政院環境保護署民國110年04月16日環署水字第1101035476
號公告水污染防治法事業分類及定義第41項次：「土石方堆棄置場：從事土石方之堆積置、回收、轉運處理、加工處理、分類再利用、填埋處理，作業環境內設計或實際之堆置總體積達500立方公尺以上或堆置總面積達250平方公尺以上之事業。」
㈢、查上開爭訟概要攔所述系爭土地，為原告所有，使用分區：山坡地保育區、使用地類別：農牧用地，此有土地建物查詢資料在卷可稽（見本院卷第287-289頁），被告前於民國110年9月25日查獲系爭土地上堆置大量土石方，現場量測其土石方總體積約15,896.4立方公尺，已逾500立方公尺以上，符合水污染防治法事業分類及定義之土石方堆（棄）置場，惟未於堆置場所舖設足以防止雨水進入之遮雨、擋雨及導雨設施，已違反水污染防治法第18條暨水污染防治措施及檢測申報管理辦法第9條第1項規定，經被告派員於111年1月19日、111年2月24日、111年3月11日、111年3月31日、111年4月20日、111年5月12日、111年5月26日、111年6月19日、111年7月14日稽查均未改善而裁罰在案、被告復於111年8月30日10時許，前往現場復查，依然未改善，被告除以111年9月19日新北環稽字第1111757551號函限期原告文到3日內改善完成，此有新北市政府環境保護局111年8月30日稽查紀錄(編號：04E00000000)及現場採證照片、新北市政府環境保護局111年9月19日新北環稽字第1111757551號通知陳述意見函暨違反水污染防治法限期改善及補正通知書(編號：0000000)在卷可憑（見本院卷第241-251頁），被告乃依水污染防治法第46條丶違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則第2條及第3條規定，裁處原告罰鍰3萬4,650元，另依環境教育法第23條規定及環境講習執行辦法第8條第1項、第2項規定，裁處環境講習4小時，洵屬有據。
㈣、原告以上開主張要旨置辯。惟查:
⑴、依新北市政府農業局110年12月28日新北農牧字第Z000000000
號函說明事項三略以：「本案三峽區十三添l段1258地號農業用地遭傾倒堆填營建工地剩餘土石方，土石方內含碎磚塊、混凝土塊、廢土等屬與農業經營無關或妨礙耕作之障礙物...另查該農業用地原植生茂密土質良好，並無農地改良之需求性及必要性，爰本案自無得申請農業改良。」（見本院卷第285頁），依上所述系爭土地無得申請農業改良，所為之覆土、植栽、土質改良夯實等行為，業已違反農業用地作農業使用規定，原告主張並未設置土石方堆棄置場，為活用農地，現場均為經過XRF八大重金屬檢驗合格之有用資源壤土，使土壤之密度大於90％以上，在此情形下，現況之土地已經綠化丶植栽，當非屬水污染防治法定義之土石方堆置場，不適用水污染防治法云云，顯屬無據。
⑵、查被告機關於111年8月30日派員前往稽查時，違規事實即已
成立，縱原告後續配合完成改善，亦僅屬事後改善行為，仍難阻卻其違規應負之責任。又原告主張系爭土地目前因新北地方檢察署偵辦廢棄物清理法案件而在管制中，現場不允許任何施工行為，原告根本無法進入施工，不可能進行遮雨、擋雨及導雨設施工程，惟依111年7月15日新北檢增餘111偵13679字第1119073364號臺灣新北地方檢察署函略以：「有關本市三峽區十三添一段544、l229、1230、1258地號等4筆土地放置之剩餘土石方，係本署ll1年度偵字第13679號、第270l5號及1l1年度他字758號等違反廢棄物清理法案件偵辨之證據，請於本署案件偵查終結之後，再研擬是否強制清運，以避免影響偵辨刑案件之進度、、、」（見本院卷第95頁），依上開函示意旨，僅禁止為土石方之強制清運，並未禁止進行遮雨、擋雨及導雨設施工程，是以原告上開所執，尚難據此免除行政責任。
⑶、另依違反水污染防治法按次處罰通知限期改善或補正執行準
則第6條第1項第2款及第3款規定：「主管機關依第二條第三項第五款規定記載完成改善、補正應檢具之證明文件規定如下：......二、屬廢（污）水處理設施功能不足者，應命其檢具功能測試報告書。但屬應申請簡易排放許可文件者，其功能測試報告書得以許可之檢測機構出具之水質檢測報告為之。三、其他經主管機關記載足以認定已完成改善、補正之證明文件。」，同法第8條第1項規定：「違反本法規定者經通知限期改善、補正，其改善完成認定之查驗方式規定如下：一、檢齊第六條或前條規定之文件送達主管機關。二、經主管機關查驗，認定完成應改善、補正事項。」，惟原告於限期改善期間，並未提出足以認定已完成改善之相關文件，原告所稱已完成植栽、覆土及夯實，豈有可能還會造成雨水滲入之水污染之情形？容有誤解。
⑷、又系爭土地所涉及違反廢棄物清理法等刑事案件，雖經檢察
官於112年5月28日作成不起訴處分，此有臺灣新北地檢署檢察官111年度偵字第13679、27015、38737號不起訴處分書在卷可參（見本院卷第317-331頁），然觀之上開所涉犯之罪名係關於違反廢棄物清理法、水土保持法、違反山坡地保育利用條例等行為，而認為無其他積極證據足認原告有上開行為，與本件違反水污染防治法事件態樣不同，尚難據此免除行政責任。
⑸、按行政指導，即行政機關在其職權或所掌事務範圍內，為實
現一定之行政目的，以輔導、協助、勸告、建議或其他不具法律上強制力之方法，促請特定人為一定作為或不作為之行為。而依上開水污染防治法第18條及第46條規定，並無先予勸導或輔導規定，是以原告所稱，機關沒有給予任何明確的行政指導，已屬裁量怠惰，亦屬無據。再按行政罰法第25條規定，數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。是以原告所稱，以相同事實認定原告違反水汙染防治法連續裁罰，屬裁量濫用，容有誤解。
㈤、綜上所述，原告上開主張核無足採，原處分機關以原告違反水污染防治法第18條及水污染防治措施及檢測申報管理辦法第9條第1項規定，依水污染防治法第46條、違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則第2條及第3條規定，以系爭裁處書裁處原告3萬4650元罰鍰，另依環境教育法第23條及環境講習執行辦法第8條第1項及第2項規定，裁處環境講習4小時，於法並無違誤，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及陳述，經本院詳加審酌後，或與本件之爭執無涉，或對本件判決結果並不生影響，爰不予逐一論列，附此敘明。
七、結論：原處分認事用法，均無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回，訴訟費用由原告負擔。
八、依行政訴訟法第 236 條、第200條第2款、第 195 條第 1項後段、第 98條第 1 項規定，爰判決如主文。
中 華 民 國 112 年 7 月 19 日
行政訴訟庭法 官 陳伯厚
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令的具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後 20 日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3,000 元。
書記官 陳柔吟中 華 民 國 112 年 7 月 19 日
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