臺灣板橋地方法院民事判決 八十八年度簡上字二五一號
上 訴 人 甲○○被 上訴人 台北縣政府法定代理人 乙○○右當事人間請求確認租賃關係存在事件，上訴人對於中華民國八十八年五月二十日本院板橋簡易庭八十八年度板簡字第一○五九號第一審判決提起上訴，本院判決如左：
主 文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事 實
甲、上訴人方面：
一、聲明：求為判決：
（一）原判決廢棄。
（二）確認上訴人與被上訴人間就台北縣○○鎮○○段九四六、九四七地號全部之租賃關係存在。
二、陳述：除與原判決記載相同者，茲引用之外，補稱：
（一）上訴人於民國五十六年間自葉乞食先生處受讓台北縣○○鎮○○段九四六、九四七地號土地（重測前為台北縣○○鎮○○○段山子腳小段八三七、八三六地號，以下簡稱系爭土地）之承租權利，且經被上訴人同意後，於七十二年、七十三年、七十四年間均與被上訴人就系爭土地簽訂「河川公地種植使用許可書」，上訴人每年繳交數百公斤之種植物以為使用系爭土地之對價，而依民法第四百二十一條之規定及法務部七六、二、二法七十六律字第一三五九號函：「因使用租賃物而支付之對價，即為租金，其約定之名稱如何，則非所問，此觀最高法院四十年台上字第三○四號及四十六年台上字第五一九號判例自明。本案之土地由劉千萬等五人耕作，並向管理機關繳納土地使用費，如係雙方約定一方以物租於與他方使用收益，他方因使用租賃物而支付對價，似難謂當事人間之租賃關係尚未成立。」故雙方就系爭土地所成立者，屬租賃關係，原審引用經濟部之函示為判決，捨棄行政機關之法規有權解釋而不顧，且最高法院七十三年台上字第一七九一號判決本案相同之案例，以為與上訴人見解完全相同之認定，原審顯有違誤。再依台北縣台北縣樹林鎮公所八七北縣樹建字第八七一二六五四○號函之說明，系爭土地早由台北縣政府於七十一年七月二十四日公告發布為住宅區，因此系爭土地根本在兩造第一次簽訂租約時，即非河川工地，經濟部函令根本與本案無關。系爭土地既為住宅區，是台灣省水利局七十七年十月十四日七七水政字第五○五四三三號函無適用空間。
（二）解釋契約，需探求當事人真意，不能拘泥於文字但契約文字業已表示當事人真意，無須別事探求，即不得反捨契約文字而更為曲解，兩造所簽訂之契約第七條雖記載：「使用期滿仍繼續使用者，應於期限前一個月呈請本府（即被上訴人）核定」，然上開文字不能表示兩造有「期滿後決不續租」或「續租應另定新約之意，蓋前開應於一個月呈請被上訴人核定之約定僅係在程序上約定兩造期滿上訴人向被上訴人為續租意思表示之訓示期限，因兩造契約對於該期間之不遵守並未有任何使契約效力發生變動之效力約定（即上訴人如未於契約期滿前一個月表示續租並無使原告喪失續約權之效力規定）故該約定顯為程序上之訓示期限，而非具有法律效力之強制約定，絕不能作為「期滿絕不續租」或「續租應另定新約」之相同解釋。
（三）前開「應於期限一個月呈請被告核定」之約定，縱可解為一有法律效力之約定，亦僅在說明兩造契約之新訂應以被上訴人之核定為停止條件，上訴人已向被上訴人請求續租，為被上訴人於原審所不否認，而被上訴人迄今十餘年未予上訴人同意續租或不予續租之任何意思表示，自屬故意以不正當行為阻止停止條件成就，依民法第一百零一條第一項規定，應視為條件已成就，而認兩造租賃契約存在。
三、證據：除援用第一審所提證據外，補提最高法院判決影本、樹林鎮公所八七北縣樹建字第八七一二六五四號函影本、樹林鎮公所八七北縣樹工字第一一五三六一號函影本、樹林鎮公所八七北縣樹建字第八八一一五六四八號函影本各一件為證。
乙、被上訴人方面：
一、聲明：求為判決：駁回上訴。
二、陳述：除與原判決記載相同者，茲引用之外，補稱：
（一）系爭土地係河川公地，其使用許可為公法上單方行為：⑴有關河川公地種植使用申請事件，被上訴人業於七十九年五月二十四日以北
府工水字第一二四六二四號函通知本縣鄉鎮市公所，人民申請河川公地種植使用事件，為配合台北地區防洪第三期實施計劃工程執行及依據台灣省河川管理規則第三十四條規定，因河川管理之必要一蓋不受理申請。
⑵系爭土地於民國六十一年起即編列為河川公地（耕地號為一一五號），此有
六十一年七月編列之淡水河川公地清查積算冊可稽，上訴人固提出台北縣樹林鎮公所八七北縣樹建字第八七一二六五四號函主張系爭土地其使用分區編為住宅區，故主張本件標的物非河川公地，自無經濟部六十五年六月十六日經六十五水字第一五九一三號函之適用云云。惟該函僅可說明系爭土地之使用分區編定為住宅區，並無法證明系爭土地非河川公地，況內政部七十九年四月二十日台內營字第七八一五三七號函釋：「關於河川區域線與都市計畫有不符合部分，應請當地主管水利機關逕向主管都市計劃機關依都市計畫法有關規定辦理專案變更，以符實際」則依該函可知，河川區域與都市計畫，容或有不一致之處，惟仍得由水利主管機關辦理專案變更，是系爭土地縱其使用區分編列為住宅區，亦僅係河川區域與都市計劃有不符之情形，尚不得謂系爭土地即非河川公地。另依鈞院向經濟部水資源局函查之結果，亦可確知系爭土地確屬河川公地，此有台北縣政府九十北府工水字第一二八六三三號函可稽。綜上可知，系爭土地確為河川公地。
⑶依經濟部（六十五）水字第一五九一三號函之意旨河川公地之使用許可乃行
政機關基於職權所為之公法上單方行為，自與私法上租賃行為不同。且系爭土地經台灣省水利局七十七年十月十四日七七水政字第五○四二三函示，已劃出河川區域之土地，至已劃出河川區域外之省有浮覆地，不得再核發許可使用，其管理機關為本局，敬請依省有財產局管理規則第七條規定，按土地性質邀請有關機關會勘後辦理接管，故被上訴人已遵造辦理，而依行政院六十年六月二十九日台六十字第五八五四號令、行政院七十四年六月十七日台七十四內字第一一二五四號函修正第三點，關於水道河川浮覆地及道路溝渠廢棄地所有權歸屬處理原則第五條、第六條規定，本案土地所有權由台灣省政府取得，管理機關為台灣省新生地開發處，非被上訴人。
（二）退萬步言，縱認本件兩造法律關係係租賃，亦無從成立不定期租約。茲說明如下：
⑴依系爭河川公地種植使用許可書第七條可知：「使用期滿仍繼續使用者，應於期限前一個月呈請本府核定。」，即在說明兩造契約之新訂應以核定為其條件。
⑵姑不論上訴人未曾向被上訴人提出繼續使用之請求（上訴人於上訴狀中稱其
已向被上訴人請求續租，被上訴人否認之），縱上訴人曾向被上訴人為繼續使用之請求，上訴人亦保有承諾與否之核定權，而被上訴人既未明示同意核定其繼續使用，又未收取任何對價，新約自無從成立，兩造間於原使用期限屆滿即無任何契約關係存在。
⑶至於上訴人於原審援引最高法院四十二年台上字第一二二號判例、四十六年
台上字第一八二八號及四十七年台上字第一八二號判例意旨，主張因被上訴人單純之沈默發生不定期租約云云。惟上該三判例既未如本件訂有「核定」之條件，故於本件即無適用餘地。
⑷另依系爭河川公地種植使用許可書第三條規定：本許可書所指定之河川公地
使用目的為蔬菜（水稻）類栽種，其他非經本府（即被上訴人）核准不得變更使用目的。第六條則規定：使用人如違反本許可書第三、四、五條或左列各款情事之一時，不論何時得命令其暫行停止使用或撤銷許可權。本件於九十年三月九日經台北縣政府會同相關單位進行會勘，會勘結論得知：「．．
地上物有工寮乙座．．．．．，無耕種情事。」，可知就系爭土地上訴人已為違反原使用目的而為使用，被上訴人自得主張依第六條之規定撤銷許可權，縱認兩造間原存有租賃關係，被上訴人亦依此約定向上訴人以本書狀之送達為終止租約之意思表示。是縱認兩造間成立租賃契約，亦因上訴人之違約經被上訴人合法終止，故雙方間已無任何租賃關係存在甚明。
（三）上訴人於八十八年六月八日所提出之上訴狀中援引最高法院七十三年台上字第一七九一號判決，主張其內容與本件為幾乎完全相同之案例，而該判決所採係與上訴人相同見解云云。姑不論其僅係判決性質，對鈞院無拘束力，該判決於本件亦無由比附援引：
⑴最高法院七十三年台上字第一七九一號判決所爭執之土地，於租賃之初，兩
造即已認知其非河川地，此觀該判決提及：「以訟爭土地於六十二年間台中縣政府許可種植農作物時，為四十七年八七水災後之河川浮覆地，已非河川區域內之土地業經許可當時台中縣政府主辦人員施連卿及現主辦人員林武吉結證無異，．．．．，既非河川地，又供耕作之用，自屬民法土地法、耕地、三七五減租條例上所稱之耕地。」可知，而本件系爭土地兩造自始即認定為河川公地，情形自有不同。
⑵又該件情形台中縣政府定期一年屆滿後，仍許原使用人耕作並繼續收取租金
，而本件被上訴人於同意使用期限滿後，並未繼續收取任何費用，更未許可上訴人繼續使用，是兩件事實顯有不同。
三、證據：除援用第一審所提證據外，補提台北縣工務局函影本、經濟部函影本、台灣省政府訴願書影本、台北縣河川公地種植使用許可書、土地登記謄本影本、淡水河大漢溪河川公地清查積算冊影本、內政部台內營字第七八一五三七號函影本、台北縣政府九十北府工水字第一二八六三三號函影本、台北縣政府工務局會勘紀錄影本各一件為證。
丙、本院依職權向向經濟部水資源局函查系爭土地是否為河川公地。理 由
一、本件上訴人起訴主張上訴人於五十六年間向葉乞食受讓系爭土地之承租權，於七十二年、七十三年、七十四年間均與被上訴人就系爭土地簽訂河川公地使用許可書，原告每年繳交數百公斤之種植物作為許可使用系爭土地之對價，依民法第四百二十一條第一項之規定及法務部之函示，兩造應屬租賃契約，上訴人於七十七年租期屆滿仍欲繼續使用系爭土地，於租期屆滿前一個月申請續租，被上訴人未為反對續租或終止租約之意思表示，容忍上訴人繼續使用系爭土地至今，是兩造已成立不定期租約。而系爭土地於七十一年已經公告為住宅區，應非河川公地，自得成立民法上租賃契約。而被上訴人表示不予續租，該函並未送達上訴人，自不發生民法第四百五十一條反對之意思之效力。又兩造所定之河川公地種植使用許可書第七條所載「使用期滿仍繼續使用者，應於期限前一個月呈請本府核定」，並非「期滿不續租」或「續租應訂契約」之意，縱使兩造契約之新訂契約以被上訴人之核定為停止條件，上訴人已向被上訴人續租，被上訴人迄今未予上訴人同意續租或不予續租之意思表示，自屬以不正當消極行為阻止其停止條件之成就，依民法第一百零一條第一項，應視為條件已成就，因被上訴人否認兩造間租賃關係，故提起確認兩造就系爭土地有租賃關係存在。
二、上訴人則以系爭土地為河川公地，是關於系爭土地使用之許可，並非民法上租賃關係，而屬行政機關基於職權所為之公法上單方行為，退萬步言之，縱認兩造就系爭土地得成立私法上租賃關係，但依河川公地種植使用許可書第七條可知兩造契約之新訂應以「核定」為條件，是縱上訴人曾向被上訴人提出繼續使用之請求，上訴人亦保有承諾與否之核定權，被上訴人未表明同意繼續使用，又無收取對價，自無不定期租賃契約之存在。如鈞院認定成立不定期租賃契約，然上訴人違反契約之約定而使用，被上訴人自得主張依契約第六條撤銷許可權等語，資為抗辯。
三、上訴人主張系爭土地自七十一年起即非河川公地，而兩造就系爭土地成立不定期租賃契約，然為被上訴人所爭執，並以前開情詞置辯，是本件首應審酌厥為系爭土地是否為河川公地？河川公地之使用許可性質上究屬公法上單方行為抑為私法上契約行為？
（一）經查，系爭土地為河川公地，有淡水河大漢溪河川公地清查積算冊影本一份為證，雖被上訴人雖提出台北縣樹林鎮公所八七北縣樹建字第八七一二六五四號函主張爭執系爭土地已於七十一年七月二十四日經台北縣政府公告為住宅區，應非河川公地云云。惟都市計畫法之目的係就都市生活之經濟、交通、衛生、國防、文教等重要設施作計劃之發展，與水利法職司水利行政、水利事業之興辦，二者立法目的及發揮功能顯不相同，樹林鎮公所上開函僅可說明系爭土地之使用分區編定為住宅區，並無法證明系爭土地非河川公地，況內政部七十九年四月二十日台內營字第七八一五三七號函釋：「關於河川區域線與都市計畫有不符合部分，應請當地主管水利機關逕向主管都市計劃機關依都市計畫法有關規定辦理專案變更，以符實際」則依該函可知，河川區域與都市計畫，容或有不一致之處，惟仍得由水利主管機關辦理專案變更，是系爭土地縱其使用區分編列為住宅區，亦僅係河川區域與都市計劃有不符之情形，尚不得謂系爭土地即非河川公地。此外，又依本院向經濟部水資源局函查，水資源局函明台北縣政府為權責機關，是依有權機關台北縣政府之認定系爭土地確屬河川公地，此有台北縣政府九十北府工水字第一二八六三三號函可稽。基上應認，系爭土地為河川公地，應屬無訛。
（二）依兩造先前所定之河川公地種植使用許可書之第五條記載：「本許可使用人不得擅自變更地形，或防阻土砂流失建築防水堤及放置足致妨礙水流等物，更不得栽種友愛水流繁茂植物計五十公分以上作物」、第六條「使用人如有為本許可書第三條、第四條、第五條或左列情事之一者，不論何時得命令其暫行停止使用或撤銷許可：一認為有違或有害公益時。二不遵守主管機關之命令時。三自核准日起六個月以內不使用時。四違反水利法規定事項」、第九條：「本許可書所指之河川公地，政府如因水利工程設施或其他公務上之需要，得隨時收回並不負賠償責任，使用人除同意無條件交還本件許可河川公地外，並自願放棄先訴抗辯權」。觀諸前揭內容，即知政府機關就河川公地事項之管理，對人民有上下服從關係，行政機關核准上開河川公地之使用，乃公法上之行政處分，並非雙方立於平等之私法行為，如上訴人對於被上訴人之不予核准有所不服之意，自應尋求行政救濟管道。又依台灣省河川管理規則第四條規定，河川公地係指河川區域內、治理計畫線範圍內或堤防預定線內之公有土地，而河川公地之使用，牽涉國家防洪防迅及河川治理工程之規劃，若土地由民眾私人所有或使用，完全不受政府限制，即有可能危及民生安全，並與政府河川管理計劃不符，是如需使用系爭河川公地，自應得主管機關許可，並受主管機關限制，此觀諸台灣省河川管理規則各項規定自明，職故河川公地之使用許可性質上乃行政機關基於職權所為公法上單方行為，應無疑義，而系爭土地之使用許可既牽涉公益，應經行政機關許可，自無從成立民法不定期租賃契約。再者，上訴人雖提出最高法院七十三年台上字第一七九一號判決用以推論本件亦應成立民法上之租賃契約，惟上開判決情形係指於租賃之初雙方即認知其非河川地，而屬耕地，且承租人按期繳納租金而主管機關確實收取對價，此觀該判決提及：「以訟爭土地於六十二年間台中縣政府許可種植農作物時，為四十七年八七水災後之河川浮覆地，已非河川區域內之土地業經許可當時台中縣政府主辦人員施連卿及現主辦人員林武吉結證無異，．．．．，既非河川地，又供耕作之用，自屬民法土地法、耕地、三七五減租條例上所稱之耕地。．．．．．，台中縣政府許可被上訴人耕作，於定期一年屆滿後，仍許被上訴人耕作，並每年向被上訴人收取稻谷四十七台斤依時價折算之現金。．．．．」自明，而本件土地仍屬河川公地，已如前述，且上訴人並無繳納租金，是二者情形迥異，上開判決於本件自無法適用。因此被上訴人辯稱上開土地無從成立不定期租賃，應屬有據。
四、綜上所述，本件上訴人主張兩造就系爭土地成立不定期租賃契約，並無可採。是原審駁回上訴人之請求，於法並無違誤。上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回其上訴。
五、因本案事證已臻明確，兩造其餘主張陳述及所提之證據，均毋庸再予審酌，附此敘明。
六、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第四百三十六條之一第三項、第四百四十九條第一項、第七十八條，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 七 月 十三 日
臺灣板橋地方法院民事第四庭~B審判長法 官 高文淵~B 法 官 解惟本~B 法 官 絲鈺雲右正本證明與原本無異。
本判決不得上訴。
中 華 民 國 九十 年 七 月 十八 日~B 法院書記官 王政煌