臺灣板橋地方法院民事判決 91年度重國字第8號原 告 昌隆瀝青拌合廠股份有限公司法定代理人 乙○○訴訟代理人 劉俊良律師被 告 台北縣三峽鎮公所法定代理人 甲○○訴訟代理人 陳峰富律師複 代理人 蕭世光律師
張簡勵如律師上列當事人間請求國家賠償事件，經本院於民國95年2月9日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序方面：㈠依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關
請求之。賠償義務機關對於前項請求，應即與請求權人協議。協議成立時，應作成協議書，該項協議書得為執行名義。賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條第1 項、第11條第
1 項分別定有明文。查原告主張被告應負國家賠償責任，原告向被告請求賠償，被告於91年7 月1 日拒絕賠償，爰依上開規定提起本訴等情，有原告提出之被告臺北縣三峽鎮公所91年7 月1 日北縣峽主秘字第0910014801號函在卷可按，原告起訴時已履行上述法條之前置程序規定，合先敘明。
㈡原告雖另對訴外人翁樹林等人，向本院提起91年度重訴字第
308號侵權行為請求損害賠償訴訟，惟上開事件與本件之當事人不同，訴訟標的亦不同，尚難認為有重複起訴之情形。況上開侵權行為事件，因二次合意停止訴訟後，原告於該事件中逾4 個月未聲請續行訴訟，業經依法視為撤回起訴，有本院92年11月14日91年度重訴字第308 號事件民事裁定可稽。被告辯稱原告本件起訴有違重複起訴禁止原則之嫌云云，尚非足採。
二、原告主張：㈠原告於民國（下同）90年間，因遭訴外人翁姓地主等假借環
保為名，要求鉅額補償金，經原告拒絕後，上述人員遂一再假借環保之名進行相關動作，經台北縣政府環境保護局先後多次檢測原告工廠結果均符合標準。90年7 月20日，翁姓地主等人未經許可，擅自在原告對外通行之產業道路（下稱系爭道路）設置圍籬。系爭道路，除供原告通行外，復為通往日月洞之主要道路，被告並以該道路為正式道路，而早於84年間進行發包施工擴寬工程，足見被告為系爭道路之管理機關。上述翁姓地主等人之行為，嚴重影響往來車輛安全，然而被告卻無視於此一事實，放任前述人員將系爭道路圍起封閉，導致原告工廠完全無法運作。經原告向台北縣政府陳情後，90年8 月28日，台北縣政府正式發文明指上述人員行為違法，並要求系爭道路管理機關即被告前往拆除，豈料被告竟不予處理，任路障持續存在，致原告工廠持續因道路封閉而無法出入。台北縣政府雖於90年9 月26日上午10時來電表示要來排除路障圍籬，惟因颱風將至，道路坍塌無法通行，致拆除被迫改期，但原告基於台北縣政府已經判定系爭道路為既成道路，並維護通行安全，故於90年9 月20日即自行拆除路障圍籬。但翁姓地主等竟又以挖土機將現有道路挖陷60公分深，並再設圍籬。經原告向警察機關報案，並向被告提出檢舉，被告竟仍置之不理，造成原告持續無法營運。嗣台北縣政府於90年11月8 日發函要求翁姓地主等人自行回復原狀，然上開人員仍置之不理，其後台北縣政府於91年1 月11日再次要求被告及台北縣警察局三峽分局恢復原通行狀態，惟被告仍不予理會，直至91年3 月8 日，台北縣政府遂派遣台北縣政府工務局新工課人員回填系爭道路，恢復正常通行，原告工廠車輛始能正常出入。系爭道路為公有公共設施既成道路，依地方制度法（按：原告誤繕為地方自治法）第20條規定鄉公所須負責鄉道路交通之規劃、營運及管理，因此被告為該道路之管理維護機關，卻坐視妨礙交通之情形不予處理，其管理顯有欠缺，致原告財產受有損害；又被告怠於執行職務，致原告損害持續存在，其妨礙原告避免損害之情形，亦屬因故意或過失不法侵害原告之權利。原告因而受有自90年8 月28日起至91年3 月8 日止之無法正常營運等損失計新台幣（下同）22,172,981元。爰依國家賠償法第3 條、第2 條第2 項，請求被告負損害賠償責任等語。
㈡聲明請求：被告應給付原告22,172,981元，及自起訴狀繕本送達被告翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
三、被告則以：㈠本件並無國家賠償法第2 條第2 項之情事：釋字第469 號解
釋指出國家賠償法第2 條第2 項後段國家賠償責任之成立，並非以法律明白賦予人民針對特對行政行為有請求權為前提，而是應以各該職務義務規定之「規範目的」為判別要素。若系爭規定的規範目的包括保護個人重要法益（亦兼具有保障可得特定人之意旨），則稱此規定為「保護規範」。不履行由保護規範所課予的職務義務，才有可能成立怠於執行職務之國家賠償責任。相反的，若系爭法令的規範目的僅在於賦予行政機關執行公共事務之權限（稱之為「公益條款」），則未履行此法令所賦予的職務義務，並不能成立怠於執行職務的國家賠償責任。縱然人民因此類規範之執行而獲益也只是「反射利益」，人民不能依據此類規定請求國家賠償。本件系爭道路雖經當地居民以圍籬阻撓大型車輛進出，惟仍至少維持2.2 公尺以上之寬度，供行人及車輛進出，且依原告所提台北縣政府90北府工新字第237859號函所示，並未明白指示被告應維持系爭道路之寬度，加上系爭道路正常之人、車均可自由進出，僅原告之大型卡車進出有所困難，依釋字第469 號意旨，並未能導出被告未能將系爭道路維持至原告大卡車可自由進出之情形，即構成國家賠償法第2 條第2項之責任。
㈡系爭道路是否為既成道路，原告是否有通行權存在，原告與
翁姓地主間仍有爭執，雙方於鈞院有多件訴訟存在，且依台北高等行政法院91年度訴字第3023號行政訴訟判決所顯之證據，該道路應係72年間才開通，距原告主張之90年9 月20日，尚未達20年，不符「已達20年」要件。而上開行政訴訟事件，於93年10月間始為判決，嗣經確定，因此系爭道路是否為既成道路，於90年8 月28日起93年10月間，未臻明確，不得自90年8 月28日起，即課被告將系爭道路認定為既成道路之義務。被告係基於公益考量始就系爭道路做養護工作，不得因系爭道路因被告有養護工作，即推斷被告認定該路為既成道路。鈞院90年度板簡調字第251 號原告與翁姓地主間確認通行權存在事件中，台北縣樹林地政事務所就系爭道路所測量鑑定之土地複丈成果圖，可看出系爭道路與所稱保甲路，係相連接，在航測圖上相當容易混淆誤認；且根據當地地主翁樹林之抗議函，臺北縣政府工務局所出示之航測圖係72年，距離雙方爭執確認通行權之時點，並未達20年；被告復於90年11月19日90北縣峽建字第25051 號函亦明確指出被證二所稱「現有巷道通行時間，應已達二十年」，是指原有保甲路，而非系爭道路。且就原告提被告90年7 月27日90峽建字第16230 號函，內容註記：「惟本案僅就通行時效予以認定，餘巷道使用性質，通行情形及寬度、位置因非屬本所權責，請逕向台北縣政府申請。」字句，足見被告並未明確指出何條巷道通行時間達二十年，台北縣政府逕自引用認定系爭道路為既成道路，尚嫌速斷。系爭道路在尚未因時效完成而有公共地役關係存在前，該道路並非公共用物，從而自非屬國家賠償法第3 條第1 項所稱之公有公共設施，則被告對系爭道路並無管理維護之義務。
㈢退步言之，倘被告對系爭道路有管理維護之義務，被告亦無
怠於執行職務之情事。蓋被告有先後函覆原告表示意見並無怠於執行職務之情事，且系爭道路原告與翁姓地主自90年間起已於司法程序，被告因不宜介入私人間之私權爭執，而避免執行上之困擾，故並未於原告指稱之時間內，回填道路，並非怠於執行職務。
㈣依原告主張之事實，縱令系爭道路果有管理欠缺，惟原告所
稱之損失，與被告之是否管理欠缺或是否怠於執行職務間，並無因果關係存在。
㈤退萬步言，縱令鈞院認定被告應負賠償責任，原告之請求顯
不合理。蓋台北縣政府於91年1 月24日以北府工新字第0910046472號函，要求被告應於91年1 月31日前將系爭道路恢復現有巷道，原告依國家賠償法第2 條第2 項及第3 條第1 項請求，起算日應為91年2 月1 日，原告以90年7 月20日為起算日，顯不合理。又就鑑定人會計師所完成之營業損失鑑定報告書所稱之營業損失，既非現存財產之減少，亦無新財產之取得受妨害，自應非民法第216 條所定損害賠償之範圍；且鑑定報告書中衍生損失所列律師公費130,000 元部分，不屬訴訟費用範圍，自不應列入衍生損失範圍；且所稱裁判費及鑑定公費，係鈞院認定訴訟費用之範圍，不得列入營業損失之範圍。
㈥答辯聲明：駁回原告之訴及假執行之聲請；如受不利判決，願供擔保請准宣告免為假執行之宣告。
四、兩造不爭執事項：㈠90年7 月20日，翁姓地主等人未經許可，擅自在系爭道路設
置圍籬，致原告工廠之大卡車無法通行。原告於90年9 月20日自行拆除路障圍籬。惟其後系爭道路又遭以挖土機挖陷部分路面，並埋設鋼樑，此並有原告所提附件七照片3 張可證。
㈡系爭道路於91年3 月8 日經台北縣政府派遣工務局新工課人員回填，恢復通行狀態。
五、原告主張系爭道路為既成道路，屬公有公共設施，並由被告所管理維護等語，惟被告否認，並以上開情詞置辯。經查：㈠原告主張其係於「70年間」即於現址設廠，經台北縣政府核
發之70建2367號建照執照及70使字第3794號建築物使用執照，並於設廠時即使用系爭道路通行，系爭道路係於原告設廠前即已存在，通行顯已超過20年，且經台北縣政府調取72至85年間之航照圖觀察，系爭道路確於當時即已存在等事實，有原告所提、為被告不爭執真正之台北縣政府90年8 月28日90北府工新字第237859號函影本1 件在卷、及上開航照圖附於台灣高等行政法院91年度訴字第3023號行政訴訟事件卷內可稽。況被告亦曾於「90年7 月27日」出具證明系爭道路通行已達20年以上之90峽建字第16230 號函文（見台北縣政府90年8 月28日90北府工新字第237859號函之說明欄），此亦為被告所不爭執，僅嗣後另發函更正表示「此項證明權責不在鎮公所（即被告）」（見本院審理卷第一宗第100 、10
1 頁）而已，足見被告早於「90年間」即認定系爭道路為既成道路，並已應通行達20年以上。又證人即被告辦理核發90年7 月27日90峽建字第16230 號函出具證明系爭道路通行已達20年以上之承辦人員何昇財於台灣高等行政法院91年度訴字第3023號行政訴訟中證稱：「現有之639 號道路地有人申請通行證明，我就調閱戶政事務所之資料，查明該通往日月洞之道路，附近有3 戶以上，門牌號碼登記超過20年，所以就認定系爭巷道通行已達20年以上，而核發台北縣三峽鎮公所90年7 月29日90峽建字第16230 號函之通行證明，嗣後因地方人士陳情，民意代表也表示意見，且他們（係指地方人士及民意代表）說當地通行者應為保甲路，所以我再發出原證八之函文（按：係台北縣三峽鎮公所90年11月19日、90年11月20日90峽建字第25051 號函，函文內容表示被告90年
7 月29日90峽建字第16230 號函之通行證明，係指原有保甲路並非成福段小暗坑小段第639 地號，即本院卷第165 頁該函），發文之前我有去會勘，保甲路其實已無通行，但因地方人士如此說，所以我在公文上這麼寫…（見上開行政訴訟卷第331 、332 頁）」；且台灣高等行政法院至現場履勘時，地政人員陳敬良表示地籍圖上已無保甲路存在（見上開卷第257 頁背面），翁姓地主等人主張之保甲路於現場上亦無道路痕跡，目前為窪地種植皎白筍（見上開卷258 、259 頁之照片與勘驗圖），且翁姓地主亦於上開行政訴訟事件中自承其所主張之保甲路已十多年不存在，瀝青廠（即本件原告）何時將系爭巷道作為道路，伊等並不清楚等語（見上開卷第258 、259 頁），業經本院調取上開台灣高等行政法院91年度訴字第3023號行政訴訟巷道爭議事件卷宗查閱屬實。且台灣高等行政法院判決亦認定系爭道路為既成道路，有上開台灣高等行政法院判決足稽。故系爭道路顯非72年間才開通，被告所辯：系爭道路應係72年間才開通，不符既成道路須已達20年要件；暨系爭道路是否為既成道路，於90年8 月28日起至93年10月台灣高等行政法院判決止，未臻明確云云，為不足採。
㈡按公有公共設施因設置或管理有欠缺，致人民生命、身體或
財產受損害者，國家應負損害賠償責任，國家賠償法第3 條第1 項定有明文。所謂公有公共設施之設置有欠缺，係指公共設施建造之初，即存有瑕疵而言；管理上有欠缺者，係指公共設施建造後未妥善保管，怠為維修致該物發生瑕疵而言。又人民依上開規定請求國家賠償時，尚須人民之生命、身體或財產所受之損害，與公有公共設施之設置或管理之欠缺，具有相當因果關係，始足當之。而國家賠償法就何謂「公有公共設施」，並未立法解釋，故其意義應斟酌立法目的加以闡明。國家賠償法第3 條所規定之國家賠償責任性質，係屬危險責任，並具社會保險之效果與機能，為保護人民權益，國家所設置管理之公共設施，如為供公共目的使用，國家所有者固屬之，但並不以國家所有者為限，即若非國家所有，但事實上處於由國家或地方自治團體之管理狀態，亦應屬之。故私有土地因借公眾通行而發生公用地役關係時，雖土地所有權人仍保有所有權，惟其所有權之行使，受到限制，不得違反供公眾通行之目的，國家並因該公用地役關係而取得該私有土地之管理權，此亦屬所謂公有公共設施，如設置或管理有欠缺，即有國家賠償法之適用。本件系爭道路雖為翁樹林等人所私有，有土地登記謄本附於上開行政訴訟案卷內可稽，惟已為既成道路，業如前述，由國家或地方自治團體取得管理權，且被告確實為系爭道路之養護機關，除為其所不爭執外，並有被告所提「90年8 月10○○○鎮○○段小暗坑小段10、11、639 、640 鄰接之現有道路遭破壞圍籬案會勘紀錄」，內容記載被告亦承認系爭道路已存在多年，並確實提供相關維護之工程等字樣甚明（見本院卷第136 、13
7 頁），且被告早於85年6 月即辦理前開道路之拓寬及養護工程，此有台北縣政府90年8 月28日函文說明欄第二點內容及90年11月8 日函文說明欄第四點均表示台北縣政府有調取被告就系爭道路養護之資料等字句足徵，復有被告85年6 月編製之「辦理安坑里日月洞道路拓寬工程竣工驗收算圖表」所附之平面圖可按（見附於台灣高等行政法院上開卷第242至第250 頁）。揆諸上開說明，足認原告主張系爭道路屬於公有公共設施，並由被告管理等情，堪予憑採。被告否認系爭道路為公有公共設施，尚非足取。
六、按國家賠償法第2 條第2 項規定：「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同」，則凡公務員職務上之行為符合：行使公權力、有故意或過失、行為違法、特定人自由或權利所受損害與違法行為間具相當因果關係之要件，而非純屬天然災害或其他不可抗力所致者，被害人即得分就積極作為或消極不作為，依上開法條前段或後段請求國家賠償，該條規定之意旨甚為明顯，並不以被害人對於公務員怠於執行之職務行為有公法上請求權存在，經請求其執行而怠於執行為必要。惟法律之種類繁多，其規範之目的亦各有不同，有僅屬賦予主管機關推行公共事務之權限者，亦有賦予主管機關作為或不作為之裁量權限者，對於上述各類法律之規定，該管機關之公務員縱有怠於執行職務之行為，或尚難認為人民之權利因而遭受直接之損害，或性質上仍屬適當與否之行政裁量問題，既未達違法之程度，亦無在個別事件中因各種情況之考量，例如：斟酌人民權益所受侵害之危險迫切程度、公務員對於損害之發生是否可得預見、侵害之防止是否須仰賴公權力之行使始可達成目的而非個人之努力可能避免等因素，已致無可裁量之情事者，自無成立國家賠償之餘地。倘法律規範之目的係為保障人民生命、身體及財產等法益，且對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人負有作為義務已無不作為之裁量空間，猶因故意或過失怠於執行職務或拒不為職務上應為之行為，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人自得向國家請求損害賠償（司法院大法官會議釋字第469 號解釋理由書參照）。查本件原告雖主張被告依地方制度法第20條規定，就系爭道路有管理之權責等語。惟地方制度法第20條規定：
「下列各款為鄉（鎮、市）自治事項：…關於營建、交通及觀光事項如下：㈠鄉○鎮○市○道路之建設及管理。…」，係針對鄉（鎮、市）自治事項為規定，且依地方制度法第
1 條第1 項明定：「本法依中華民國憲法第118 條及中華民國憲法增修條文第9 條第1 項制定之。」，顯然該法之規範目的係就地方自治團體之自治事項等推行公共事務之權限加以規定，並無為保護人民生命、身體及財產等法益之目的存在，揆諸上開說明，縱台北縣政府函令被告前往排除圍籬，被告有怠於執行職務之行為，亦尚難認為原告之權利因而遭受直接之損害，故原告引據地方制度法第20條規定，而認為被告已有作為義務云云，洵非有據。又國道、省道、縣道或鄉道之養護，由該管公路主管機關辦理；其有第5 條第2項情形者，由公路與市區道路主管機關協議辦理；又鄉道○縣道使用同一路線時，其共同使用部分，應劃歸縣道路線系統；又縣○鄉道○縣○路主管機關管理，92年7 月2 日修正前之公路法第26條、第5 條、第6 條第3 項分別定有明文。惟依公路法第1 條前段：「為加強公路規劃、修建、養護，健全公路營運制度，發展公路運輸事業，以增進公共福利與交通安全，特制定本法。」規定，可知該法規範之目的係為「健全公路營運制度，發展公路運輸事業，以增進公共福利與交通安全」，亦無為保障特定人或可得特定之人之生命、身體及財產等法益之規範目的存在，基於同上理由，縱被告有怠於執行職務之行為，亦尚難認為原告之權利因而遭受直接之損害。況系爭道路係供「公眾」通行，並非僅供原告工廠車輛通行，尚另供日月洞寺廟之師父、不特定寺廟信眾等人、及附近又有三戶以上之設籍住戶等不特定人通行，此有證人黃石旺、黃世東、被告承辦人員柯昇財於台灣高等行政法院審理時證述在卷屬實（見上開台灣高等行政法院行政訴訟卷第331 至334 頁），足見系爭道路，非僅原告工廠車輛通行而已，且系爭道路尚維持2 公尺左右之通行寬度（有卷附之台北縣政府90年11月8 日90北府工新字第412026號函之說明欄第點可稽，見本院審理卷第一宗第100 頁），除大型車輛外，其餘行人、機車、小型車均可自由通行，此有原告所提照片在卷可稽，故亦無從認為原告係公路法所保障之「特定人或可得特定之人」。基上，原告依國家賠償法第2 條第2 項後段規定，請求被告負損害賠償責任，當非有據。
七、按公有公共設施因設置或管理有欠缺，致人民生命、身體或財產受損害者，國家應負損害賠償責任，國家賠償法第3 條第1 項固定有明文。所謂公共設施之設置有欠缺，係指公共設施建造之初，即存有瑕疵而言；管理有欠缺者，係指公共設施建造後未妥善保管，怠為修護致該物發生瑕疵而言。又人民依上開規定請求國家賠償時，尚須人民之生命、身體或財產所受之損害，與公有公共設施之設置或管理之欠缺，具有相當因果關係，始足當之。亦即在公有公共設施因設置或管理有欠缺之情況下，依客觀之觀察，通常會發生損害者，即為有因果關係，如必不生該等損害或通常亦不生該等損害者，則不具有因果關係，最高法院著有84年台上字第1004號裁判可資參照。本件被告為系爭道路養護管理機關，且系爭道路確實有遭他人設置路障（見原告所提附件七照片），而被告始終未前往排除路障等情，固為被告所不爭執，惟查系爭道路尚維持2 公尺寬度可供行人、機車及小型車輛通行（見原告所提附件七照片及卷附之台北縣政府90年11月8 日90北府工新字第412026號函之說明欄第點），交通法規亦無不得以小型貨車載運砂石、瀝青之限制。原告雖於言詞辯論終結後之95年2 月24日具狀表示：因瀝青混凝土係由砂石、焦油、重油為材料所製成，因此牽涉車輛包含原料之運入（砂石車）及成品之運出（瀝青混凝土），就砂石車部分，依道路交通安全規則第79條第1 項第6 款、第81條第6 款規定，僅傾卸式大貨車及傾卸框式半拖車得裝載砂石外，其餘車輛不得載運等語。然查，道路交通安全規則第79條第1 項第
6 款規定：「貨車之裝載，應依左列規定：…不符合規定之傾卸框式大貨車不得裝載砂石、土方。」，同規則第81條第6 款規定：「聯結車輛之裝載，應依左列規定：…不符合規定之傾卸框式半拖車不得裝載砂石、土方。」，依據上開條文之文義解釋，顯然並非規定僅限於傾卸框式大貨車及傾卸框式半拖車是始得裝載砂石，其餘車輛均不得裝載砂石。否則如一般家庭裝潢工程○○於鄉○○○道路修補小面積路面等等各種僅需使用少量砂石之情形，豈有均必須以傾卸框式大貨車或傾卸框式半拖車裝載之理？小型貨車如具備傾卸框設備，當亦得供載運砂石之用。原告上開解釋，容有誤會。另原告公司成品之運出，交通法規亦無載運車輛之限制，為原告所自認（見原告95年2 月24日陳報狀）。則系爭道路既仍留有得供小型車輛通行之寬度，而原告公司生產瀝青混凝土之原料載運入及成品運出，既均得以小型車為之，客觀上顯無何無法通行之情形。因此，縱被告未前往排除路障，亦與原告所主張受有22,172,981元無法營業之損失間，顯無相當因果關係存在，原告主張依國家賠償法第3 條規定請求被告負賠償責任，非屬正當。
八、綜上所述，原告基於國家賠償法第2 條第2 項後段、第3 條規定，請求被告賠償22,172,981元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息，非有理由，應予駁回。
九、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦及所提證據，經審酌後認於本判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
十、結論：原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 3 月 9 日
民事第一庭 法 官 陳翠琪以上正本係照原本作成如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀中 華 民 國 95 年 3 月 10 日
書記官 林進煌