臺灣板橋地方法院民事判決 96年度建字第75號原 告 寶元營造有限公司法定代理人 乙○○訴訟代理人 詹順發律師被 告 臺北縣政府法定代理人 甲○○訴訟代理人 劉陽明律師
陳璧秋律師上列當事人間請求給付工程款事件，經本院於民國97年11月26日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴及其假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、原告起訴主張：㈠原告於民國91年12月31日投標被告發包之「土城大安圳截流
箱涵及增設閘門工程－大安圳整治工程（下稱系爭工程）」，以新臺幣（下同）75,160,000元得標，雙方旋簽訂工程承攬契約書（下稱系爭契約）；系爭工程嗣於92年4 月20日開工，迄至93年11月5 日竣工，於94年1 月7 日驗收完畢，並無工程逾期或應罰違約金之情事，最後包含追加、變更工程總結算工程款為101,700,114 元，合先敘明。
㈡系爭契約第22條第8 款規定：「本契約未載明之事項，依政
府採購相關法令。」行政院於93年5 月3 日以院授工企字第09300172930 號函頒「中央機關已訂約工程因應國內營建物價變動之物價調整處理原則（下稱系爭物價調整處理原則）」，明令中央各部分會機關及其下屬機關、地方縣巿機關辦理工程採購，其實際完工日期在92年10月1 日以後者，因近期國內營建物價劇烈變動，機關應同意以行政院主計處公佈之臺灣地區營造工程物價指數表內之總指數，就漲跌幅超過
2.5%部分，辦理工程款調整，適用期限至93年12月31日以前施作部分之工程款。嗣行政院公共工程委員會於95年8 月25日再以工程企字第09500326530 號函示，系爭物價指數處理原則業經行政院頒佈其適用期限至95年12月31日，並指示地方政府辦理之工程採購，基於體恤商艱及協助國內廠商因應營建材料價格變動之履約成本風險，儘量依系爭物價指數處理原則給予物價調整。是行政院函頒之系爭物價指數處理原則確屬系爭契約第22條第8 款所指應適用之政府採購法令，被告即應依該處理原則辦理工程款調整。
㈢又系爭契約第4 條第7 款第1 目約定：「乙方（按：即原告
）履約遇政府法令之新增或變更，致履約費用增加或減少，本契約之價金得予調整。」系爭物價指數處理原則既屬上開約定所指「政府法令之新增或變更」之範疇，且因營造工程物價指數向上調整以致原告履約費用增加，是原告依該處理原則請求被告調整系爭工程之工程款，自合於系爭契約第4條第7 款第1 目約定之精神。
㈣再據民法第227 條之2 規定：「契約成立後，情事變更，非
當時所得預料，而依其原有效果顯失公平者，當事人得聲請法院增、減其給付或變更其他原有之效果。」依行政院主計處公佈之臺灣地區營造工程物價指數，自84年起至91年止之各年度營造工程物價總指數甚為平穩，依序為98.23 、97.5
9 、99.62 、102.09、101.51、101.02、100 、102.11，年增率分別為1.00、-0.65 、2.08、2.48、-0.57 、-0.48 、-1.01 、2.11，顯見兩造簽訂系爭契約時所得預料者乃營造工程物價平穩甚至下跌。惟自92年2 月以後之營造工程物價指數即不可控制地狂漲，自92年2 月起至93年3 月止之營建工程物價總指數月增率分別為4.67、6.36、5.56、4.15、2.
56、3.21、3.82、4.68、4.66、5.06、6.80、9.21、12.84、14.50 ，關乎系爭工程之重要原料包括材料類、水泥類、砂石類、金屬類、塑膠類、鋼筋、預拌混凝土等物價指數皆然，並非兩造立約當時所能預見。因此，倘依系爭契約原訂工程款之數額給付，無異將契約風險片面歸於原告一方負擔，基於誠信原則，其自顯失公平，爰依民法第227 條之2 規定，請求法院增加工程款之給付。
㈤為此，依系爭契約第22條第8 款、第4 條第7 款第1 目之約
定及民法第227 條之2 之規定，請求被告按系爭物價指數處理原則調整系爭工程之工程款，並再給付原告工程款10,568,452 元 。
㈥聲明：
⒈被告應給付原告10,568,452元，並自起訴狀送達之翌日起至清償日止，按週年利率百分之5 計算利息。
⒉願供擔保請准予假執行。
二、被告則抗辯：㈠依系爭契約第22條第8 款之約定，無足令被告負有給付原告物價調整款之義務：
⒈核以系爭物價調整處理原則，開宗明義即謂係針對「中央
機關」辦理工程採購所為規範，故就地方機關而言，並無拘束力，充其量僅係對於符合所列條件之廠商，「得」準用該處理原則辦理工程款調整，非具有強制力之「應」辦理事項。復參以行政院上開函文記載：「貴府及所屬（轄）機關得準用旨揭處理原則，並請儘量依該處理原則給予廠商物價調整」等語，以及行政院公共工程委員會95年8月25日工程企字第09500326530 號函稱：「地方政府辦理之工程採購，基於體恤商艱及協助國內廠商因應營建材料價格變動之履約成本風險，請儘量依前揭處理原則給予物價調整」、「有關中央機關補助地方政府辦理之工程採購，如地方政府依前開處理原則而有不足款項者，得．．．洽請中央原補助機關續給予補助」等語，益徵系爭物價調整處理原則於地方機關並無強制力，被告得視經費之支應能力，決定是否辦理工程款調整，並非當然負有給付之義務，被告對此自具行政裁量權。
⒉再依系爭物價指數處理原則第壹條第1 項及第3 項第8 款
所揭示：「廠商要求依本處理原則協議調整工程款且機關原預算相關經費足敷支應者，．．．，惟應先辦理契約變更」、「物價調整款如因相關結餘款無法支應而需以次一年度編列預算支付者，須俟預算完成法定程序後，無息支付」等語，核其內容及文義，可知：
①此屬「協議調整」工程款。換言之，該處理原則並非「強制規定」，其性質僅為「訓示規定」。
②物價調整為「要式行為」，即於調整工程款前應先「辦理契約變更」，方符相關規定。
③附有「停止條件」，必須「原預算相關經費足敷支應」
，如「當年度原預算結餘款無法支應，需以次一年度編列預算支付者，須俟預算完成法定程序」之條件成就後，始予給付。
④限以「編列預算款項之『特定物』」給付之，為「特定
之債」，而非「種類之債」，如無預算足敷支付者，機關別無調整義務。
因此，原告除未依系爭契約第19條關於「本契約變更及轉讓」之約定，向被告提出辦理契約變更，其程序不備外，另參以內政部營建署95年11月28日營署水字第0950061148號函覆表示：「有關內政部營建署補助辦理『92年度擴大公共建設方案及92、93年度專案計畫之相關工程』，因無奉編相關預算，無法補助物價調整」等語，系爭工程即未符合「需具備編列有預算之停止條件」，被告自無調整工程款之義務。
㈡原告依系爭契約第4 條第7 款第1 目之約定請求調整工程款，於法未合：
⒈系爭契約第4 條第7 款第1 目約定：「乙方（按：即原告
）履約遇政府法令之新增或變更，致履約費用增加或減少者，本契約價金得予調整。」同條第8 款前段約定：「前款情形，屬中華民國政府所為，致履約成本增加者，其所增加之必要費用，由甲方（按：即被告）負擔。」觀其文義，乃明揭價金之調整，限於「因政府法令新增或變更」或「政府之行為」造成成本增加者，亦即，須「出於政府之因素」始有該條款之適用。
⒉然核之原告所主張應調整工程款之原因為「國內營建物價
變動」，此係出於「自由經濟市場原因」所造成，非政府行為所造成，亦非政府新增或變更法令所致，殊與前揭契約文義不相符。
㈢系爭工程並無民法第227 條之2 所定情事變更原則之適用，原告據此請求調整工程款，要難認為有據：
⒈系爭物價指數處理原則雖係因應國內營造工程物價劇烈變
動而產生，寓有情事變更原則之精神，惟仍須具備「情事變更非當時所得預料，而依其原有效果顯失公平」之要件，始有民法上情事變更原則之適用，否則倘認僅需國內營造工程物價發生變動，不論原告是否於訂約時無法預料此物價波價之情事，或契約內有無相關約定，或原告購入成本是否果有增加等事實，遽認原告得請求調整原契約約定之工程款，要難謂其符合情事變更原則。
⒉本件原告僅主張營造工程物價變動，但對於承攬行為與物
價變動時間點上之關連性？原告之成本是否因而增加？諸如購貨進價是否受影響？影響數字究為多少？被告受有如何不預期之利益等待證事實，均未舉證以實其說。尤查營造工程物價縱有變動，但原告向他人訂購原物料之時間為何？其所負擔之成本是否確因而增加？原告並未提出進貨價格、付款證明文件，空言市面上營造工程物價變動，其即受有損失云云，自不足採。
㈣聲明：
⒈原告之訴及其假執行之聲請均駁回。
⒉如受不利判決，願供擔保請准免為假執行。
三、本院之判斷㈠原告主張其於91年12月31日投標被告發包之系爭工程，以75
,160,000元得標，雙方旋簽訂系爭契約，又系爭工程嗣於92年4 月20日開工，迄至93年11月5 日竣工，於94年1 月7 日驗收完畢，並無工程逾期或應罰違約金之情事，最後包含追加、變更工程總結算工程款為101,700,114 元等情，為被告所不爭執（見本院卷二第28至29頁），並有原告提出之臺北縣政府採購中心開／流／廢／決標紀錄、「土城大安圳截流箱涵及增設閘門工程－大安圳整治工程」契約書、工程結算驗收證明書等影本各1 件附卷可稽（見本院卷一第11至38頁），自堪信為真實。又原告主張依系爭契約第22條第8 款、第4 條第7 款第1 目之約定及民法第227 條之2 之規定，訴請按系爭物價指數處理原則，調整系爭工程之工程款等語，被告則否認系爭工程有上開約定及規定之適用，並拒絕依系爭物價指數處理原則調整工程款。茲就原告主張之各項請求權基礎逐一論斷如下。
㈡原告依系爭契約第22條第8 款之約定，請求依系爭物價指數
處理原則調整工程款，有無理由？⒈系爭契約第22條第8 款約定：「本契約未載明之事項，依
政府採購相關法令。」其所謂「法令」當指中央法律標準法所定之法律、命令。又按行政程序法第150 條第1 項規定：「本法所稱法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。」第159 條第1 項規定：「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。」依系爭契約第22條第8款之約定，得據以拘束政府機關與人民間採購契約之命令，當指行政程序法所定之法規命令，要無疑義，合先敘明。
⒉再按行政程序法第151 條第1 項規定：「行政機關訂定法
規命令，除關於軍事、外交或其他重大事項而涉及國家機密或安全者外，應依本法所定程序為之。但法律另有規定者，從其規定。」是依行政程序法第150 條第1 項及第15
1 條第1 項之規定，系爭契約第22條第8 款所指命令，除應依行政程序法所定程序訂定外，其法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。查行政院於93年5 月3 日以院授工企字第09300172
930 號函檢送各縣政巿政府之系爭物價指數處理原則，未明列其法律授權之依據，與前述「基於法律授權」之要件尚有不合；又行政院於93年5 月3 日僅以上開函文檢送系爭物價指數處理原則予各縣市政府等機關，既不符合法規定命令應依行政程序法第157 條第3 項所定「應刊登政府公報或新聞紙」之程序，且依該函文主旨欄記載「請『參考』並轉知所屬（轄）機關」及說明欄第1 項記載「貴府及所屬（轄）機關『得準用』旨揭處理原則，並請『儘量』依該處理原則給予廠商物價調整」等用語，亦難認有拘束受文者或所屬機關之意。是系爭物價指數處理原則難認係法規命令，亦即難認屬系爭契約第22條第8 款約定所指之「政府採購相關法令」。
⒊至原告雖主張①行政院公共工程委員會於95年8 月25日以
工程企字第09500326530 號函令地方政府辦理工程採購，應依系爭物價指數處理原則給予物價調整，②被告於94年
1 月14日以北府水雨字第0940009675號函覆原告，自承地方政府亦適用系爭物價指數處理原則，③被告於96年3 月15日以北府水雨字第096169238 號函覆原告，未謂系爭工程不適用系爭物價指數處理原則，④行政院公共工程委員會於96年3 月1 日以工程企字第09600082940 號函令各縣巿政府，說明各縣巿政府依系爭物價指數處理原則調整工程款時，遇有不足款項時之處理原則，⑤原告另承攬「智慧溪改善工程」，經被告於96年4 月23日以北府水管字第0960266632號函通知提報該工程之物價指數調整申領額度，⑥訴外人晉財水電工程股份有限公司、福君水電工程有限公司、盈泉水電工程股份有限公司分別承攬訴外人臺北巿政府都巿發展局、臺北巿停車管理處、臺北巿土地重劃大隊發包之公共工程，均經各政府機關同意依系爭物價指數處理原則辦理物價調整，足證系爭物價指數處理原則確屬系爭契約第22條第8 款所指之政府採購法令等語，並提出前揭函文及晉財水電工程股份有限公司、臺北巿政府都巿發展局、福君水電工程有限公司、臺北巿停車管理處、盈泉水電工程股份有限公司、臺北巿土地重劃大隊函文等影本各1 件為憑（見本院卷一第44至45頁、第60至63頁、第101 至108 頁）。惟查：
①依行政院公共工程委員會95年8 月25日工程企字第0950
0326530 號函說明欄第3 項第1 點記載「地方政府辦理之工程採購，基於體恤商艱及協助國內廠商因應營建材料價格變動之履約成本風險，請『儘量』依前揭處理原則（按：指系爭物價指數處理原則）給予物價調整」之用語，尚難認有拘束受文者或所屬機關之意。
②又被告曾於94年1 月14日以北府水雨字第0940009675號
函覆原告表示「本案地方政府得適用該辦法（按：指系爭物價指數處理原則），然需俟財源而定，本府正研議中，俟財源確定在行函覆貴公司」等語，又於96年3 月15日以北府水雨字第0960169238號函覆原告稱「．．．
本府．．．報請內政部營建署補助本府執行調整暨物價指數，其該署回函之表示雨水下水道建設計畫經費自92年度起已納入一般性基礎設施補助款，由行政院主計處逕撥縣（巿）政府統籌處理，該署已無編列相關預算科目可資補助」等語。依被告上開函文所示，僅在說明其現無預算或補助款足供支付系爭工程之工程調整款，並未承認或同意系爭工程確有系爭物價指數處理原則之適用。
③再依行政院公共工程委員會96年3 月1 日工程企字第09
600082940 號函說明欄第2 項載稱「有關中央機關補助地方政府辦理之工程採購，如經廠商申請且地方政府同意依．．．物價指數處理原則辦理而有不足款者，得依．．．行政院財經會報第13次會議紀錄之議案貳結論一．．．洽請中央原補助機關繼續給予補助」等語，可知關於中央機關補助地方政府辦理之工程採購是否依系爭物價指數處理原則給予物價調整，仍視地方政府是否同意辦理而定。
④此外，原告另承攬被告發包之「智慧溪改善工程」，或
訴外人晉財水電工程股份有限公司、福君水電工程有限公司、盈泉水電工程股份有限公司分別承攬其他地方政府所屬機關發包之公共工程，是否依系爭物價指數處理原則辦理工程款調整，乃承攬人與定作人就個案協調之結果，尚不得據以拘束系爭工程應辦理工程款之調整。
⑤是原告依前述諸情主張系爭物價指數處理原則為系爭契約所定兩造應遵行之政府採購法令，尚屬無據。
⒋從而，原告依系爭契約第22條第8 款之約定，請求被告按系爭物價指數處理原則給予物價調整，並無理由。
㈢原告依系爭契約第4 條第7 款第1 目之約定，請求依系爭物
價指數處理原則調整工程款，有無理由？⒈系爭契約第4 條第7 款第1 目約定：「乙方（按：即原告
）履約遇有政府法令之新增或變更，致履約費用增加或減少者，本契約價金得予調整。」依其文義可知，原告履約費用之增加，倘係因政府法令新增或變更所致者，始得依上開約定調整契約價金，殆無疑義。
⒉本件原告主張其履約費用增加之原因乃係國內營造工程物
價飆漲之故，然而，國內營造工程物價上漲，或因原物料供需失衡等交易巿場因素所致，或因進口匯率波動等貨幣巿場因素所致，非必然與政府法令有關，且原告並未舉證證明其在履約過程中，國內營造工程物價飆漲確係因政府法令新增或變更所造成，自與系爭契約第4 條第7 款第1目所定「遇有政府法令之新增或變更致履約費用增加」之要件不符。是原告主張依系爭契約第4 條第7 款第1 目之約定，請求調整系爭工程之工程款，亦屬無據。
㈣原告依民法第227 條之2 之規定，請求依系爭物價指數處理
原則調整工程款，有無理由？⒈按民法第227 條之2 第1 項規定：「契約成立後，情事變
更，非當時所得預料，而依其原有效果顯失公平者，當事人得聲請法院增、減其給付或變更其他原有之效果。」此係就非締約當時所得預料之情事變更所為之衡平規定。惟依契約自由、私法自治原則，如當事人已就未來可能發生之變更情事於契約中為特別約定，自應適用其特別約定，而排除民法第227 條之2 第1 項之適用。查兩造訂立系爭契約時，並未就「物價指數調整」為特別約定，此為兩造所不爭執，是系爭契約成立後，倘因物價指數異常變動，足認情事變更且非當時所得預料，而依其原有效果顯失公平者，自得適用民法第227 條之2 第1 項之規定。
⒉查原告係於91年12月31日得標，旋與被告簽訂系爭契約，
迄至92年4 月20日開工，於93年11月5 日竣工，已如前述，其間，臺灣地區營造工程物價總指數於91年間約在100.28至103.27間微幅波動，但自92年12月以後開始大幅上漲，迄至系爭工程竣工為止，其總指數最高上漲至124.87（93年10月），此觀諸卷附之臺灣地區營造工程物價指數銜接表記載即明（見本院卷第70至71頁）。再參酌系爭物價指數處理原則「壹處理措施」第1 條即謂「機關辦理工程採購，實際完工日期在92年10月1 日以後者，因近期國內營建物價劇烈變動，廠商要求依本處理原則協議調整工程款且機關原預算相關經費足敷支應者，無論原契約是否訂有物價調整規定，機關應同意以行政院主計處公布之台灣地區營造工程物價指數表內之總指數，就漲跌幅超過2.5%部分，辦理工程款調整」等語，可知系爭契約於91年12月成立後迄至系爭工程於93年11月竣工為止，其間之營造工程物價確實異於91年12月以前之平穩情形，其總指數漲幅已普遍使承辦中央機關工程之廠商及行政院認有調整工程款之必要，故原告主張其履行系爭契約期間之營造工程物價有非締約當時所得預料之情事變更等語，固非無據。
⒊然按因情事變更為增加給付之判決，非全以物價變動為根
據，並應依客觀之公平標準，審酌一方因情事變更所受之損失，他方因情事變更所得之利益，及其他實際情形，以定其增加給付之適當數額（最高法院66年臺上第2975號判例意旨參照）。查原告於91年12月得標後迄至系爭工程於92年4 月開工之間，國內營造工程物價每月總指數分別為
103.11、104.19、105.95、107.31、106.96，已有逐步上漲之趨勢，且依常理，原告於得標後，為控制符合得標價格之成本，當會立即向物料廠商訂貨，難認其購料成本必因92年12月以後營造工程物價大幅上漲而受影響，況原告並未提出其承攬系爭工程之原物料購買證明，實無從比較其於營造工程物價平穩期間及大幅上漲期間購買原物料成本之差異，自難認原告確因國內營造工程物價大幅上漲而增加原物料成本以致受有損失，是原告主張依系爭契約原有效果乃顯失公平等語，即乏依據，無法逕信。
⒋從而，原告未能證明其於系爭契約成立後，因國內營造工
程物價大幅上漲，致依該契約原有效果顯失公平，故其依民法第227 條之2 第1 項之規定，主張因情事變更，請求增加給付工程款，亦無理由。
㈤綜上所述，原告不得依系爭契約第22條第8 款、第4 條第7
款第1 目之約定及民法第227 條之2 之規定，請求按系爭物價指數處理原則調整系爭工程之工程款，從而，原告訴請被告給付10,568,452元及自起訴狀送達之翌日起至清償日止，按週年利率百分之5 計算利息，為無理由，應予駁回。又其假執行之聲請亦失所附麗，應併予駁回。
四、本件判決事證基礎已臻明確，兩造其餘主張、陳述及所提證據，暨攻擊、防禦方法，經本院審酌後，認與判決結果已無影響，爰不再一一論述，併予敘明。
五、結論：原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 12 月 10 日
民事第三庭審判長法 官 朱耀平
法 官 邱育佩法 官 王瑜玲以上正本係照原本作成如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀中 華 民 國 97 年 12 月 15 日
書記官 黃美雲