臺灣板橋地方法院民事判決 101年度建字第100號原 告 北翰營造有限公司法定代理人 蕭柏文訴訟代理人 李金澤律師被 告 新北市政府水利局法定代理人 張延光訴訟代理人 南雪貞律師上列當事人間請求返還押標金事件，本院於民國101 年11月15日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：本件原告於民國100 年9 月30日向臺北高等行政法院起訴及追加，係主張被告以100 年3 月21日北水工字第1000228063號函認定原告得標後未經被告同意逾期不辦理簽約，視為拋棄得標，故不予發還前所繳付之押標金新臺幣（下同）1100萬元，並依政府採購法第101 條第1 項第7 款規定應予刊登政府採購公報之行政處分（以下簡稱系爭處分）為違法，應予撤銷，並應返還押標金1100萬元（附加利息），另合併請求461 萬1083元（附加利息）之損害賠償等情，業經本院依職權調閱臺北高等行政法院100 年度訴字第1654號卷宗查明屬實，故就上述返還押標金之部分，應具有課予義務訴訟之性質無訛。惟原告向本院起訴係主張依民法不當得利之法律關係，請求被告返還1100萬元之押標金，兩者訴訟標的不同，顯係依不同之法律關係起訴，並非同一事件，故原告於本院起訴當無一事不再理原則之適用，應屬合法，合先敘明。
貳、實體方面：
一、原告主張：被告公開招標之「潭底溝分流（俊英街箱涵）工程─中正路分流箱涵工程（終止契約後重新發包）」及「樹德～西盛分歧樹安69KV線地下電纜管路工程（第一區）」（以下簡稱系爭工程）採購案（以下簡稱系爭標案），於投標須知已註明為終止契約後重新發包，原得標廠商為訴外人松青營造有限公司（以下簡稱松青公司），被告與松青公司終止契約後，立即重新招標。原告於100 年2 月22日參與投標，並繳交押標金1100萬元，經決標後得標。嗣原告與監造單位於100 年2 月24日召開開工前之工程協調會，於會中經監造單位說明，原告始知雙方對於設計圖說之施工方法認知差距甚大。原告認為圖號6048D —EG—0105—A 之設計圖說（以下簡稱圖①）中，OK＋050 至OK＋545 （以下簡稱里程①）及OK＋575 至OK＋625 （以下簡稱里程②）並無逆打頂蓋工法詳細施工之流程步驟圖，故認為其施作方式應依圖號6048D —ED—0120—A 之設計圖說（以下簡稱圖②）之工程施作順序，即預壘樁完成後，打除樁頭施作壓樑，再行開挖至底版高程並施作底版，底版完成後頂板組模澆置，待頂版完成再行施作牆身，因壓樑先行施作，故澆置牆身需有漏斗形模板灌入混凝土澆置完成拆模需打除漏斗型體混凝土。原告乃依投標須知貳、十七、（十）之規定，發函被告請求協議調整，然為被告所拒，並發函（即系爭處分）主張系爭標案視為原告拋棄得標，不予發還押標金，且因有政府採購法第
101 條第1 項第7 款規定情事，應予刊登政府採購公報。惟原告於得標後發現設計圖說疑義，即積極欲與被告協議時，卻遭被告拒絕為任何協商，並非原告拒不簽約。且按原告決標後、簽約前所寄發與被告之100 年3 月8 日北翰潭分字第0008號函可知，原告並無不願締約、拋棄得標之意思，而係被告不願協商以利簽約事宜之進行，而逕行沒入押標金。嗣後被告立即於100 年3 月24日以相同招標文件重新招標，並由訴外人億甲營造有限公司（以下簡稱億甲公司）於100 年
3 月30日約以1 億9700萬元得標，得標價格約較原得標價貴1000萬元，但億甲公司施工時完全採順打工法，連原告打算依圖說，先施作預壘樁之程序都免除，直接以標準順打工法之H 型鋼打樁後往下開挖，既省時、省事又省錢。亦即億甲公司得標後與監造單位召開開工前工程協調會時，雙方對圖說施工順序及工法之解釋與先前對原告之解釋不同，則原審議判斷及異議處理結果認為設計圖說已詳細載明其施工階段與流程之說法顯與事實不符，本件原告主張設計圖說圖①中里程①及里程②就逆打頂蓋工法並無詳細施工流程步驟圖之說法顯非無據。相同之圖說，前後得標廠商竟有完全相反之工法，則系爭工程確實有其特殊情形。再者，被告對於契約之解釋、締約上義務，本應符合誠實信用原則。惟被告對於原告與其後得標之億甲公司，於契約之解釋、協商，顯有差別待遇。蓋本件主要爭點即在於設計圖說並未標明應採逆打工法或順打工法，而逆打工法之成本較順打工法高，亦導致施工成本之增加。詎億甲公司竟以與設計圖說完全相反之方式即順打工法施作，則只因原告欲按圖施作並主張就價金為協商，而未直接要求改變工法，被告即認原告拒不簽約。則被告卻應億甲公司要求，同意以順打工法施作，尚難謂被告無違反誠實信用原則。末查，投標須知貳、十七、（十）之規定所稱之「特殊情形」，係屬概括條款，自應排除該條項前段所列舉之單價計列相關項目而概括包含其他情形，始符一般之法律解釋方法。從而，被告違反投標須知貳、十七、
（十）之概括條款，拒絕與原告於簽約時進行協議調整，即逕行沒入押標金，有違投標須知之規定，亦有違誠信原則，於法無據。為此，爰依不當得利之法律關係提起本訴，請求被告如數返還押標金等情。並聲明：被告應給付原告1100萬元。
二、被告則以：系爭標案係於100 年2 月22日開標並決標予原告，依投標須知貳、十七、（五）之規定，原告應於決標次日起15日內，亦即在100 年3 月9 日前與被告辦理簽訂契約手續。惟原告得標後以100 年3 月3 日北翰潭分字第0007號函通知被告，表達投標時將逆打工法誤認為順打工法而估價錯誤，不與被告訂約之意；再以100 年3 月8 日北翰潭分字第0008號函向被告片面要求增加工程費用，惟均未提出變更為順打工法之要求。嗣原告亦未於100 年3 月9 日依規定與被告辦理簽訂契約手續，故原告確有未經被告同意而逾期不辦理簽約之違約情事。況原告於決標後另行提出增加工程款之要求，顯然不合政府採購法之規定，故被告未與原告協議調整，並無違反投標須知或誠信原則。復按投標須知貳、十七、（十）之規定，係指於單價有疑義時，得標廠商得與招標機關協議調整單價，與單價無關事項，並無該規定之適用。本件原告係以兩造對設計圖說之施工方法認知有異為理由，顯與單價無涉，自不得援引上開招標須知之規定作為依據。退萬步言，依招標文件細部設計圖說目錄所示，圖①係關於施工順序及注意事項之規定，屬一般類之規範，自可適用於各細項工程。至於原告所爭執之圖②，則係分流箱涵（TYPE
A ）剖面及配筋圖，屬排水工程之圖示，其內未特別載明施工順序及工法，即應適用前揭一般類之規範，乃屬當然。再觀諸圖①之記載，就中正路分流箱涵工程施工順序，已載明「分流箱涵工程里程OK＋545 至OK＋575 及OK＋625 至OK＋
713 採順打之明挖覆蓋工法施作」、「分流箱涵工程里程OK＋050 至OK＋545 及OK＋575 至OK＋625 採逆打之頂蓋工法施作」、「分流箱涵工程里程OK＋000 至OK＋050 採逆打之頂蓋工法施作」等語，並各自說明施工順序及何部分採日間施工、何部分採夜間施工。另參以同為一般類規範之圖號6048D —EG—0106—A 及6048D —EG—0107—A 細部設計圖說中，第1 階段施工期間車道分配平剖面圖載明第1 階段施工為左側預壘樁採日間施工，第2 階段施工期間車道分配平剖面圖載明第2 階段施工為右側預壘樁及頂版採夜間施工、日間以覆蓋版維持交通，第3 階段施工期間車道分配平剖面圖載明第3 階段施工為開挖及底版、牆採日間施作，第4 階段施工期間車道分配平剖面圖載明第4 階段施工為恢復原有分隔島及車道，均已詳細記載施工順序及工法，暨各施工階段與流程，故系爭標案並無原告所指圖①中里程①及里程②部分未記載應以逆打頂蓋工法施作及其流程之情形。再者，系爭標案之招標文件及圖說，業經被告依規定於開標前辦理公開閱覽，原告於行政訴訟審理時自陳已在網路上閱覽，則原告閱覽後倘認招標文件或圖說有不明確或有疑義之處，依投標須知壹、十九、（一）之規定，本應於規定期限內，以書面向被告請求釋疑。原告亦自承既未請求被告釋疑或提出異議，依投標須知貳、十七、（一）之規定，即視為同意招標文件之全部內容，自不得再予爭執。故而原告於得標後，始以招標文件中之圖②未載明詳細施工流程及逆打工法施作有多種解釋可能云云，作為其未於規定期限內與被告簽訂契約之理由，核非正當。又億甲公司與監造單位於100 年4 月22日召開施工說明會，取得施工區域沿線商家與住家同意（取得同意書），保持日、夜間兩車道併行，並留設出入通行口。億甲公司係依據圖號6048D —ET—0104—A 細部設計圖說之附註12，在不增加費用狀況下提出配合交通維持及既有工期下之替代工法，以日、夜間均保持兩車道通行，避免夜間封閉慢車道導致商家無法夜間出貨，並新規劃之交維模式採用H 型鋼椿擋土支撐明挖箱涵型式工法施作分流箱涵，因應臨時擋土設施及交通維持模式變更。億甲公司提出工法變更，經設計單位及監造單位共同討論，認變更可行，工法變更後初估可節省工程費約1102萬1591元，符合工程契約第19條第4 項第4 款之約定，故由設計單位發函提出申請辦理，經被告審核同意變更，而億甲公司履約所減省之費用應自契約價金中扣除。況依證人即設計單位工程師蔡文豪之證述可知，任何工程於2 種工法都可行，必須因地制宜，系爭標案招標時，發包文件上2 種工法都並用，但是實際施工之後，億甲公司跟附近民眾溝通順利，故在節約經費之考量下，提出把逆打工法變更為順打工法，依照契約辦理變更設計，足見被告並無違反誠信原則之情事。從而，依投標須知貳、十七、（一）、（五）、（八）之規定可知，原告逾期仍未辦理簽約，被告撤銷系爭標案之決標決定，不予發還押標金，並依政府採購法第101 條第1 項第7 款規定刊登政府採購公報，係有法律上之理由，原告請求返還不當得利，於法無據等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
三、兩造不爭執之事項：
㈠、原告參與被告即招標機關之「潭底溝分流（俊英街箱涵）工程－中正路分流箱涵工程（終止契約後重新發包）」及「樹德～西盛分歧樹安69KV線地下電纜管路工程（第一區）」（即系爭工程）採購案（即系爭標案）之投標，經被告於100年2 月22日以1 億8771萬元決標予原告（並有系爭工程投標須知1 份為證，見本院卷第7 至14頁）。
㈡、被告以100 年3 月21日北水工字第1000228063號函（即系爭處分）審認原告未經被告同意而逾期不辦理簽約，視為拋棄得標，除不退還押標金外，並有政府採購法第101 條第1 項第7 款規定之情事，應予刊登政府採購公報（並有上開函文
1 份為證，見本院卷第16至17頁）。
㈢、原告不服系爭處分，提出異議，經被告以100 年4 月13日北水工字第1000335321號函駁回異議，原告不服異議處理結果，向新北市政府採購申訴審議委員會提出申訴，經審議判斷駁回申訴後，原告再提起行政訴訟，經臺北高等行政法院於
101 年1 月12日以100 年訴字第1654號判決駁回其訴，原告上訴後，最高行政法院業於101 年4 月30日以101 年裁字第
902 號裁定駁回上訴確定在案（並有上開2 件判決書為證，見本院卷第44至58頁，復經本院依職權調取行政訴訟卷宗核閱無訛）。
四、兩造爭執之事項及本院得心證之理由：原告主張被告沒入其所繳付之系爭標案押標金1100萬元，於法無據，應依不當得利之法律關係予以返還等情，固據其提出投標須知、設計圖說、兩造函文等件為證，然為被告所否認，並以前揭情詞置辯。是以本件兩造爭執之點厥為：㈠、被告以系爭處分沒入原告所繳付之系爭標案押標金1100萬元，是否合法？㈡、原告請求被告返還1100萬元之不當得利，有無理由？本院判斷如下：
㈠、按稱行政處分之「構成要件效力」（或稱「確認力」）者，係指行政處分對於其他機關、法院或第三人之拘束效果而言。蓋因行政處分之內容有產生一定行政法上法律關係之效果，不僅應受其他國家機關之尊重，且在法院或其他機關有所決定時，倘若涉及先前由行政處分所確認或據以成立之事實（即先決問題），即應予以承認及接受，故稱之為「確認效力」，上述事實既為法院或其他機關作成決定之既定構成要件，故又稱之為「構成要件效力」。就行政處分對於法院之拘束效果詳言之，概可區分為下列2 種類型：⑴、凡依憲法或法律之規定，法院對於行政處分有審查權限者。例如行政法院之於各種行政處分（包括訴願決定），簡易法庭之於警察機關之裁決，此種作為審查對象之行政處分自無所謂拘束效果可言。⑵、法院並無審查行政處分合法性之權限者，或在繫屬之案件並非審查對象之行政處分，則隨處分之存續力而產生構成要件效力及確認效力，對法院亦有拘束效果（參見吳更著，行政法之理論與實用，增定8 版，93年1 月，第
376 頁、第378 頁；最高法院93年度台上字第1073號判決意旨略以：「專利權之核准係行政機關基於公權力所為之行政處分，申請人因而取得之專利權，非經專利專責機關撤銷確定，於專利權期限屆滿前，自均有效存在。」等語及最高法院95年度台上字第1468號判決意旨略以：「如行政處分確係有效存在，雖內容有不當或違法，而其爭訟在行政法院未依行政訴訟程序撤銷以前，民事法院亦不能否認其效力。」等語，亦可認為寓有承認上述學說所稱行政處分之構成要件效力之意，蓋行政處分違法與否未定之際，普通法院尚且不能否定其效力，遑論行政處分業經行政法院認定合法有效確定，普通法院自應受行政處分內容之拘束）。次按民事或刑事訴訟之裁判，以行政處分是否無效或違法為據者，應依行政爭訟程序確定之；前項行政爭訟程序已經開始者，於其程序確定前，民事或刑事法院應停止其審判程序，行政訴訟法第12條第1 項、第2 項分別定有明文。由是以觀，民事或刑事法院在行政爭訟程序確定前，既應停止其審判程序，足見行政處分是否無效或違法，應先由行政爭訟程序確定之。倘行政法院對於行政處分之違法性已有認定，民事或刑事法院就此即不得再為實體審查而為相左之認定，俾防止不同法院裁判結果互相牴觸之情形發生（最高法院96年度台上字第2391號判決意旨參照）。再按無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益；雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同，民法第179 條亦規定甚明。
㈡、經查，本件原告主張系爭處分違法，迭經異議、申訴及提起行政訴訟，均經駁回確定在案等節，為兩造所不爭執，業如前述（見兩造不爭執之事項㈢），足見被告所為之系爭處分，業經最高行政法院認定合法有效確定在案。揆諸前揭說明，為避免裁判矛盾、牴觸之情形發生，本院對於系爭處分之合法性判斷，自不得為相異於最高行政法院之認定。準此，系爭處分既係合法，而被告決定不予發還原告所繳付之系爭標案押標金1100萬元，亦為系爭處分內容之一部，自同屬合法。再依前述行政處分之「構成要件效力」，系爭處分決定不予發還原告所繳付之系爭標案押標金1100萬元之部分，已形成拘束本院之效果，且為被告保有該1100萬元之法律上原因，本院自不得為相反之認定，故原告請求被告返還1100萬元之不當得利，即難認有理由。
五、綜上所述，被告決定不予發還原告所繳付之系爭標案押標金1100萬元，於法有據，應無不當得利可言。從而，原告依不當得利之法律關係，請求被告給付原告1100萬元，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造所為其餘攻擊、防禦及舉證，經本院審酌後，認與判決結論均無影響，爰不一一論列，附此敘明。
叁、據上論結，本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 12 月 10 日
民事第三庭 法 官 賴彥魁以上正本證明與原本無異。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀（須按他造人數附繕本，勿逕送上級法院）。如委任律師提起上訴，應一併繳納上訴審裁判費，否則本院得不命補正逕以裁定駁回上訴。
中 華 民 國 101 年 12 月 10 日
書記官 蔡佳容