臺灣新北地方法院民事裁定 101年度訴字第1864號原 告 行政院勞工委員會職業訓練局法定代理人 林三貴訴訟代理人 侯水深律師
張沐芝律師楊長芳律師被 告 陳玉華
廖陳招治陳王錦雲共 同訴訟代理人 陳昱嵐律師上列當事人間請求清償借款事件，本院裁定如下：
主 文本件移送臺北高等行政法院。
理 由
一、按普通法院認其無受理訴訟權限者，應依職權裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院；當事人就普通法院有無受理訴訟權限有爭執者，普通法院應先為裁定；民事訴訟法第31條之2第2項、第 3項亦有明定。查兩造就原告起訴請求被告清償債務事件，普通法院即本院有無受理訴訟權限有所爭執；固本件曾有合意停止訴訟程序，然此係基於本院為有審判權法院而來之程序規範，尚不得逕此反指本院即為有受理訴訟權限法院，自仍應就此先為裁定，合先敘明。
二、原告起訴主張：被告陳玉華依據「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」（下稱系爭實施要點），於民國87年11月10日，向原告借款新臺幣（下同）777,367 元，並由被告廖陳招治、陳王錦雲擔任連帶保證人，借款期間為87年11月20日起至93年11月20日止，還款方式自借款日起算，第二年起依年金法，於每月20日向原告按月平均攤付本息，利息自借款日起，第一年免計付利息，第二年起按年息百分之3 計算，遲延履行給付本金或利息時，自約定攤付日起，逾期在6 個月以內部分，按約定利率百分之十，逾期超過6 個月部分，按約定利率百分之二十計付違約金（下稱系爭契約）。詎被告陳玉華均未償付本息，爰依系爭契約及連帶保證契約提起本件訴訟等語。又本件依契約標的理論，系爭實施要點所為貸款契約，尚難認屬行政契約；且系爭實施要點第2 條之制訂目的，乃為協助關廠歇業失業勞工獲得就業機會，第5 條之借貸用途亦明訂與之有關，復第7 條更約定有借款利息，並無何關於主管機關（即勞委會）法定職權之相關規範，自不得認屬行政契約。另外，行政機關得選擇以公法或私法方式履行其任務，各地方自治團體經營之公車、鐵路、船舶等交通事務及釋字第448 號、第540 號解釋有關國民住宅等公產之出售、出租或貸款等，實務則認定為私經濟行為，乃屬私法契約之性質，是本件原告亦得選擇以私法上消費借貸方式履行其任務等語，參酌司法院大法官議決釋字第595 號解釋文，已揭示墊償基金代位求償之屬性為私法性質，本件原告貸與被告陳玉華款項，當屬私法契約無疑。況本件被告等人於訴訟時亦有合意停止訴訟程序情事，今抗辯普通法院無審判權，顯有違法之安定性、訴訟誠信原則，故普通法院即本院應有受理訴訟權限等語。
三、被告之答辯意旨：本件兩造間所簽立之契約係屬代償契約，並非一般借款契約。蓋當時國家法制不全、政府監督不周，未確實查核勞工退休準備金提撥情形，致雇主惡性倒閉後勞工無法領得依法應得之退休金及資遣費，基於補償勞工因此所受之上開損失以安定其生活，勞委會遂決議動用就業安定基金，以就業服務法第24條及就業安定基金收支保管及運用辦法而制訂系爭實施要點，性質為「津貼」或「補助」給與，為「公法上之賠償、代償或補償關係」。倘兩造間為契約關係，固外觀屬民事金錢消費借貸契約，然契約名稱並不足以拘束契約內容為公法或私法契約與否，其實質內容應探求兩造真意，依契約標的理論，契約一造主體為行政機關，契約內容之授權締約依據即系爭實施要點與就業服務法及就業安定基金收支保管及運用辦法均屬公法，締約目的則係為協助關廠歇業失業勞工，獲得就業機會，以安定生活，具有強烈之行政目的，應可認屬行政契約。又雖原告就履行其行政任務本有法律形式選擇自由，然此非毫無限制，為確保公法關係不得遁入私法，致人民受有不利益之風險，應解為行政契約以符合其行政任務。況國家不可能恣意動用基金而借予人民金錢，系爭實施要點亦明定該要點於勞退新制生效前或失業保險開辦前之過渡期有效，更顯此乃為解決勞動保障制度不完備所生之問題，又其給付額度，以未受償之資遣費及退休金為限，且款項用途亦以「關廠歇業失業勞工尋求工作機會或與就業有關」為限，顯見其具有特定且強烈之公益目的，難謂係一般性之私法借貸關係。而本件為國家與勞工間法律關係，非如司法院大法官解釋第595 號係根植之國家與雇主間關係，兩者性質不同，就業安定基金除就業安定金外，尚由國庫編列預算支應，而與墊償基金來源為雇主繳納迥異，當無從為相同之解釋。故原告依「公法上之賠償、代償或補償」或依「公法契約」而為請求，無論實質上是否有理由，均係公法上原因所生之爭議，普通法院即本院就本件訴訟即無受理訴訟權限。為此，依民事訴訟法第31之2 條第2 項規定，認為應由行政法院審判而聲請裁定移送該管行政法院。
四、按訴訟事件不屬普通法院之權限者，依民事訴訟法第 249條第1項第1款規定，法院固應以裁定駁回之；惟是否屬民事訴訟之範疇，應以原告起訴主張為訴訟標的之法律關係為斷，而非以法院調查之結果為依歸；至法院調查之結果，認原告請求者不符法律規定之要件時，則屬其訴有無理由之問題，自與法院有否審判權無涉，此有最高法院88年度台抗字第16
8 號裁定意旨可資參照。經查原告主張依系爭實施要點及民法金錢消費借貸、連帶保證之法律關係，訴請被告連帶給付如聲明之本息及違約金，則依前揭裁判意旨，雖其主張應適用之民法金錢消費借貸、連帶保證之法律關係當然為私法關係，然原告所憑系爭實施要點依據為何？其性質是否為公法之法律關係？就普通法院即本院訴訟受理權限有無極為關鍵，應整體觀察並予以辨明；此一系爭實施要點乃原告主張之訴訟標的，無關乎本件實體法律關係之調查結果，尚不得逕以原告主張應適用民法金錢消費借貸、連帶保證之法律關係為由，即得認屬私法爭執，否則若僅採形式上認定之，勢將使一切公法上爭議，在原告採取迂迴偽裝之民事訴訟方式，而變成私法上爭議，顯與現行法區分私法上爭議與公法上爭議之救濟途徑之立法意旨不符。是本件應依原告起訴主張之訴訟標的，亦即探究系爭實施要點及所為金錢交付之法律性質為何，是否為公法關係，以釐清審判權歸屬，先予敘明。
五、經查：㈠關於行政契約與私法契約之區別，學理上固然各有不同之學
說，惟對具體之契約予以判斷時，應就契約主體（當事人之法律地位）、契約之目的、內容、其發生公法或私法上權利義務變動之效果及訂立契約所依據之法規性質等項為綜合考量。凡不得作私法契約標的之事項，而以契約型態作成時，自應視之為行政契約，若契約標的在性質上非私法契約或行政契約所獨佔，則應參酌契約目的之所在，判斷其屬性。遇有爭議情形，可依下列標準：1.契約之一方為行政機關。2.契約之內容係行政機關一方負有作成行政處分或其他公權力措施之義務。3.執行法規規定原本應作成行政處分而以契約代替。4.約定內容涉及人民公法上權利義務關係。5.約定事項中列有顯然偏袒行政機關一方之條款，使行政機關享有特權或優勢之約定等因素以為斷（最高法院95年度台抗字第
341 號裁定要旨、最高法院95年度台上字第1445號判決要旨參照）。準此，判斷本件究屬公法關係抑或私法關係，應綜合考量具體事件所適用之法規屬性及具體事件所顯現之事物本質。
㈡就法規依據之屬性及系爭契約之主體而言，觀之系爭契約之
法源依據就業服務法第24條、就業安定基金收支保管及運用辦法第6 條第2 款、系爭實施要點，乃國家對於自願就業、失業者所推動之就業促進措施，屬於規範國家與人民間之法律關係。雖系爭實施要點有許多近似私法借貸之相關規定，但不能因此排除本件係行政機關居於統治者主體地位，運用強制命令手段提供照顧救助，即單純高權行政之可能性。且綜觀系爭實施要點全文，其制訂目的係為協助關廠歇業失業勞工，獲得就業機會，以安定其生活。適用對象係具有中華民國國籍，曾在同一民營事業單位工作1 年以上，因該事業單位於85年1 月1 日以後關廠歇業而失業勞工，「未依法領取法定資遣費、退休金、且未請領輔導就業獎助者」；金額上，以100 萬元為上限，不得超過雇主積欠之法定資遣費或退休金；申請上，則係由當地勞工行政主管機關受理申請，並審查其資格及貸款金額核轉職訓局核定；又系爭實施要點應定期檢討落實其成效，並於新制勞工退休制度施行或失業保險開辦後停止適用，此於系爭實施要點第2 、3 、6 、10、15點已有明文規定。準此，兩造關係所適用之法規依據，係基於國家對人民的補償責任而制定，且僅有國家或其他公權力主體始得為該法規之主體，故其屬性為公法。
㈢另就系爭契約之內容而言，依前開規定可知，系爭契約之適
用對象為未依法領取法定資遣費、退休金且未請領輔導就業而失業勞工，然而事業因歇業或轉讓勞動契約不經預告而終止時，依據勞動基準法給付資遣費及依法提撥勞工退休準備金等，本係雇主之法定義務，且依照勞動基準法第72條規定，中央主管機關應設勞工檢查機構或授權省市主管機關專設檢查機構，地方主管機關於必要時，亦得派員實施檢查，監督促進勞動基準法及其他勞工法令之貫徹及執行。另依照勞工退休準備金提撥及管理辦法第10條之規定，當地主管機關或勞工檢查機構對各事業單位提撥勞工退休準備金情形得派員查核，如有不合規定情事，應依法處理。惟雇主歇業後規避給付失業勞工資遣費及提撥法定退休準備金之責任，以致有制定實施上開要點之必要，雇主雖為始作俑者，然國家怠忽法定職守，未能確實查核雇主是否依法執行勞動基準法之規定及提撥勞工退休準備金，致令勞工失業後陷入無資遣費及退休金可資度日之窘境，國家亦難辭其咎。再參以系爭實施要點第15點之內容，更可見系爭實施要點係為解決勞工退休準備金舊制中規定雇主應將退休準備金存在企業帳戶中所遺留之問題，以作為在勞工退休新制實施前之過渡時期解套方案，故系爭實施要點雖有貸款之名及形式，但實具有國家機關以公權力介入處理未依法克盡監督、檢查、查核等職守，以致引發人民權利受損事件之公法意涵，至為灼然。復由系爭實施要點第6 、10點可知，舉凡給付資格之准駁、金額核定均係由原告單方面審核決定，勞工僅能接受而無從置喙，原告既基於強勢地位而主導權利義務關係之形成，顯然有充分掌握之權力，則不難見有上下服從關係，且貸款金額設有100 萬元之上限，亦難謂原告無片面調整契約內容之情。
是以，本件兩造所訂定之系爭契約，應屬行政契約。
㈣復依據91年1 月21日修正前之就業服務法第24條條文內容：
「主管機關對左列自願就業人員，應訂定計畫，致力促進其就業：一、負擔家計婦女。二、中高齡者。三、殘障者。四、原住民。五、生活扶助戶中有工作能力者。六、其他經中央主管機關認為有必要者。前項計畫應定期檢討，落實其成效。」而系爭契約之制訂屬該條第1 項第6 款所稱認為有必要者所制訂之計畫，然依上開說明可知，系爭契約既屬勞動行政實務中，國家基於公權力地位對勞工所為之給付，已如前述，況系爭契約係針對未依法領取資遣費、退休金之特定身份失業者就業、安定生活所為之金錢給與，此一公共任務只有國家才能履行、只有國家才能成為上開法律條文之受規範主體，並非任何人均得適用之法律，故本件屬於公法上之爭議，普通法院應無受理訴訟權限。
㈤原告雖主張本件應比照大法官解釋第595 號認定為私法關係
等語。惟查，大法官解釋第595 號所處理之案件事實，乃勞工保險局以雇主依照勞動基準法第28條第1 項、第2 項之規定所繳納之積欠工資墊償基金，後因雇主歇業、清算或宣告破產時，積欠勞工之工資，於未滿6 個月之部分，由該基金墊償，故本係屬於雇主對於勞工立於私法上之工資給付債務；勞工保險局以墊償基金墊償後，「勞工保險局」對於「雇主」取得原屬勞工對於雇主於私法上之工資債權之代位求償權，故係勞工保險局因代位求償而立於與勞工同等之私人地位，非以公權力主體自居之私法關係，而此與本件訴訟所請求之對象並非積欠資遣費、未依法律規定提撥退休金之雇主，而是原告基於國家對人民的補償責任，進而與未能依法領取資遣費及退休金之勞工簽立具公法性質之系爭契約，前者為私法關係，然本件則為公法關係，兩者性質迥異，故本件與大法官解釋第595 號所指涉之法律關係不同，應無適用餘地。
㈥原告又主張其得選擇以公法或私法方式履行其任務，例如，
各地方自治團體經營之公車、鐵路、船舶等交通事務、釋字第448 號、第540 號解釋有關國民住宅等公產之出售、出租或貸款等，在實務上定性為私經濟行為，乃屬私法契約之性質，故本件原告亦得選擇以私法上消費借貸方式履行其任務等語。然按國家為達成行政上之任務，固得選擇以公法上行為或私法上行為作為實施之手段，大法官解釋第540 號解釋文可資參照，此即所謂「法律形式選擇自由」原則，惟「法律形式選擇自由」原則，應隨著時代變遷與法制發展，容有調整與修正必要，對於須以強制手段為後盾之行政領域，例如秩序行政及租稅行政，國家機關並無捨公權力而就私法手段之自由；另在給付行政領域，國家機關固有選擇私法手段之自由，但行政程序法既已施行，國家機關在履行其公共任務時，應儘可能採取公法方式，私法行為宜具有一定程度之「備位性」、「補充性」，除非明白宣示其所選擇為私法行為外，應解釋為公法行為，尤不許以私法行為擺脫公法之拘束，而產生公法遁入私法之現象。執此以觀：
⒈行政院勞委會於訂立系爭實施要點時，同時併制訂「關廠歇
業失業勞工輔導就業獎助實施要點」，兩要點依據同為就業服務法第24條與就業安定基金收支保管及運用辦法第6 條第
2 款，適用（獎助）對象亦皆為關廠歇業失業勞工，祇不得相互請領就業貸款或輔導就業獎助；苟將該獎助金發放之法律行為解釋為單方行政行為時，亦即將此「獎助」給付行政定性為公法行為之「授益性行政處分」，則與之具替代效果之「貸款」法律行為卻容許以私法形式為之，兩者所受公法拘束顯然有別，於立法論上要難自圓其說，亦非勞委會、職訓局履行其公共任務之適切手段，本於事理上關聯性，尚不得以法律形式選擇自由，認依系爭實施要點所為之貸款行為屬私法契約。
⒉原告依系爭實施要點與被告陳玉華簽訂系爭契約，貸與777,
367 元，並邀同被告廖陳招治、陳王錦雲為連帶保證人，因系爭實施要點為公法屬性，又事物本質蘊含專以公權力主體之原告權利義務歸屬為規範對象，並為履行其行政任務，自屬公法關係；固兩造就此為單方或雙方行為，亦即所簽訂之契約實質內容究為津貼、補助、補償之單方行為（授益性行政處分），抑或為契約關係之雙方行為（行政契約），其公法上行政行為之性質為何容有爭執，但此情皆與大法官解釋第595 號解釋文揭示之墊償基金係勞工保險局代位求償而立於私人地位，非以公權力主體自居之私法關係迥異，更非等同行政機關普遍性紓困與人民，而基於一般金錢消費借款之「私經濟行政」行為。故本件具體事件應可認屬公法關係所生之爭執，當無疑義。
⒊況本件係肇因於雇主依法應予以提撥退休準備金、給付資遣
費卻未充分為之，且斯時國家並未加以執行監督、查核之義務，導致法律所賦予勞工之權益因工廠惡性倒閉受有損害，而勞工權益之損害，與勞動檢查機關對於雇主長期未依法履行退休準備金提撥義務致未盡到法定監督義務間，乃有一定因果關係，勞委會提供之金錢給付實係一種補救措施，即使未到賠償，也具有補償性質，足見本件原告係基於國家對人民的補償責任，進而與勞工簽立系爭契約。基此，本件與一般行政機關非基於公權力之行使，而處於與私人相當之法律地位，並於私法支配下所為之出售、出租國民住宅或提供貸款等國庫行政（或稱私經濟行政、給付行政），屬行政私法性質不同，蓋國家並無必須提供人民貸款或出售、出售國民住宅等之責任，且上開貸款或出售、出租國民住宅等國庫行政亦非屬申請之人民原有既得之權益，或因國家之疏失導致其既得之權益受損，而純屬國家處於與私人相當之法律地位所為之私法行政行為。然而本件則係雇主原應依法提撥予勞工之退休金、資遣費等，此係屬勞工依法應得之既得權益，惟因國家並未盡加以執行監督、查核之義務，導致法律所賦予勞工之既得權益因工廠惡性倒閉而受有損害，國家對於勞工實應負補償之責任，據此益徵本件係國家基於對勞工的補償責任，進而與勞工簽立具有公法性質之系爭契約，故本件與國民住宅之出售、出售或貸款等，兩者實無法相比擬。是原告主張國民住宅等公產之出售、出租或貸款等，實務均定性為私經濟行政，屬私法契約之性質云云，因與本件案情不同，契約之定性為公法或私法亦不相同，難認可採。故本件並無法律形式選擇自由原則之適用，而無從定性為私法上消費借貸契約。
㈦承上所述，依其事物本質經綜合判斷，本院審認本件所適用
之法規屬性為具有社會補償性質之公法關係，而其行為主體之一方即原告為行政主體，且該項行政行為係基於國家補償之公益目的，並已運用公法制度，又行政主體為該項行政行為時，具獨占性及優越性，咸認行政機關所為之行政行為具有高度之公權力色彩，則本件應定性為公法關係，則此一公法關係所生之爭議，普通法院即本院就本件訴訟即無受理訴訟權限，要無審判權。是原告主張本件應屬私法關係各節，應屬無據。
六、按公法上之爭議，除法律別有規定外，得依行政訴訟法提起行政訴訟；人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟，因公法上契約發生之給付，亦同；第13條以外之訴訟，由被告住所地之行政法院管轄，其住所地之行政法院不能行使職權者，由其居所地之行政法院管轄，民事訴訟法第3 條、第6 條、第15條、第17 條 、第20條至第22條、第28條第1 項、第3 項、第29條至第31條之規定，於本節準用之，行政訴訟法第2 條、第8 條第1 項、第14條第
1 項、第18條分別定有明文。又共同訴訟之被告數人，其住所不在一法院管轄區域內者，各該住所地之法院俱有管轄權，但依民事訴訟法第4 條至第19條規定有共同管轄法院者，由該法院管轄，此為民事訴訟法第20條所明定。查本件係兩造間就公法關係所生之爭議，普通法院即本院就本件訴訟即無受理訴訟權限，要無審判權，業已敘明綦詳；又此乃原告（即行政機關）對被告（即人民）提起之給付訴訟，而本件被告陳玉華、廖陳招治及陳王錦雲為之住所地分別在新北市及臺北市，爰依職權裁定將本件訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。
七、綜上所述，本件既屬公法上爭議，而與私法上消費借貸契約無涉，揆諸首揭說明，應依職權裁定將本件訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。
八、依民事訴訟法第31條之2第2項，裁定如主文。中 華 民 國 102 年 12 月 24 日
民事第二庭 法官 邱景芬正本係照原本作成。
如不服本裁定應於送達後10日內向本院提出抗告狀，並應繳納抗告費新台幣1000元。
中 華 民 國 102 年 12 月 24 日
書記官 許清秋