臺灣新北地方法院民事裁定 102年度簡抗字第35號抗 告 人 梁麗仙
陳正發共 同訴訟代理人 陳柏舟律師
簡翊玹律師相 對 人 行政院勞工委員會職業訓練局法定代理人 林三貴訴訟代理人 徐立信律師上列當事人間因清償債務事件，抗告人對於中華民國102 年7月8日本院板橋簡易庭101 年度板簡字第1567號裁定提起抗告，本院裁定如下：
主 文抗告駁回。
抗告費用新臺幣壹仟元由抗告人負擔。
理 由
一、抗告人意旨略以：㈠兩造間法律關係實乃公法法律關係，蓋相對人當年所以撥付
相關款項，實為依就業服務法第24條「津貼」或「補助」之給予，是以，本件此部分之爭執係基於公法上原因所為之給付，普通法院並無受理之權限，即相對人為行政院勞工委員會職業訓練局，並非勞工保險局，亦即本件乃係雇主關廠倒閉後，國家墊付勞工退休金及資遣費之問題，並非與司法院大法官會議釋字第595 號解釋所闡述國家與「雇主」間之關係相同，而相對人係依就業服務法動用就業安定基金，依本案當時之就業安定基金收支及保管辦法第3 條及第4 條，可知就業安定基金經費來源除就業安定費外，尚由國庫編列預算支應，與工資墊償基金迥然不同，我國實務向來亦肯認，因就業服務法上所生之給付之紛爭，應依行政訴訟程序解決，最高行政法院89年度判字第3233號判決可茲參照，原裁定顯將國家與雇主間之法律關係，與國家與勞工間之法律關係混淆，且原裁定引據最高法院88年度台抗字第301 號、88年度台抗字第168 號裁判意旨，顯亦與98年1 月21日新增訂之民事訴訟法第31條之2 規定之立法理由有所牴觸，即有判決不適用法規之違背法令之虞。而相對人既係依就業服務法第24條給付抗告人資遣費、退休金，並依此訂定之補助或津貼契約，抗告人對於契約之內容、借款之數額、還款之時日等均無協商之虞地，亦即僅行政機關對此有單方決定之權力，抗告人僅能為是否締結契約之意思表示，此種單方性行政行為具有高權之特徵，即僅依雇主積欠抗告人之金額於100 萬元範圍內所締結，並非抗告人所能置喙，應屬公法關係甚明。
㈡又行政院勞委會所頒布之「關廠歇業失業勞工促進就業貸款
實施要點」，係依據就業服務法第24條與就業安定基金收支保管及運用辦法第6 條第2 款辦理，而於辦理名義上「貸款」之際，相對人乃至於勞委會官員，為鼓勵抗爭工人盡早領取，或表示「不用還」及「墊償」，此後多次協商過程亦屢次重申「不會追討」之意，顯見該筆津貼之發放並非其名目法律關係之借貸，此有當時行政院勞工委員會中負責協調之官員即第三人陳伸賢於102 年5 月1 日表示：名義是貸款，但他也有代位求償的精神等語可證，再對照大部分勞工，確實亦未為清償，足證此等金額確為「補助」或「津貼」，而勞工也依勞委會之指示「不用還」處理，否則，豈有可能辦理此貸款之勞工自始、一同「違約」期限僅有六年之貸款？而本件抗告人自89年2 月6 日起欠繳本息已13年，依雙方間名義上貸款契約第7 條，早已視為全部到期，若相對人撥款之真意為「借款」，豈有可能放任全部到期之借款債權10餘年？足證雙方應隱藏真實之法律關係為就業安定基金之墊償，並由相對人代位抗告人向資方求償之關係甚明，此亦可從雙方借款之約定，諸多與民間借貸不同之情況，如用途限制、金額之畸零數、擔保及對保之鬆散等，佐證其非外部書面所示之借貸關係，準此，系爭關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約，乃係特定為實現「協助關廠歇業勞工，獲得就業機會，安定生活」之行政目的，故兩造所簽訂之契約性質實為行政契約，而依系爭要點所執行之行政契約為公法行為甚明。
㈢另行政院勞工委員會就本件爭議於102 年年4 月18日所訂定
之「關廠歇業經濟困難勞工紓困補貼實施要點」，第一點即明白表示，該要點係「為賡續落實關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點（下稱促業貸款要點），保護弱勢勞工之照顧義務，爰針對經濟困難之關廠歇業勞工提供紓因補貼，以安定其生活」，申言之，促業貸款要點之目的在於「保護弱勢勞工之照顧義務」、「提供紓因補貼，以安定其生活」，而關廠歇業經濟困難勞工紓困補貼實施要點，只是「賡續落實」促業貸款要點之政策而已，是故相對人自始至終，就是要「補貼」抗告人，所謂「借貸」，只是表面上之外部關係，更非其法源就業服務法第24條之立法規範目的、項目。又倘若純屬私經濟行為，中央主管機關根本無庸再定頒上開貸款要點，本件實為彌補政府怠於監督，致雇主未依法提撥足額法定退休金，政府亦未能及時有效地採取預防雇主倒閉之管制手段，進而在引起大量失業工人抗議，致生社會紛擾之情勢下，國家始於就業安定基金內提撥金額，以求平息關廠失業勞工在法定權益喪失下之失望與憤怒，並履行國家對於勞動者之保護與照顧責任。須知國家不能恣意動用基金、「借予」人民金錢，而若再參考系爭之「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」，其明訂該法於勞退新制生效前或失業保險開辦前之過渡期有效，係屬落日條款之規定，更顯見此乃為解決勞動保障制度不完備所生之問題。系爭要點所定之措施顯然有相關完善制度施行前之替代性或代換性，有特定且強烈之公益目的，而非如行政輔助行為一般，僅係附帶性地促進公共利益而已。況且，給付之額度，又以未受償之資遣費及退休金為限，倘若非為補足勞工所受侵害之財產權，又何需採用如此之計算額度方式？甚至，款項之用途亦以「關廠歇業失業勞工尋求工作機會或與就業有關」者為限，試問若是一般性之私法借貸關係，何需規範貸款之用途？是系爭要點之內容，均處處彰顯出乃為特定行政措施之政策目的而來。係以契約直接為履行公共任務之手段，特別是履行行政機關之公法上義務，則該契約應屬公法契約無疑。
㈣又借貸契約之簽定，亦可解讀為係國家履行其公法上對於勞
工照顧保護義務之手段，且契約之主要內容與依據，亦已經詳訂於「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」中，如再考量主管機關顯然怠於執行職務、疏於監督雇主之因素，則該借貸契約之內容，實際上是變動了關廠失業勞工對國家之賠償請求權利，為典型之公法契約類型無疑。是相對人既作為全國勞工最高行政機關，非但未依憲法、勞基法之規定，保障勞工權益，反於十多年後花費國家2000多萬元之預算，發動我國有始以來規模最大之國家告勞工之訴訟，已引起社會動盪，弱勢人民不安，更令政府形象大受打擊。現任勞委會主委亦自承「當年確實是勞委會疏失」，「應該要出來解決問題」，足認本件確為公法之爭議。況相對人為行政機關，抗告人僅為不識字之關廠工人，僅因相對人再三保證趕快來領錢，政府不會討，信賴相對人而簽下本契約，其內容抗告人跟本無法理解，遑論合意管轄。從而，原裁定以兩造合意管轄認本件為私法關係，尚有不當，應予廢棄，為此提出抗告等語。
二、按普通法院認其無受理訴訟權限者，應依職權裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。當事人就普通法院有無受理訴訟權限有爭執者，普通法院應先為裁定，民事訴訟法第31之2 條第2 、3 項分別定有明文。次按訴訟事件是否屬普通法院之權限，應以原告起訴主張為訴訟標的之法律關係是否屬於私法上之爭執為斷，而非以法院調查之結果為依歸。苟原告所訴請裁判之法律關係屬私法上之爭執，普通法院即有審判權，縱其前提事實或法律關係涉及公法上爭議亦同（最高法100 年度台抗字第553 號、99年度台抗字第912 號、98年度台抗字第400 號裁定意旨參照）。次按公法上契約與私法上之契約，其主要之區別為契約之內容與效力，是否均為公法所規定。茍契約之內容及效力，並無公法規定，而全由當事人之意思訂定者，縱其一方為執行公務，仍屬於私法上契約之範圍（最高法院61年台上字第1672號判例意旨亦資參照）。
三、經查：本件抗告人梁麗仙邀同陳正發為連帶保證人，與相對人於87年10月25日簽訂關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約，借款新臺幣（下同）890,912 元，約定借款期間自87年11月6 日起至93年11月6 日止，依約抗告人自借款日起算，第二年起依年金法，按月於每月6 日平均攤付本息，且系爭契約第12條載明因系爭契約涉訟時，雙方同意由本院為第一審管轄法院等情，有相對人所提系爭契約附卷可稽，核其契約之內容皆係就一般借款、利息及還款方式等約定，與公法上之權利義務或公益無涉，自屬私法契約範疇，且系爭契約已將借貸之條件及內容一一明定於契約之中，抗告人當有充分之時間及智識得以明瞭其契約內容及文義，並得基於其自由意思決定是否簽約，雙方乃本於對等地位而簽訂，並無上命下從之關係，縱相對人係為達成其促進關廠歇業失業勞工就業之政策目的而與抗告人及其他相類狀況之勞工成立契約，惟此並未變更系爭契約之為私法上之消費借貸契約之本質，又該要點雖就貸款之對象資格及貸款金額設有限制，然此為解決失業勞工生活安定之問題所為之規範，與該要點之制定及借貸契約之精神並無違背，故不能因此即逕謂該借貸契約為公法契約。再者，就業服務法第24條於91年1 月21日修正前，並無關於給付津貼或補助金之規定，則抗告人主張系爭貸款契約依就業服務法第24條之規定，實屬失業給付或新制年金之替代，屬公法上之津貼或補助，亦或係基於履行公共任務為目的之行政契約云云，顯有誤解。復查，因系爭契約而為之借貸受有得以週轉紓困之直接受益者為借款人個人，非關公益，相對人亦非立於單方性或片面性之高權行政地位簽立系爭借貸契約，且依前開判例意旨，縱相對人係為達成行政上之任務而簽約，惟系爭契約仍屬私法契約之範圍，要與相對人是否為政府機關無涉。從而，本件既係因借貸契約所生之私法上爭執，揆諸前開意旨，即應由普通法院管轄，復依系爭契約第12條所示，本院為第一審管轄法院，原裁定並無違誤之處，抗告意旨指摘原裁定不當，求予廢棄，非有理由，應予駁回其抗告。
四、據上論結，本件抗告為無理由，民事訴訟法第436 條之1 第
3 項、第495 條之1 第1 項、第449 條第1 項、第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 102 年 10 月 15 日
民事第三庭 審判長法 官 高文淵
法 官 邱育佩法 官 王士珮以上正本係照原本作成。
本裁定不得抗告。
中 華 民 國 102 年 10 月 15 日
書記官 尤朝松