臺灣新北地方法院民事裁定 102年度簡抗字第58號抗 告 人 林翁清秀相 對 人 行政院勞工委員會職業訓練局法定代理人 林三貴上列當事人間請求清償債務事件，抗告人對於中華民國102 年10月2 日本院板橋簡易庭101 年度板簡字第1566號裁定提起抗告，本院裁定如下：
主 文抗告駁回。
抗告費用由抗告人負擔。
理 由
一、按普通法院認其無受理訴訟權限者，應依職權裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院；當事人就普通法院有無受理訴訟權限有爭執者，普通法院應先為裁定，民事訴訟法第31之2條第2、3項分別定有明文。再訴訟事件是否屬於普通法院之權限，應以原告起訴主張為訴訟標的之法律關係是否屬私法上之法律關係為斷，而非以法院調查之結果為依歸（最高法院88年度台抗字第301號、88年度台抗字第168號裁判意旨參照）。次按公法上契約與私法上之契約，其主要之區別為契約之內容與效力，是否均為公法所規定。茍契約之內容及效力，並無公法規定，而全由當事人之意思訂定者，縱其一方為執行公務，仍屬於私法上契約之範圍，最高法院著有61年台上字第1672號判例意旨可參。又按「勞動基準法第
28 條第1項、第2項規定，雇主應繳納一定數額之積欠工資墊償基金（以下簡稱墊償基金）；於雇主歇業、清算或破產宣告時，積欠勞工之工資，未滿6個月部分，由該基金墊償，以保障勞工權益，維護其生活之安定。同條第4項規定『雇主積欠之工資，經勞工請求未獲清償者，由積欠工資墊償基金墊償之；雇主應於規定期限內，將墊款償還積欠工資墊償基金』，以及『積欠工資墊償基金提繳及墊償管理辦法』（以下簡稱墊償管理辦法）第14條第1項前段規定：『勞保局依本法第28條規定墊償勞工工資後，得以自己名義，代位行使最優先受清償權（以下簡稱工資債權）』，據此以觀，勞工保險局以墊償基金所墊償者，原係雇主對於勞工私法上之工資給付債務；其以墊償基金墊償後取得之代位求償權（即民法所稱之承受債權，下同），乃基於法律規定之債權移轉，其私法債權之性質，並不因由國家機關行使而改變。勞工保險局與雇主間因歸墊債權所生之私法爭執，自應由普通法院行使審判權」，亦有大法官會議釋字第595號解釋可資參照。
二、本件抗告意旨略以：
（一）相對人於本案主張之法律關係，係基於「關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點」而簽訂之「關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約」，屬公法事項：
１、關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點係依據就業服務法第24條規定第1 項第6 款、就業安定基金收支保管及運用辦法第6 條第2 款規定而訂立之公法規定：
⑴就業服務法第24條規定第1 項第6 款雖於91年1 月21日修
正後方增定「主管機關對下列自願就業人員，應訂定計畫，致力促進其就業；必要時，得發給相關津貼或補助金：…。六、其他經中央主管機關認為有必要者」，惟「必要時，得發給相關津貼或補助金」之文字，僅是就「致力促進其就業」的具體化措施的例示而已，蓋舊法所稱致力促進其就業等語，究屬抽象，如何致力？如何促進？立法者顯然委由行政機關自行裁量決定，基於社會國原則、福利國原則，發放津貼或補助金，正是最具體有效之行政作為。因為國家實質上之金錢補貼，正是對於弱勢且陷於經濟困境之失業勞工度過其眼前難關，安定其生活之公認有效方式。
⑵關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點第1 點規定明示
其係依據就業服務法第24條及就業安定基金收支保管及運用辦法第6 條第2 款「本基金之用途如下：一、…。二、辦理加強實施就業安定及就業促進等事項」之規定而訂定，其目的依關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點第2點、第3 點規定，係為「協助符合條件而未依法領取法定資遣費、退休金，且未請領輔導就業獎助之關廠歇業失業勞工，獲得就業機會，以安定其生活」之公法任務，其法規之屬性自應屬公法無疑。
２、關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約明示其係依據關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點規定，而由關廠歇業勞工與勞委會簽訂之形式上私法借貸、實質上公法社會補償之行政契約：
⑴關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點係依就業服務費
第24條授權、就業安定基金收支保管及運用辦法提供基金而訂定之公法規定，已如前述。
⑵按司法院大法官釋字第533 號解釋針對行政契約之認定標
準發展出契約標的、契約目的、契約主體綜合判斷說。本件系爭契約標的之雖為中性之金錢給付，惟進一步探究本件契約之目的，顯然係為履踐關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點第2 點、第3 點「協助關廠歇業失業勞工，獲得就業機會、安定生活」之公益目的，以彌補政府未依法監督各事業提撥勞工就業基金之失職責任，且契約一方為勞委會下屬之三級中央主管機關職訓局。依司法院大法官釋字第533 號之綜合判斷標準認定，仍應將系爭契約定性為公法行政契約而非私法借貸契約。原裁定忽略系爭契約實係為解決86年間聯福製衣、東洋針織、東菱電子、福昌紡織等重大關廠事件，由相對人依據關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點而與符合要件之關廠歇業失業勞工簽訂之社會補償契約之一，而逕認系爭契約無關公益，實有未洽。
⑶又按學界關於公、私法行為之判斷標準，有利益說、從屬
說、舊主體說及新主體說等。而新主體說為現今公、私法區別理論之通說，其中「形式新主體說」主張若僅國家或其他公權力主體始得為特定法律行為之主體時，該行為即為公法行為。本件兩造所簽訂之系爭契約係依據關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點，由相對人就符合資格之特定關廠歇業失業勞工動用就業安定基金而為之給付行為。是僅有相對人方有權依據該貸款要點而與抗告人簽訂契約，原裁定認任何人均可與抗告人簽訂系爭契約，顯有誤解。
（二）法律形式選擇自由仍設有界線，相對人不得隨意將公法任務遁入私法：
１、法律行為形式之選擇自由僅適用在允許行政機關多種公法、私法法律形式中，為有效達成行政目的，得選擇其評估最佳之法律手段，包含公法與私法手段，此乃公法上比例原則之展現。但自由選擇原則並非毫無法律界線及限制，任憑行政機關主觀選擇何種手段以躲避規範，甚至於公法遁入私法，均非形式選擇自由理論所允許，否則，依法行政原則、權責相符原則、比例原則，均會因為沒有限制的形式自由選擇原則，而隨之瓦解崩潰。又所謂選擇自由應隨著時代變遷與法制發展，容有調整與修正必要，蓋對於須以強制手段為後盾之行政領域，例如秩序行政及租稅行政，國家機關並無捨公權力而就私法手段之自由，另在給付行政領域，國家機關固有選擇私法手段之自由，但行政程序法既已施行，國家機關再履行其公共任務時，應儘可能採取公法方式，私法行為宜具有一定程度之備位性、補充性。是除非有明白宣示其所選擇為私法行為外，應解釋為公法行為，尤不許以私法行為擺脫公法之拘束，而產生公法遁入私法之現象。
２、勞委會於訂立關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點時，同時併制定關廠歇業失業勞工輔導就業獎助實施要點，兩要點依據同為就業服務法第24條與就業安定基金收支保管及運用辦法第6 條第2 款，適用（獎助）對象亦皆為關廠歇業失業勞工，只不得相互請領就業貸款或輔導就業獎助；茍吾等將該獎助金發放之法律行為解釋為單方行政行為時，亦即將此「獎助」給付行政定性為公法行為之受益性行政處分，則與之具替代效果之貸款法律行為卻容許以私法形式為之，兩者所受公法拘束顯然有別，於立法論上要難自圓其說，亦非勞委會、職訓局履行其公共任務之適切手段。本於事理上關聯性，尚不得以法律形式選擇自由，認依系爭貸款要點所為之貸款行為屬私法契約。
（三）關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約之定性和案件審判權之歸屬不應受當事人主觀意思所拘束：
按契約之定性不能受契約當事人主觀之意思拘束，而且不能因為契約雙方約定由民事法院管轄，即遽認系爭契約為私法契約，臺北高等行政法院94年訴字第752 號判決、最高行政法院95年判字第1239號判決俱已敘明。甚且，最高行政法院95年判字第1239號判決，行政法院更認為立法理由縱有意將特定契約定性為私法契約，亦不能拘束行政法院對契約屬性之判斷。綜上，法院之審判權與公共利益息息相關，實不容以合意之方式約定審判權，否則將有公法遁入私法，損害依法行政價值之虞。
（四）本件與司法院大法官會議釋字第595 號解釋文之案例事實並不相同，不應直接比照而認勞工保險局與勞工間因借貸契約所生之爭議，亦為私法紛爭，而應由普通法院行使審判權：
按司法院大法官會議釋字第595 號解釋文之意旨係「勞工保險局以墊償基金所墊償者，原係雇主對於勞工私法上之工資給付債務；其以墊償基金墊償後取得之代位求償權，乃基於法律規定之債權移轉，其私法債權之性質，並不因由國家機關行使而改變。勞工保險局與雇主間因歸墊債權所生之私法爭執，自應由普通法院行使審判權」，是釋字第595 號解釋之爭點在於行政院勞工保險局墊償雇主積欠工資後，代為求償之審判權爭議問題。惟本件之法律關係之資金來源係就業安定基金，並係以國家預算方式撥款，為國庫之財產，與釋字第595 號解釋墊償基金來源為雇主繳納迥異，自無從為相同之解釋。退步言，縱認本件與釋字第959 號解釋均為雇主未依法提撥安定基金有關，同具有三方關係之存在，惟本件實係相對人先為普遍性紓困與人民，而基於一般消費借貸之私經濟行政行為後，又在尚未向雇主要求墊償之情形下，即回頭向被墊償之勞工請求清償債務，此亦與釋字第595 號解釋所指涉之法律關係不同，應無適用餘地。
（五）綜上所述，本件乃係國家依就業服務法第24條所為之津貼或補助之社會補償給付，依我國大法官解釋暨最高行政法院實務向來見解，因該給付所生之紛爭，本應依行政訴訟解決爭端，原裁定認定應由普通法院行使審判權，容有誤會。
（六）聲明：1.原裁定廢棄；2.本案應移送至行政法院審理。
三、查依關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約所載，抗告人邀同訴外人蔡玉溪為借款連帶保證人，與相對人簽訂系爭貸款契約，抗告人向相對人借款新臺幣（下同）204,918元，約定借款期間自87年11月6日起至93年11月6日止，抗告人自借款日起算，第2年起依年金法按月於每月6日平均攤付本息，且系爭契約第12條約定載明因系爭契約涉訟時，雙方同意由本院為第一審管轄法院等情，為兩造所不爭執，且有相對人所提之關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約書附於原審卷可稽（見本院101年度司促字第27792號支付命令卷第5頁），是原審依兩造所不爭執之系爭契約內容及效力觀之，既認系爭契約均無公法之規定，實係由兩造就消費借貸之法律關係而為約定，且系爭契約第12條所為合意管轄之約定，亦合於民事訴訟法第24條合意管轄之規定，足徵兩造於訂定系爭契約時，係以私法借貸契約之意思表示合致而訂定，並合意由本院管轄，則依前開最高法院判例意旨所示，縱相對人係為達其促進關廠歇業失業勞工就業之政策目的而簽約，系爭契約仍屬私法上契約之範圍，自難僅以相對人為政府機關，即認系爭契約屬公法上之契約關係。況系爭契約係兩造基於對等地位而簽訂，並無上命下從之關係，且系爭契約之直接受益者為聲請人，與公益無關，均難認屬公法上之契約關係。另參以前揭大法官會議釋字第595號解釋所述勞工保險局與雇主間因歸墊債權所生之私法爭執，應由普通法院行使審判權觀之，本件兩造間因系爭貸款契約所生之爭執，亦應認屬於私法爭執，而應由普通法院行使審判權等情，自無違誤。
四、再抗告人雖另主張系爭契約係依據關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點之規定而締結，該貸款要點則係依據當時之就業服務法第24條與就業安定基金收支保管及運用辦法第6條第2款規定辦理，為新制勞工退休或失業保險制度開辦前之過渡措施，而主張系爭貸款係抗告人為履行就業服務法第24條所定之補助給付，應屬公法法律關係等語。惟查，就業服務法第24條現行條文固規定為：「主管機關對下列自願就業人員，應訂定計畫，致力促進其就業；必要時，得發給相關津貼或補助金：一、獨力負擔家計者。二、中高齡者。三、身心障礙者。四、原住民。五、生活扶助戶中有工作能力者。六、長期失業者。七、其他經中央主管機關認為有必要者。前項計畫應定期檢討，落實其成效。第一項津貼或補助金之申請資格、金額、期間、經費來源及其他相關事項之辦法，由主管機關定之」，然於91年1月21日修正前原條文係規定：「主管機關對左列自願就業人員，應訂定計畫，致力促進其就業：一、負擔家計婦女。二、中高齡者。三、殘障者。四、原住民。五、生活扶助戶中有工作能力者。六、其他經中央主管機關認為有必要者。前項計畫應定期檢討，落實其成效」，是就業服務法第24條於91年1月21日修正前，並無關於給付津貼或補助金之規定，則相對人於91年修法前並無給付抗告人津貼或補助之公法上義務或權利，抗告人以91年修正後就業服務法第24條規定，主張相對人於87年間與抗告人簽訂之系爭貸款契約，係為履行公法上給付津貼或補助金之義務，進而主張系爭貸款契約屬行政契約，顯有誤解，而難憑採。
五、綜上所述，本件兩造間因系爭貸款契約所生之爭執，應認屬私法爭執，本院自具有審判權。又依系爭契約第12條之約定，本院亦有管轄權。是抗告人聲請裁定移轉行政法院，為無理由，應予駁回。抗告意旨指摘原裁定不當，聲明廢棄，為無理由。再者，關於本件審判權爭執之事證已臻明確，兩造其餘主張陳述及所提之證據，經核均與前開判斷不生影響，爰無庸逐一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件抗告為無理由，依民事訴訟法第436 條之1第3 項、第495 條之1 第1 項、第449 條第1 項、第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 102 年 12 月 30 日
民事第三庭 審判長法 官
法 官法 官以上正本證明與原本無異。
本裁定不得再抗告。
中 華 民 國 102 年 12 月 30 日
書記官 張傑琦