臺灣新北地方法院民事裁定 102年度簡抗字第51號抗 告 人 陳滿屏
黃進興相 對 人 行政院勞工委員會職業訓練局法定代理人 林三貴上列當事人間請求清償借款事件，抗告人對於中華民國102 年10月2 日本院板橋簡易庭102 年度板簡字第1246號裁定提起抗告，本院裁定如下：
主 文抗告駁回。
抗告費用由抗告人負擔。
理 由
一、按普通法院認其無受理訴訟權限者，應依職權裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院；當事人就普通法院有無受理訴訟權限有爭執者，普通法院應先為裁定，民事訴訟法第31之2條第2、3項固分別定有明文。再訴訟事件是否屬於普通法院之權限，應以原告起訴主張為訴訟標的之法律關係是否屬私法上之法律關係為斷，而非以法院調查之結果為依歸（最高法院88年度台抗字第301號、88年度台抗字第168號裁判意旨參照）。次按公法上契約與私法上之契約，其主要之區別為契約之內容與效力，是否均為公法所規定。茍契約之內容及效力，並無公法規定，而全由當事人之意思訂定者，縱其一方為執行公務，仍屬於私法上契約之範圍，最高法院著有61年台上字第1672號判例意旨可參。另按「勞動基準法第28條第1項、第2項規定，雇主應繳納一定數額之積欠工資墊償基金（以下簡稱墊償基金）；於雇主歇業、清算或破產宣告時，積欠勞工之工資，未滿6個月部分，由該基金墊償，以保障勞工權益，維護其生活之安定。同條第4項規定『雇主積欠之工資，經勞工請求未獲清償者，由積欠工資墊償基金墊償之；雇主應於規定期限內，將墊款償還積欠工資墊償基金』，以及『積欠工資墊償基金提繳及墊償管理辦法』（以下簡稱墊償管理辦法）第14條第1項前段規定：『勞保局依本法第28條規定墊償勞工工資後，得以自己名義，代位行使最優先受清償權（以下簡稱工資債權）』，據此以觀，勞工保險局以墊償基金所墊償者，原係雇主對於勞工私法上之工資給付債務，其以墊償基金墊償後取得之代位求償權（即民法所稱之承受債權，下同），乃基於法律規定之債權移轉，其私法債權之性質，並不因由國家機關行使而改變。勞工保險局與雇主間因歸墊債權所生之私法爭執，自應由普通法院行使審判權」，亦有大法官會議釋字第595號解釋可資參照。
二、本件抗告意旨略以：
（一）抗告人主張本件兩造間法律關係乃公法法律關係，相對人當年所以撥付相關款項，實為就業服務法第24條津貼或補助之給予。是以本件此部分之爭執係屬公法上原因所為之給付，為公法上爭議，普通法院並無受理之權限，故聲請裁定移送至行政訴訟庭管轄。
（二）原裁定係以司法院大法官釋字第595 號解釋，認因工資墊償所生之勞工保險局與雇主間求償權為私法之爭執，本件勞工保險局與勞工間借貸所生之紛爭，亦應由普通法院管轄，因而裁定駁回抗告人之聲請。原裁定就本案法律關係之主體及所涉之標的，容或有所誤會，茲分述如下：
１、本件相對人為行政院勞工委員會職業訓練局（下稱勞委會職訓局）並非勞工保險局：
原裁定以勞工保險局與僱主間之求償權為私法之爭執，故勞工保險局與勞工之間借貸所生之紛爭，亦應由普通法院管轄，因而裁定駁回抗告人之聲請。然本件原告為勞委會職訓局，並非勞保局，本件與釋字第595 號解釋之一造主體勞保局之情況並不相同，原裁定誤認本件相對人為勞保局，應係有所誤會。
２、本件為國家與勞工間關係，非如釋字595 號之國家與雇主間關係：
釋字第595 號解釋之標的，乃係因勞保局依法墊償工資後，向雇主追償請求，該請求權究竟為公法或私法之問題。本件乃係雇主關廠倒閉後，國家墊付勞工退休金及資遣費，該法律關係究竟為私法或公法之問題。換言之，釋字第
595 號乃係定性國家與雇主間之法律關係，本案係國家與勞工間之法律關係，兩者請求權主體、對象、標的均無可相提並論性，於法學解釋方法亦無從由前者類推後者之法律定性，原裁定以前者（勞保局工資墊償後向雇主之請求權）為私法，即推定後者（勞委會職訓局給付勞工退休金及資遣費）為私法，實屬無據。
３、本案勞委會職訓局依就業服務法動用就業安定基金，依本案當時就業安定基金收支及保管辦法第3 條之規定: 「本基金為預算法第4 條第1 項第2 款所定之特種基金，編製附屬單位預算，下設視覺障礙者就業基金，編製附屬單位預算之分預算，均以行政院勞工委員會（下稱勞委會）為主管機關」；又該辦法第4 條規定: 「本基金之來源如下：一、就業安定費收入。二、本基金之孳息收入。三、勞工權益基金收入。四、因應貿易自由化就業發展及協助基金收入。五、其他有關收入。前項第3 款所定勞工權益基金之來源如下：一、勞工權益基金（專戶）賸餘專款。二、由政府循預算程序之撥款。三、勞工權益基金之孳息收入。四、捐贈收入。五、其他有關收入。第1 項第4 款所定因應貿易自由化就業發展及協助基金之來源如下：一、由政府循預算程序之撥款。二、因應貿易自由化就業發展及協助基金之孳息收入。三、其他有關收入」。故可知就業安定基金經費來源除就業安定費外，尚由國庫編列預算支應，與工資墊償基金並非以國庫財產提供人民公法上給付迥然不同。
４、就業安定基金之經費來源，與工資墊償基金之性質，迥然不同，我國實務向來亦肯認，因就業服務法上所生之給付之紛爭，應依行政訴訟程序解決，最高行政法院89年度判字第3233號判決可茲參照，本案所涉乃外籍人士是否可依就業服務法請領喪葬津貼，並經司法院大法官受理，做出釋字第560 號解釋在案，可見就業服務法上之給付所生爭議，應屬公法事件，至為灼然。本件勞委會職訓局給付勞工資遣費、退休金之依據，乃就業服務法第24條，自應依我國例來實務之見解，依行政訴訟程序解決本案之紛爭。縱依工資墊償情形，國家依法向勞工墊償工資，該請求權乃屬公法上請求權，國家與勞工間之法律關係，仍應為公法關係。
（三）本件國家依就業服務法第24條給付抗告人之資遣費、退休金，應屬公法關係：
１、兩造當事人間契約是公法或是私法，主要是由契約的主要標的加以判斷。若契約標的是在執行某法規所規定之事項，則應解釋該法規之公私法屬性。系爭契約所執行之標的應為就業服務法第24條所稱之補助或津貼，就此，應以該條法規之性質為本案爭執的標的。依照該條所訂定之補助或津貼契約，人民對於契約之內容、借款之數額、還款之時日等均無協商之虞地，亦即，行政機關對此有單方決定之權力，人民僅能為是否締結契約的意思表示。本件貸款之金額，亦是依雇主積欠抗告人之金額於100 萬元範圍內所定，並非兩造所能商議，准此，將就業服務法第24條解釋為私法性質，實無所據。
２、本案相對人所主張該契約為私法上之契約亦無理由。蓋相對人所持者乃雙階理論之主張，亦即將前階段行政機關核定是否可以申請補助之行為，視為公法性質，而將後階段締結契約之行為視為私法契約。若其所言為是，針對系爭之契約內容，本案當事人當有等同私法契約般之地位，而得對契約之內容有所決定，然而以上，皆為本案所無。況且本案之契約雙方當事人為勞委會職訓局與個別申請人，更足見本案為勞委會與個別申請人間之行政契約，而非在一般雙階理論中出現之情形，亦即在銀行與申請人間之私法契約。故本案相對人係根據就業服務法第24條給付予抗告人，該資遣費、退休金是否給付、給付之範圍、如何計算，抗告人全無置喙之餘地，此種單方性與上開工資墊償之給付方式全然相同，此行政行為具有高權之特徵而應認公法關係，應無疑義。
（四）觀之相對人所提出之「關廠歇業勞工促進就業貸款契約」，根本未見相對人之關防印信大小章，連相對人單位之承辦人是何人也無從得知，則如何能以該契約認定雙方有私法上貸款之合意？再觀之該契約第2 條，借款期間僅為6年，第7條 更記載「立約人若未依約期攤還本金或利息，本借款視為全部到期，立約人應即清本借款本息」，相對人於原審主張抗告人自88年12月4 日起，即均未償付本息，而此等情形迄今係已有10多年之久，姑不論相對人是否有職權借款予私人，縱可借款予私人，豈有可能放任此等呆帳之情形？若非此等款項實質上為就業服務法第24條補助或津貼之性質，又該如何解釋？此外，行政院勞工委員會就本件爭議於2013年4 月18日所訂定之「關廠歇業經濟困難勞工紓困補貼實施要點第1 點即明白表示，該要點係「為賡續落實關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點（下稱促業貸款要點），保護弱勢勞工之照顧義務，爰針對經濟困難之關廠歇業勞工提供紓因補貼，以安定其生活」，申言之，促業貸款要點之目的在於「保護弱勢勞工之照顧義務」、「提供紓因補貼，以安定其生活」，而關廠歇業經濟困難勞工紓困補貼實施要點，只是賡續落實促業貸款要點之政策而已，是故相對人自始至終就是要補貼抗告人，顯為公法行為，所謂借貸契約之私法形式，根本只是相對人片面要求抗告人簽署之表面文件。
（五）抗告人認最高法院88年度台抗字第301 號、88年度台抗字第168 號裁判意旨，顯與98年新增訂之民事訴訟法第31條之2第3項規定相牴觸，且與司法院大法官釋字第540 號解釋意旨有違，應不再援用；原裁定無視新法規定而逕自援引不合時宜之最高法院裁判見解，即有判決不適用法規之違背法令：
１、按民事訴訟法第31條之2 規定：「普通法院認其有受理訴訟權限而為裁判經確定者，其他法院受該裁判之羈束。普通法院認其無受理訴訟權限者，應依職權裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。當事人就普通法院有無受理訴訟權限有爭執者，普通法院應先為裁定。前項裁定，得為抗告。普通法院為第二項及第三項之裁定前，應先徵詢當事人之意見」，其立法理由略以：「二、為儘速確定審判權，如果普通法院已認定其有審判權並進而為裁判經確定者，即不容再由其他審判權法院為相異之認定，應受該裁判之羈束，爰參酌行政訴訟法第12條之2 第1 項規定，於第1 項明定之。三、為不使訴訟審判權歸屬認定困難之不利益由當事人負擔，如普通法院認其對訴訟無審判權，應依職權以裁定移送至有審判權法院，爰參酌司法院釋字第540 號解釋意旨及行政訴訟法第12條之2 第2 項規定，於第2 項明定之。四、為使普通法院有無審判權能儘速確定，參酌行政訴訟法第12條之2 第5項 規定，於第3 項規定如當事人對普通法院有無審判權有爭執者，普通法院應就此部分先為裁定。如普通法院認其無審判權，自應依第2 項為之。如普通法院認其有審判權之裁定確定，依第
1 項之規定，其他法院受該裁定之羈束。且為保障當事人權益，於第4 項明定當事人對普通法院上開裁定，得為抗告。五、為保障當事人之程序上權利，以及確保法院關於審判權有無之判斷正確，於第5 項規定普通法院為第2項及第3 項之裁定前，應先徵詢當事人之意見」。據此，依新增訂民事訴訟法第31條之2 規定之立法理由可知，民事訴訟法第31條之2 旨在處理普通法院與行政法院間之審判權限衝突，並賦予當事人適時之程序保障。
２、又於98年民事訴訟法增修後，臺灣高等法院暨所屬法院99年法律座談會民事類提案第24號關於新增定民事訴訟法第
31 條 之2 規定之相關法律問題，審查意見亦以：「按人民固有訴訟之基本權利，但訴訟應由如何之法院受理及進行，則為國家司法權行使之結果，自應由立法機關依職權權衡訴訟事件之性質，訴訟制度之功能及公益之考量，以法律決定訴訟事件審判權之歸屬或紛爭解決程序等設計，此一法律即有拘束全國機關及人民之效力（釋字第540 號、第448 號解釋意旨參照）」作為論據，同意採乙說，而乙說係認：「民事訴訟法第31條之2 第2 項規定普通法院認其無受理訴訟權限者，應依職權裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。法律雖規定為裁定前應先徵詢當事人之意見，屬尊重當事人程序主體權之規定，並不能解釋為當事人對審理權之分配亦有處分權，此觀民事訴訟法第249 條第1 項第1 款規定原告之訴，有下列各款情形之一，法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：一、訴訟事件不屬普通法院之權限，不能依第31條之2 第2 項規定移送者。是普通法院遇有不屬其審理權限之事件，即有義務為移送，不受當事人意見拘束，即使當事人為反對移送意見之表示，法院仍應移送行政法院」。據此，就普通法院與行政法院審判權之分配，當屬法院依職權應調查判斷之事項，且法院有職權移送義務，故就訴訟標的法律關係之定性應客觀判斷，自非全以原告起訴主張為斷，而受原告之處分權所能左右，過往民事訴訟之處分權主義，自應相應加以調整。
３、綜上所述，原裁定所引據之最高法院88年度台抗字第301號、88年度台抗字第168 號裁判意旨，與新增訂民事訴訟法第31條之2 規定之立法理由有所牴觸，且與臺灣高等法院暨所屬法院99年法律座談會民事類提案第24號審查意見所引據之釋字第540 號解釋理由顯然有違，於98年1 月21日新增訂民事訴訟法第31條之2 規定後，應不再援用。否則，如現仍引據開最高法院88年度不合時宜之裁判見解，就訴訟標的法律關係之公私法定性仍完全依原告之起訴主張為判斷，則公私法定性及審判權有無斷無可能存在任何爭議；且縱有爭議，法院亦只得片面聽憑原告之主張為斷。果若如此，98年新增訂之民事訴訟法第31條之2 第3 項、第4 項規定將永無適用餘地。據此，原裁定無視新法規定而逕自援引不合時宜之最高法院裁判見解，即有判決不適用法規之違背法令。
（六）聲明：1.原裁定廢棄；2.本件應移送至行政訴訟庭審理。
三、查依關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約所載，抗告人陳滿屏邀同抗告人黃進興為借款連帶保證人，與相對人簽訂系爭貸款契約，抗告人陳滿屏向相對人借款新臺幣（下同）226,148元，約定借款期間自87年11月4日起至93年11月4日止，抗告人陳滿屏自借款日起算，第2年起依年金法按月於每月4日平均攤付本息，且系爭契約第12條約定載明因系爭契約涉訟時，雙方同意由本院為第一審管轄法院等情，為兩造所不爭執，且有相對人所提之關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約書附於原審卷可稽（見本院102年度司重簡調字第350號請償借款事件卷），是原審依兩造所不爭執之系爭契約內容及效力觀之，認系爭契約均無公法之規定，實係由兩造就消費借貸之法律關係而為約定，且系爭契約第12條所為合意管轄之約定，亦合於民事訴訟法第24條合意管轄之規定，足徵兩造於訂定系爭契約時，係以私法借貸契約之意思表示合致而訂定，並合意由本院管轄，則依前開最高法院判例意旨所示，縱相對人係為達其促進關廠歇業失業勞工就業之政策目的而簽約，系爭契約仍屬私法上契約之範圍，自難僅以相對人為政府機關，即認系爭契約屬公法上之契約關係。況系爭契約係兩造基於對等地位而簽訂，並無上命下從之關係，且系爭契約之直接受益者為聲請人，與公益無關，均難認屬公法上之契約關係。另參以前揭大法官會議釋字第595號解釋所述勞工保險局與雇主間因歸墊債權所生之私法爭執，應由普通法院行使審判權觀之，本件兩造間因系爭貸款契約所生之爭執，亦應認屬於私法爭執，而應由普通法院行使審判權等情，自無違誤。
四、再抗告人雖另主張系爭契約係依據關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點之規定而締結，該貸款要點則係依據當時之就業服務法第24條與就業安定基金收支保管及運用辦法第6條第2款規定辦理，為新制勞工退休或失業保險制度開辦前之過渡措施，而主張系爭貸款係抗告人為履行就業服務法第24條所定之補助給付，應屬公法法律關係等語。惟查，就業服務法第24條現行條文固規定：「主管機關對下列自願就業人員，應訂定計畫，致力促進其就業；必要時，得發給相關津貼或補助金：一、獨力負擔家計者。二、中高齡者。三、身心障礙者。四、原住民。五、生活扶助戶中有工作能力者。六、長期失業者。七、其他經中央主管機關認為有必要者。前項計畫應定期檢討，落實其成效。第一項津貼或補助金之申請資格、金額、期間、經費來源及其他相關事項之辦法，由主管機關定之」，然於91年1月21日修正前原條文係規定：「主管機關對左列自願就業人員，應訂定計畫，致力促進其就業：一、負擔家計婦女。二、中高齡者。三、殘障者。四、原住民。五、生活扶助戶中有工作能力者。六、其他經中央主管機關認為有必要者。前項計畫應定期檢討，落實其成效」，是就業服務法第24條於91年1月21日修正前，並無關於給付津貼或補助金之規定，則相對人於91年修法前並無給付抗告人津貼或補助之公法上義務或權利，抗告人以91年修正後就業服務法第24條規定，主張相對人於87年間與抗告人簽訂之系爭貸款契約，係為履行公法上給付津貼或補助金之義務，進而主張系爭貸款契約屬行政契約，尚有誤解，而難憑採。
五、綜上所述，本件兩造間因系爭貸款契約所生之爭執，應認屬私法爭執，本院自具有審判權。又依系爭契約第12條之約定，本院亦有管轄權。是抗告人聲請裁定移轉行政法院，為無理由，應予駁回。抗告意旨指摘原裁定不當，聲明廢棄，為無理由。又關於本件審判權爭執之事證已臻明確，兩造其餘主張陳述及所提之證據，經核均與前開判斷不生影響，爰無庸逐一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件抗告為無理由，依民事訴訟法第436 條之1第3 項、第495 條之1 第1 項、第449 條第1 項、第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 102 年 12 月 16 日
民事第三庭 審判長法 官
法 官法 官以上正本證明與原本無異。
本裁定不得再抗告。
中 華 民 國 102 年 12 月 16 日
書記官 張傑琦