臺灣新北地方法院民事判決 102年度訴字第1846號原 告 王良雄被 告 新北市政府財政局法定代理人 呂衛青訴訟代理人 楊淑貞
陳宗益上列當事人間請求請求讓售國有土地事件，經本院於民國102年12月11日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、原告主張：㈠原告所有座落於○○區○○段○○○○號土地及其上房屋，因
配合106縣道道路拓寬工程，而於民國（下同）73年被徵收土地面積大約40平方公尺以下，之後所餘下部分房屋坐落在同段1009地號土地上，原告因政府開拓馬路而有所犧牲，致原所有之土地及建物小於最小建築面積，而且後方係靠同地段1010地號市有土地非公用山坡地，因有崩塌危險急需施作擋土牆等水土保持設施，故原告自75年起即曾向泰山鄉0000000地段0000地號部分鄉有山坡地、1010-1地號鄉有非公用山坡地（下稱系爭土地），而80年間也經當時泰山鄉民代表會同意出售。惟泰山鄉公所一直因為有相同情形者多，而各自就是否讓售土地之立場不一，致遲不下決定，幾經波折原告始終無法如願買受系爭土地。
㈡原告於81年間再向台北縣政府請求出售系爭土地，並多次向
泰山鄉公所表示申購系爭土地之意願。97年間原告又再於泰山鄉公所召開○○○鄉鄉○○○○○段○○○○○號占用案：
收取使用補償金協調會」時表示申購系爭土地。100年3月泰山區公所向原告表示此案已移交被告，而被告之承辦人楊小姐曾向原告表示，先辦理承租並繳交五年使用補償金以後，就可以將系爭土地賣給原告，此為原告當初捐地時沒有的條件，然而原告亦已於100年5月2日辦妥承租手續，並於同年6月17日向新北市0000000000000地段0000 地號土地與系爭1010地號公有土地合併，然而新北市政府工務局卻以不符「土地所有權人申購合併使用鄰接國有非公用土地案件處理要點」第3點第6款規定內容，「三、申購合併使用之國有非公用土地，有下列情形之一者，不辦理讓售…（六）可單獨建築使用或併同鄰接國有土地可單獨建築使用，在直轄市為330平方公尺（含）以上，其他行政區域面積為500平方公尺（含）以上，且臨接道路」，而不同意原告請求。經原告再向新北市政府工務局申請承購，不料被告嗣又再以行政院100年9月26日院臺財字第0000000000號函令即「出租之國有非公用不動產得予讓售範圍準則」所規定的條件為由決定不讓售系爭土地予原告，並退回原告101年2月29日之承購申請。但是原告早在此行政院頒布之命令生效以前，就申購系爭土地，而且80年間泰山鄉民代表會也同意讓售，故原告這20餘年來信賴政府並配合政府拓寬道路政策，被告卻拒絕與原告締結買賣契約，有違憲法上信賴保護原則以及法律不溯及既往的原則。
㈢並聲明：被告應將坐落新北市○○區○○段○○○○○○○號土
地、面積35.12平方公尺，及同地段1010地號土地、面積
98.5平方公尺部分准予讓售原告。
二、被告抗辯：㈠原告承租被告所經管之新北市○○區○○段○○○○○○○號市
有土地事宜，於100年5月2日辦妥。嗣原告另於同年6月17日以其所有坐落於同地段1009地號土地，向新北市000000000地段0000地號部分土地及1010之1地號等二筆土地辦理公有裡地合併案，已經新北市政府工務局函復不同意並退件。惟原告又再向被告申請承購，因不符合「土地所有權人申購合併使用鄰接國有非公用土地案件處理要點」第3點第6款以及「出租之國有非公用不動產得予讓售範圍準則（100年9月26日以後適用）」第2條第1項規定，被告亦不同意讓售土地予原告。
㈡此外，系爭土地之讓售條件為，須先承租及繳交五年使用補
償金，這是因為無權占用者依規定需收五年補償金，類似租金之不當得利，因此當初占用人必須繳納五年之補償金，才能申請土地，而原告不願繳納補償金，未符合系爭土地之讓售條件；而100年9月26日以後，依出租之國有非公用不動產得予讓售範圍準則修正條文第2條規定，出租之直轄市區域土地不讓售、直轄市區域以外的土地併計鄰接國有土地在330平方公尺以下才有可能出售，例外情形除非是屬於公共工程拆遷戶遷建基地範圍不受上開區域及面積之限制。而系爭土地位在直轄市區域內，而且併計超過500平方公尺，也不是屬於公共工程拆遷戶遷建基地範圍。至於原告雖然確實曾經表示捐地建路之意願，但事實上後來是以徵收方式開闢道路。
㈢並聲明：駁回原告之訴，願供擔保請准免為假執行。
三、兩造不爭執事項（本院卷第88頁反面、第89頁）：㈠原告所有座落於○○區○○段○○○○號土地及其上房屋，因配合106縣道道路拓寬工程，而於73年被徵收部分土地。
㈡原告至少自75年起即曾向泰山鄉0000000地段0000地
號部分鄉有山坡地、1010之1地號鄉有非公用山坡地，80年間也經當時泰山鄉民代表會同意出售。（原告主張73年就已經申請了）㈢原告於81年間再向台北縣政府請求出售系爭土地，並多次向
泰山鄉公所表示申購系爭土地之意願。97年間原告又再於泰山鄉公所召開○○○鄉鄉○○○○○段○○○○○號占用案：
收取使用補償金協調會」時表示申購系爭土地。
㈣原告於100年5月2日就被告經管、坐落於新北市○○區○○
段○○○○○○○號市有土地（面積35.12平方公尺），辦妥承租事宜。
㈤99年12月25日台北縣奉准改制為新北市。
㈥計算與原告所有坐落於同地段1009地號相鄰之土地，包括系
爭同地段1010、1010-1地號二筆土地，以及其他相鄰的市有土地面積共超過330平方公尺（範圍如北高行卷第85頁）。
四、本件爭執點：原告主張被告應將系爭土地准予讓售原告，是否有理由？
五、本院判斷：㈠依土地登記簿謄本記載（北高行卷第44-55頁），系爭新北
市○○區○○段○○○○○○○號土地，是在98年5月5日從同地段1010地號土地分割而來。而同地段1010地號重測前地號為原台北縣○○鄉○○段○○○○段000000地號，則是在75年6月21日從同地段202-3地號分割而來。系爭1010、1010-1地號兩筆土地於100年1月19日之前，登記權利人為泰山鄉（管理者為泰山鄉公所），自100年1月19日起，登記權利人為新北市（管理者為新北市政府財政局）。
㈡原告主張其自73年起即曾向泰山鄉公所申請承購系爭1010地
號部分鄉有山坡地、1010之1地號鄉有非公用山坡地，80年間也經當時泰山鄉民代表會同意出售等事實，業經其提出原台北縣泰山鄉公所73年3月16日73北縣泰鄉財字第2426號函文為證（北高行卷第31頁，函文主旨為：有關台端等申請購買鄉有土地案，本所正按有關程序處理中，待此程序辦理妥當後再另行通知來所辦理購置手續），並有原台北縣政府於80年7月5日函覆泰山鄉公所記載「本案既經貴鄉鄉民代表會於80.4.10以泰鄉代二字第○六一號函議決同意出售（坐○○○鄉○○段大窠口小段二○二之三、二○二之七～之三二地號等二十七筆鄉有土地案），本府同意依臺灣省省有房地出售作業要點」暨有關規定辦理」函文可證（北高行卷第19頁正反面）。但上述事實，只能認定泰山鄉公所同意原告申請購買系爭土地，並未論及買賣價金，故原告與泰山鄉公所間只成立出售系爭土地的買賣「預約」而已，不能認定已經成立買賣「本約」。在法律上，預約與本約，其性質及效力都有不同，預約權利人僅得請求對方履行訂立本約的義務，不得逕依預定之本約內容請求履行（最高法院81年台上字第886號判決意旨參照）。另外，有關不動產之買賣本約，除標的物及價金外，尚涉及付款方法、稅負、點交、費用及違約等相關重要事項，故買賣預約，雖非不得就標的物及價金等事項先為擬定，以作為訂立本約之範本，但不能因此即認買賣契約業已成立（最高法院80年台上字第1883號判決意旨參照）。
㈢據新北市泰山區公所函覆本院表示（本院卷第75頁正反面）
：「(一)80、81年王良雄如於當時購買旨揭土地（即系爭兩筆土地），依『台灣省省有房地出售作業要點』規定受有『須有租賃關係、並已繳清五年使用補償金』之條件限制」、「(三)王良雄先生除無出具『承購省有房地申請書』外（依照台灣省省有房地出售作業要點第5點規定），亦皆無符合上述可承購之資格（即第5點所規定的要件）」、「(四)90年7月16日公布施行台北縣縣有財產管理自治條例以後，申購土地仍須有租賃關係並需已繳清使用補償金，故王良雄申購土地之限制仍無改變」、「(五)於99年12月25日改制成為新北市時仍未完成出售土地作業程序係因97年4月30日召開○○○鄉鄉○○○○○段○○○○號占用案：收取使用補償金協調會』，其會議決議指出有關占用面積、界址疑義部份將請地政做一鑑界、測量，待所有相關資料釐清後，再依相關法令規定辦理使用補償金事宜。另當時辦理所遭遇的困難為：除占用人針對繳納使用補償金問題意見不一，無法達成共識，又承辦員協請新莊地政事務所作全面土地面積、界址鑑界及行文稅捐稽徵處、戶政事務所調查占用人資料等作業程序耗時，約至99年10月才完成所有作業程序。適逢新北市改制故於99年11月將本案移請新北市政府財政局辦理後續事宜」。
㈣由上述函文可知，原告與泰山鄉公所雖成立出售系爭土地的
買賣「預約」，但後續相關承購系爭土地事項仍需依照「臺灣省省有房地出售作業要點暨有關規定」辦理，但原告除未依照台灣省省有房地出售作業要點第5點規定出具「承購省有房地申請書」外，也不符合該第5點所規定可承購的資格（即需有租賃關係、並已繳交租金，作業要點參見北高行卷第93頁）。故原告一直到99年11月間，均未與泰山鄉公所訂立買賣系爭土地的「本約」，當然也無從繼續買賣系爭土地相關事宜。原告雖於本院審理時陳稱73年當時就有寫申請書、泰山鄉公所並未告知要辦理承租手續及繳納補償金云云，但未能舉證證明，是否屬實，即有疑問。何況，依照前述97年4月30日協調會記錄記載「本案為陳年老案，..，目前有人想買、有人想承租，但因要收取5年使用補償金，而本次會議討論至今已逾1.5小時，綜合各位意見，不外乎5年使用補償金問題，能否免收取使用補償金或是5年降為1年，但礙於法令規定，各位的意見我們會把它列進來予以參考」，且於會議記錄附件中詳列原告占用1010地號91年至97年應收取的使用補償金明細表，更足以佐證原告應早已知悉需繳納補償金一事（本院卷第31-35頁、北高行卷第107-112頁）。
㈤原台北縣於99年12月25日改制成新北市後，原告於100年初
即向被告申請承租被告所經管之新北市○○區○○段○○○○○○○號市有土地事宜，並於100年5月2日辦妥承租手續（北高行卷第27-1頁）。之後，原告另於同年6月17日以其所有坐落於同地段1009地號土地，向新北市000000000地段0000地號部分土地及1010-1地號等二筆土地辦理公有裡地合併案。但依照99年12月30日修正施行的「土地所有權人申購合併使用鄰接國有非公用土地案件處理要點」第3點第6款規定：「三、申購合併使用之國有非公用土地，有下列情形之一者，不辦理讓售…（六）可單獨建築使用或併同鄰接國有土地可單獨建築使用，在直轄市為330平方公尺（含）以上，其他行政區域面積為500平方公尺（含）以上，且臨接道路。」，而計算與原告所有坐落於同地段1009地號相鄰之市有土地，包括系系爭1010地號土地面積為149.3平方公尺，1010-1地號土地面積為35.12平方公尺，再加計其他毗連相鄰的市有土地面積共超過330平方公尺（範圍如北高行卷第85頁黃色部分），顯然不符合上述辦理讓售規定，並遭新北市工務局於100年9月5日函覆無法同意在案（北高行卷第27-3 頁）。
㈥原告再於100年11月29日向被告申請承購系爭兩筆土地，但
除不符合前述「土地所有權人申購合併使用鄰接國有非公用土地案件處理要點」第3點第6款規定外，另外行政院100年9月26日院臺財字第0000000000號函令公布的「出租之國有非公用不動產得予讓售範圍準則」第2條也規定：「本法第四十二條第一項得予讓售之非公用不動產，以符合下列各款情形之一者為限：...，二、依本法第四十二條第一項第一款、第二款規定出租或依同條第三項規定訂定書面租約之建築基地，位於直轄市以外區域，且併計鄰接之國有土地面積在三百三十平方公尺以下。但屬公共工程拆遷戶遷建基地範圍，不受本款區域及面積之限制。」（99年2月3日公布的原規定為：「二、依本法第四十二條第一項第一款、第二款規定出租或依同條第三項規定訂定書面租約之建築基地，併計鄰接可供合併建築之國有土地面積，在直轄市為三百三十平方公尺以下，其他行政區域為五百平方公尺以下。」）。換言之，「出租之國有非公用不動產得予讓售範圍準則」第2條將原先「出租之直轄市區域土地併計鄰接國有土地在330平方公尺以下才有可能出售」規定，修正為「出租之直轄市區域土地不讓售、直轄市區域以外的土地併計鄰接國有土地在330平方公尺以下才有可能出售，例外情形除非是屬於公共工程拆遷戶遷建基地範圍不受上開區域及面積之限制」。而原告所申請承購的系爭土地位在直轄市區域內，而且併計鄰接國有土地可單獨建築使用，已超過330平方公尺，已如前述；且原告也不是屬於公共工程拆遷戶遷建基地範圍（按：原告雖因徵收而拆除部分建物，但仍居住原址，並無遷建情形），均不符合上述得出售的要件，故被告於100年12月6日退回原告之承購申請，即合於法律規定（北高行卷第27-4頁）。
㈦之後原告又於101年1月9日向被告提出提出陳情書，並於101
年2月29日再次向被告提出承購市有非公用不動產申請書，但均遭被告以相同理由函覆因不符規定而無法受理（北高行卷第27-5頁-第27-7頁）。
五、綜上所述，本件原告雖曾與原台北縣泰山鄉公所成立出售系爭土地的買賣「預約」，但因未能履行後續相關承購系爭土地所需事項及相關條件，致均未訂立買賣本約。於原台北縣改制為新北市後，原告的情形也不符合准予讓售國有土地的相關法令規定，故其請求被告應將系爭土地讓售予原告，即為無理由，應予駁回。
六、結論：本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 12 月 25 日
民事第三庭 法 官 劉以全以上正本係照原本作成如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 102 年 12 月 25 日
書記官 李略伊