臺灣新北地方法院民事判決 103年度訴字第2038號原 告 陳字蓉（原名：陳玉蓮）被 告 新北市政府殯葬管理處法定代理人 楊薏霖訴訟代理人 馬惠美律師複代理人 陳建佑律師上列當事人間請求損害賠償等事件，經本院於民國103年9月23日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、原告主張：
一、按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」行政訴訟法第7條、第8條第1項定有明文。依殯葬管理條例第3條規定，對轄區內公私立殯葬設施之設置核准，經營監督及管理、違法從事殯葬服務業與違法殯葬行為之取締及處理、殯葬消費資訊之提供以及消費者申訴之處理，係屬貴管權責，請貴處本諸權責查處(內民司字第0000000000)(證一)。按殯葬管理條例第3條之規定，直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）主管機關本應依權責就消費者對於殯葬服務業之申訴進行調處。另依前開規定，直轄市、縣(市)主管機關應本於權責管理及輔導殯葬服務業；同條例第34條亦規定，直轄市、縣(市)主管機關對於轄區內殯葬設施，應每年查核管理情形(內政部台內民密樺民字第0000000000號函)。
二、內政部台內民字第00000000000號函：按台端(指原告)與福座公司之消費爭議係發生於現行殯葬管理條例施行之前，爰就本案相關法令之沿革，陳明如下：
（一）墳墓設置管理條例(72年11月11日制定公布，91年7月17日廢止)第6條規：「設置公墓，應備具左列文件報請直轄市、縣（市）主管機關核准；其由直轄市、縣（市）主管機關設置者，應報請中央主管機關備查：配置圖說、管理辦法及收費標準(第三款、第五款)。」第29條規定：「…靈（納）骨堂（塔）及其他喪葬設施之設置，須經直轄市、縣（市）主管機關(精省後為縣市主管機關)核准；其管理辦法，由直轄市、縣（市）主管機關定之(精省後為縣市政府)。」。墳墓設置管理條例施行細則(75年5月14日發布，91年7月17日廢止)，第25條規定：「依本條例第29條申請設置靈(納)骨堂(塔)及其他喪葬設施，其應備具之文件準用本條例第6條規定。」臺灣省喪葬設施設置管理辦法(50年9月16日公布，93年1月1日廢止)第6條規定：「申請設置、增建或改建私立殯葬設施，應備具左列文件，向當地主管機關申請核轉社會處審核：配置圖說、管理辦法及收費標準(第三款、第五款)。」殯葬管理條例(91年7月17日制定公布)第7條第1項規定：「殯葬設施之設置、擴充、增建或改建，應備具下列文件報請直轄市、縣（市）主管機關核准：配置圖說、管理方式及收費標準(第三款、第五款)。」
（二）內政部97年6月23日台內民字第0000000000號函：依殯葬管理條例第55條第1項規定：「殯葬設施經營業違反第7條第1項或第31條規定，未經核准或未依核准之內容設置、擴充、增建、改建殯葬設施，經限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續者，處新臺幣30萬元以上100萬元以下罰鍰，並得連續處罰之。」；另本部96年6月21日台內民字第0000000000號函釋略以，若私立公墓之部分土地未經核准而設置、增建納骨塔及納骨牆等殯葬設施之情形，自應依違反殯葬管理條例第55條第1項之規定予以處罰。
（三）內政部92年7月1日台內民字第0000000000號令訂定發布：殯葬服務業申請許可（備查）事項及應備文件規定中華民國九十二年七月一日前已登記殯葬場所開發租售業（H701030）之公司或商號，申請經營殯葬設施經營業（JZ99141）備查應備文件代號說明10、經當地主管機關核准之殯葬設施設置及啟用證明影本。代號說明11、殯葬設施配置圖說，內容應敘明主要設施之名稱與數量、分布相對位置以及最大容量或提供服務量能。
（四）內政部台內民字第0000000000號令：殯葬服務業銷售骨灰骸存放單位及生前殯葬服務契約資訊公開及管理辦法第2條及第3條規定「殯葬設施經營業應建置網站，並公開所經營骨灰（骸）存放設施之總數量、已銷售數量及尚未使用數量；應建置網站，並公開供已購買者查詢已購買骨灰（骸）存放單位尚未指定位置者，提供尚未使用至區排層號之配置圖」等規定揭示資訊。
（五）內政部100年12月30日台內民密樺民字第0000000000號函：有關所詢殯葬管理條例第7條第3款，「配置圖說」其內涵為何，內容應包括哪些設施乙節，按殯葬管理條例第2條規定，殯葬設施指公墓、殯儀館、火化場及骨灰(骸)存放設施，次查殯葬管理條例施行細則第3條第2項規定，殯葬管理條例第7條第1項第3款所定配置圖說，應以600分之1比例尺地形測量圖為依據繪製。又查「殯葬服務業申請許可(備查)事項及應備文件」應備文件代號說明11、殯葬設施配置圖說，內容應敘明主要設施之名稱與數量、分布相對位置以及最大容量或提供服務量能。主管機關針對殯葬設施之設置除依上開配置圖說審查外，亦應針對有無妨礙公共利益等情形，視實際狀況權責審核(殯葬管理條例第8條)。
三、被告就其所管理位在新北市三芝區殯葬設施經營業者「福座開發股份有限公司(下稱福座公司)」所經營之「北海福座」納骨塔，未盡管理、監督責任，除怠於其取締違法之職務，並長年違法核其啟用經營，侵害原告及親友另有數以萬計以上的民眾權益遭受嚴重的損害等情如下述：未遵照殯葬管理條例等相關法律規定辦理，在福座公司未依法取得北海福座的設置許可的情況下，核其啟用申請，妨礙公共利益。(詳下四之1、2)(2)未依殯葬服務業申請許可（備查）事項及應備文件應備文件代號說明10、11規定辦理備查，未審查核准之殯葬設施設置證明及配置圖說，主要設施之名稱與數量、分布相對位置等相關文件之規定辦理備查。(詳下四之1)(3)未按殯葬服務業銷售骨灰骸存放單位及生前殯葬服務契約資訊公開及管理辦法第2條第1、3款查核福座公司骨灰（骸）存放設施之核准文號及公開核准販售墓基、骨灰（骸）存放單位之總數量、已銷售數量及尚未使用數量規定辦理。未按第3條第1款查核福座公司未建置網站公開供已購買者查詢：
已購買骨灰（骸）存放單位尚未指定位置者，提供尚未使用至區排層號之配置圖等規定揭示資訊。(台內民字第0000000000號令)。涉嫌於殯葬設施「啟用申請文件審查表」關於審查項目第1、9、11項等為不實審查結果之記載。(被告拒原告申請，故僅能提供該文件之空白表單)(證三)。涉嫌於殯葬設施「啟用申請現場勘查表」有關勘查項目第3項為不實勘查結果之記載。(被告拒原告申請，故僅能提供該文件之空白表單)(證四)。對於「管理辦法及收費標準」審核未盡公平，長年以來只單向任由福座公司片面一再調高該公司自有商品價格(證六)。本案始無北海福座納骨塔「原核准設置之配置圖說」所依循，因此被告即任由福座公司全部依照該公司所需要的利益配置，區隔、定價，吃掉早先購買客戶的權益。
四、證據文號及錄音譯文：
（一）98年6月15日98福開函字014號函：本公司「富貴骨灰」及「富貴骨甕」迄今未交付量有105,788位…。本寶塔採逐層報備啟用，迄今仍有B1、B2、1樓、2樓3樓、4樓、8樓、12樓、13樓、14樓、15樓、16樓等樓層可供組裝塔位，至少可組裝20萬以上…。
（二）新北市政府市長電子信箱100/11/08回覆(案號：0000000000)：查私立北海公園墓地於民國66年核准設置，民國73年同意擴充，民國83年同意增建服務中心，…北海福座納骨塔屬私立北海公園墓地內附屬之骨灰（骸）存放設施，當時之核准函係以私立北海公園墓地為許可標的，並無單獨對該納骨塔之設置許可文件。」
（三）電話錄音譯文：99年7月17日吳小姐0000-000000公司(00)00000000台北市○○○路○段○○○號(字蓉問：您們是不是有在收購福座公司的塔位(權狀)。吳小姐：你有幾個…50個是可以，如果太多的話我們就要分批吃了，現在價錢還比較高，如果是過年之前是2萬，2萬2而已，我們不敢留太多啦，因為有時後候公司它現在的政策都變來變去的，(字蓉問：是您們公司還是福座公司)。總公司啊！我們就是福座了啊，是福座的經銷商，(字蓉問：像我們這種人還很多嗎？以前買的)大概還有10萬個左右吧，投資的客戶外面差不多還有10萬個，(字蓉問：你們要怎麼知道公司的政策，是定時去開會嗎)我們是經銷商，公司怎麼不會通知我們呢！(字蓉問：像您們這種經銷商有幾家)，三家，都在北部，(字蓉問：請問你們公司叫什麼名字)，富貴的富，利益的益(富益)。
（四）電話錄音譯文99年7月16日：北海福座園區黃先生和陳妙慶00-00000000(原告問：我以前有買你們的塔位，要委託你們銷售可以嗎？)福座黃先生：寶塔這邊沒有代為銷售耶，不好意思…，因為寶塔本身還在銷售塔位的權狀，所以沒有代售的服務，這個比較不好意思，(原告問：塔位權狀？)因為寶塔本身也還在銷售塔位，所以沒有在幫客戶賣(原告問：您們從民國80年賣到現在，還在賣，怎麼會有那麼多塔位可以賣啊)，我們還有樓層沒有開放啊，當初並不是所有的樓層都開放。(原告問：請問我們以前買的塔位權狀要怎麼轉售啊？)福座陳先生：網路…葬儀社…，但是通常價錢都不好，(原告問：現在我們還不知道塔位的位置在哪裡，也可以賣嗎？可以賣啊，你可以賣給需要的人，他再拿來選位啊。(原告問：選位比較好賣，還是沒有選位比較好賣)你現在位置如果選了以後，我先跟你講，第一個要先繳管理費，現在的塔位永久管理費是2萬4…。(原告問：剛那個黃先生說，你們還有其他樓層還沒有開放，請問其他的樓層是賣什麼產品)我們其他樓層賣的都是比較貴的，一個都要3、40萬，(原告問：我們的賣2萬你們的賣3、40萬)因為我們新的塔位外面都沒有，客人沒辦法比較，(原告問：那我們可以向你們換那一種嗎，可以啊！但是要補差價，…但是換了以後就不可以賣了…。
五、因著被告違反公務員依法行政原則，致使福座公司佔據所有權益，任意增加數量，片面制定管理辦法及收費標準，剝奪預購骨灰位空白權狀(證七)客戶的權利權益之行使。侵吞早期(81-83年)預購近20萬位(指骨灰位數)客戶權益。迄今仍有10餘萬位骨灰位空白權狀，至今仍不知位置所在，因本案始「無」北海福座納骨塔「原核准設置之配置圖說」所依，審查及勘查不實，任由福座公司利用骨灰位升級的方式，巧立名目攬控交易，逐一吃掉早期預購客戶的權益，致有成千上萬人以上持有北海福座骨灰位空白權狀之客戶，全部無法在一個合理、透明的條件下，委售任何一張骨灰位權狀(或已選定位子的骨灰位)，造成原告及親友(證八)等2萬多人(近20萬位)因購買北海福座骨灰位空白權狀而受害，以原告客戶編號24287推算至少有2萬多人受害，案經原告多年且無數次的向被告陳情及反應未果，投訴無門，苦不堪言，故提起本案訴訟。
六、原告向被告請求之損害賠償係以被告99年10月22日北府民生字第啟用文號00000000000號，新啟用之北海福座13樓商品售價表(證六)個人型骨灰位最低18萬元至最高33萬元，平均每位售價25萬元；家庭型骨灰位最低62萬元至最高88萬元平均每位售價75萬元計算。原告則持有個人型13張×25萬＝325萬元；家庭型1張＝75萬元，加總共計400萬元作為訴訟標的之請求(詳下述)。北海福座權狀持有人編號：024287個人型權狀編號FB－A－140917至FB－A140922、FB－A－156673至FB－A156675、FB－A－168179至FB－A168180、FB－A－168182至FB－A168183。13張×25萬元＝325萬元。家庭型權狀編號FB-D-0000000張＝75萬元，損害額合計400萬元。
七、法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地，猶因故意或過失怠於執行職務，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人自得依行政訴訟法第7條規定，合併請求損害賠償，準此，請求法院為原告(即被害人)訴之聲明之判決。
八、被告答辯略以(臺北高等行政法院103年度訴字第455號)：訴外人福座開發股份有限公司於民國66年4月8日依法向臺灣省政府社會處申請設置「私立北海公國墓地」獲准，因公墓使用所需，依法興建納骨塔乙座，並開放銷售。(附臺灣省政府66年4月8日66府社三字第15927號函及臺北縣政府工務局79芝建字第1651號建造執照為證。被告並非系爭殯葬管理條例之主管機關，欠缺當事人之適格。遍觀當時適用之「墳墓設置管理條例」，並無明文規範私人所設立之公墓不得對外「銷售」納骨塔之行為等語為辯。
九、依據內政部75年12月13日台內民字第462544號函釋：『殯儀館、火葬場、靈(納)骨堂(塔)之設置，須經省(市)主管機關(精省後為縣市主管機關)核准，其管理辦法，由省(市)政府定之(精省後為縣市政府)，為墳墓設置管理條例第29條所明定，是有關殯儀館等喪葬設施之管理自該條例公布施行後，即應依首揭規定辦理。』經查被告所持北海公園「墓地」設置之准核函與本案所爭議之「靈(納)骨堂(塔)」設置有別，故不足採。另建造執造之取得係依據建築法，屬工務局權管，非本案所訴關於殯葬管理條例相關法規之爭議。本案被告函轉(103年3月17日新北殯政字第0000000000號函)，殯葬設施經營業，福座開發股份有限公司對原告前陳情內容辦理等情，經辦單位確為被告依分層負責規定蓋章負責無誤(證一)。本案即為靈(納)骨堂(塔)之設置之准核，是為殯葬管理條例(91年7月17日制定公布)第7條第1項規定(即現行殯葬管理條例6條)，當時有效之墳墓設置管理條例(72年11月11日制定公布，91年7月17日廢止)第29條、臺灣省喪葬設施設置管理辦法(50年9月16日公布，93年1月1日廢止)第6條等規定。
被告答辯以納骨塔之「銷售」行為為辯，其適用法條有間，實屬誤會。法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地，猶因故意或過失怠於執行職務，致特定人之權利遭受損害，被害人自得依國家賠償法第2條及12條等規定請求被告依國家賠償法相關規定，負損害賠償責任。
十、聲明：
（一）被告應賠償原告400萬元。
（二）訴訟費用由被告負擔。
十一、證物名稱及件數證一、內政部民政司內民司字第0000000000號函。
證二、內政部台內民字第0000000000號令。
證三、新北市政府殯葬設施啟用申請文件審查表。
證四、新北市政府殯葬設施啟用申請現場勘查表。
證五、福座開發股份有限公司98福開函字第014號。
證六、北海福座13樓商品售價表。
證七、北海福座骨灰位空白權狀乙張供參。
證八、原告同受損害之親友名冊。
補證一：103年3月17日新北殯政字第0000000000號函。
貳、被告抗辯：
甲、本案背景事實：
一、訴外人「福座開發股份有限公司」（下稱福座公司）於民國（下略）66年4月8日依法向臺灣省政府社會處申請設置「私立北海公園墓地」（於102年2月27日更名為私立國寶北海福座墓園，下稱福座墓園獲准）獲准（被證1），據該核准處分附件之設置計畫說明書記載，「私立北海公園墓地」之主要設施有：(一)道路；(二)排水溝；(三)擋土牆，附屬設施計有：(一)休息庭三座；(二)服務中心（必要時得在管理處前方設置「納骨堂」）；(三)停車場；(四)環境美化綠地，業經臺灣省政府社會處依據系爭處分確認在案（參被證1第5頁第二列至第6頁第4列）。
二、訴外人福座公司因公墓使用所需，依法興建納骨塔乙座（被證2），並開放銷售。原告於81至82年間，購買北海福座空白使用權狀個人型13張，家庭型1張(詳原告起訴狀第六段，原證八)。惟原告以訴外人福座公司不斷新增塔位數並對外持續銷售，致原告前所購買之塔位難以銷售，遂以被告對訴外人福座公司「未盡管理監督之責、怠於取締其非法職務，並長年違法核准其啟用經營，侵害原告及親友另有數以萬計以上的民眾權益遭受嚴重損害等情」為由提起本案訴訟。
乙、答辯理由：
一、本案依據原告主張，純屬原告與訴外人福座公司之私權爭議，不符行政訴訟法第二條規定，本案欠缺審判籍：按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」行政訴訟法第2條定有明文；是得提起行政訴訟請求救濟者，限於公法上爭議；至私法上爭議，則非屬行政法院權限之事件。經查，本案原告於81、82年間向訴外人福座公司購買納骨塔，因訴外人福座公司不斷擴充、新增塔位並對外銷售，致原告所購塔位難以促銷因而向被告求償損失。)然依據原告購買塔位時「墳墓設置管理條例」(72年11月11日制定，91年7月17日廢止)第2、12條規定「本條例所稱墳墓，包括公墓及私人墳墓。前項所稱公墓，係指公立或私立供公眾營葬之公共設施；所稱私人墳墓，係指私人報經主管機關核准營葬或在私有土地上設置，供特定人營葬之設施」、「公墓費用收取標準及方式，由直轄市、縣(市)主管機關定之。
」，而遍觀當時適用之「墳墓設置管理條例」，並無明文規範私人所設立之公墓不得對外銷售納骨塔之行為，而關於福座公司如何銷售塔位，原告基於何考量購買塔位以及原告後續如何處分等問題，核屬原告與訴外人福座公司間之私法上之賣賣契約，甚或屬原告個人私權處分問題，應不具公法性質，此有最高行政法院86年判字第944號行政法院判決「墳墓設置管理條例所謂公墓，係指營葬對象為不特定之公眾之墳墓，不限公立或私立，並無設置私立公墓必須從事公益不得以營利形態為之之規定。是設置私立公墓究從事公益抑係營利，要視從事者行為以為判斷」、「又墳墓設置管理條例第十二條雖有公墓費用收取標準之規定，而原告所訂收費標準縱如所稱曾經主管機關備查，惟其既基於私法上之債權債務關係向使用者收取費用，此與政府機關基於公法上關係對人民提供服務而徵收一定之規費者，其性質不同，原告以其依規定標準收費，應屬規費性質，非課徵營業稅之對象云云，亦不足取。其起訴意旨難謂有理，應予駁回」（被證3）。
二、被告並非系爭殯葬管理條例之主管機關，原告以被告為當事人提起訴訟，欠缺當事人適格，顯無理由：行政訴訟法第107條規定第1項第10款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：十、起訴不合程式或不備其他要件者。」，復依據殯葬管理條例第3條第1項規定：「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府；在鄉（鎮、市）為鄉（鎮、市）公所。」。經查，原告以被告對訴外人福座公司位於新北市三芝區之福座墓園有應監督而怠於監督之情事為由提起訴訟，但依殯葬管理條例第3條第1項規定，本案殯葬事項之管理機關，應為新北市政府，而非被告，故本案訴訟顯有被告當事人不適格之情形，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定應予駁回
三、聲明：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
四、證據(均為影本)：被證1：臺灣省政府66年4月8日66府社三字第15927號函乙份。
被證2：臺北縣政府工務局建造執照柒玖芝建字第壹陸伍壹號建造執照乙份。
被證3：最高行政法院86年判字第944號行政法院判決乙份。
參、本院判斷：
一、原告主張之事實，固據其提出內政部民政司內民司字第0000000000號函、內政部台內民字第0000000000號令、新北市政府殯葬設施啟用申請文件審查表、新北市政府殯葬設施啟用申請現場勘查表、福座開發股份有限公司98福開函字第014號、北海福座13樓商品售價表、北海福座骨灰位空白權狀乙張供參、原告同受損害之親友名冊、103年3月17日新北殯政字第0000000000號函等件為證，惟被告以前詞置辯。經查：
（一）本案依據原告主張，純屬原告與訴外人福座公司間之私權爭議。本案原告於81、82年間向訴外人福座公司購買納骨塔，因訴外人福座公司不斷擴充、新增塔位並對外銷售，致原告所購塔位難以促銷因而向被告求償損失。然依據原告購買塔位時「墳墓設置管理條例」(72年11月11日制定，91年7月17日廢止)第2、12條規定「本條例所稱墳墓，包括公墓及私人墳墓。前項所稱公墓，係指公立或私立供公眾營葬之公共設施；所稱私人墳墓，係指私人報經主管機關核准營葬或在私有土地上設置，供特定人營葬之設施」、「公墓費用收取標準及方式，由直轄市、縣(市)主管機關定之。」，而遍觀當時適用之「墳墓設置管理條例」，並無明文規範私人所設立之公墓不得對外銷售納骨塔之行為，而關於福座公司如何銷售塔位，原告基於何考量購買塔位以及原告後續如何處分等問題，核屬原告與訴外人福座公司間之私法上之賣賣契約，甚或屬原告個人私權處分問題，如有爭議，核與被告無涉。
（二）被告並非系爭殯葬管理條例之主管機關，原告以被告為當事人提起訴訟，欠缺當事人適格，顯無理由。依據殯葬管理條例第3條第1項規定：「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府；在鄉（鎮、市）為鄉（鎮、市）公所。」。經查，原告以被告對訴外人福座公司位於新北市三芝區之福座墓園有應監督而怠於監督之情事為由提起訴訟，但依殯葬管理條例第3條第1項規定，本案殯葬事項之管理機關，應為新北市政府，而非被告，故本案訴訟顯有被告當事人不適格之情形。
（三）綜上，被告所辯堪以採信，則原告依國家賠償法第2條、第12條之規定，請求被告賠償原告400萬元，為無理由，應予駁回。
二、本件事實已臻明確，兩造其餘之攻擊或防禦方法，及未經援用之證據，經本院斟酌後，認為與判決基礎之事實並無影響，均不足以影響本裁判之結果，自無庸一一詳予論駁之必要，併此敘明。
肆、結論：原告之訴為無理由，依民事訴訟法第 78 條，判決如
主文。中 華 民 國 103 年 10 月 30 日
民事第一庭 法 官 張正亞以上正本係照原本作成如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 103 年 10 月 30 日
書記官 涂菀君