臺灣新北地方法院民事判決 103年度重訴字第352號原 告 李和村訴訟代理人 黃鳳英
李庚原 告 李芳賓訴訟代理人 陳瑞貞原 告 李育德訴訟代理人 陳瑞貞
李新伍原 告 李育群訴訟代理人 陳瑞貞
李守訓原 告 李文貴訴訟代理人 李守法
黃鈺玲黃鳳英原 告 李治緯訴訟代理人 黃鈺玲原 告 李永裕原 告 李林月裡訴訟代理人 李庚
黃鳳英原 告 李樂甄訴訟代理人 李永裕
黃鈺玲原 告 呂李寶玉訴訟代理人 李永裕
黃鈺玲原 告 李承祐訴訟代理人 黃鳳英
李永裕黃鈺玲原 告 李好訴訟代理人 陳瑞貞原 告 李守訓訴訟代理人 李庚原 告 李守法訴訟代理人 陳瑞貞原 告 李庚被 告 李洪秀彩訴訟代理人 林文裕被 告 李純菁
李清秀黃啟輝丁俊元共 同訴訟代理人 張麗真律師被 告 王榮村訴訟代理人 王士銘被 告 新北市政府工務局法定代理人 高宗正訴訟代理人 王耀寬
徐沛曛范秉軒林宜廷被 告 財政部國有財產署法定代理人 莊翠雲訴訟代理人 王貴蘭
黃偉政上列當事人間請求確認調處結果不成立事件，本院於民國103 年12月24日言詞辯論終結，判決如下：
主 文確認新北市政府不動產糾紛調處委員會於民國一百零二年十二月十七日就坐落新北市○○區○○段○○○號土地所為之不動產糾紛調處結果不成立。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：
（一）按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但請求之基礎事實同一者，不在此限，民事訴訟法第255 條第1項定有明文。又依法得分割之共有土地或建築改良物，共有人不能自行協議分割者，任何共有人得申請該管直轄市、縣（市）地政機關調處，不服調處者，應於接到調處通知後15日內向司法機關訴請處理，屆期不起訴者，依原調處結果辦理之。土地法第34條之1 第6 項亦有明文。本件原告起訴係以其不同意新北市政府不動產糾紛調處委員會就坐落新北市○○區○○段○○○號共有土地於民國102 年12月17日所為之不動產糾紛調處結果（下稱系爭調處結果），而於102 年12月24日收到調處紀錄後15日內起訴，聲明請求確認被告洪秀彩所有坐落新北市○○區○○段00地號土地與原告共有之同地號土地分割重新調處事宜，並於
103 年4 月14日補正請求判決如其書狀所擬分割圖，嗣於
103 年11月13日當庭以其等係因不同意系爭調處結果才起訴，變更聲明為請求確認系爭調處結果不成立，雖為被告李洪秀彩、李純菁、李清秀、黃啟輝、丁俊元不同意，惟原告訴之變更既係源於其等不同意系爭調處結果，依土地法第34條之1 第6 項規定起訴之同一基礎原因事實，參諸前揭規定，應予准許之。
（二）又系爭調處結果係於102 年12月24日、25日、30日分別送達予原告，有新北市政府送達證書附於系爭調處案卷宗影本可憑，原告於103 年1 月7 日向本院提起本件訴訟，有本院收文章附於民事起訴狀可據，尚未逾15日之期間，核先敘明。
貳、實體方面：
一、原告起訴主張：被告李洪秀彩前就兩造共有之新北市○○區○○段○○○號土地（下稱系爭土地），向新北市政府申請分割之不動產糾紛調處，經新北市政府以102 年12月23日北府地測字第00000000000 號函檢送系爭土地分割調處紀錄通知原告系爭調處結果為：「整合甲、丙、戊方案辦理分割，乙、丁方案各別單獨分割方案辦理（如附圖）。」，依分割圖之位置，被告等因一己私利，不顧其他共有人權益，將原為方整之土地分割成不規則形狀，不符合土地完整使用之意。
又因前開調處紀錄註明若不服系爭調處結果，應於接到調處紀錄15日內訴請法院審理，原告曾致電承辦人詳情，並表示無分割意願，但承辦人告知如有異議，唯一途徑只能訴請法院審理，故原告確實被動，加上原告等人均一般民眾缺乏條文、法規知識，不知該如何引經據典張烈表示不分割，保持原狀之理由，今幸有新北市政府工務局主張不同意分割之立場，原告也一致表示不同意分割，請求確認系爭調處結果不成立，聲明如主文所示。
二、被告答辯：
（一）被告李洪秀彩、李純菁、李清秀、黃啟輝、丁俊元部分：⑴被告李洪秀彩申請分割調處時，係以共有人實際占用土地
分割其所有，以免土地分割給其他共有人產生事後拆屋還地之紛爭，此對未占用土地之共有人亦較為公平，並非如原告起訴主張被告自私不顧他方權益，破壞系爭土地之完整而產生不規則狀，不符合土地之善用云云；如依照原告構想之分割方法，固然分割後之區塊較為完整，然此分割方法即發生上開所述，將使共有人分割到之土地已有其他共有人之違章建築存在之紛爭，對未占用系爭土地之被告，誠屬不公平。
⑵被告李洪秀彩前向新北市政府申請分割調處，調處過程中
經合法送達並調處3 次以上，但被告新北市政府工務局未到場表示意見，且做成調處筆錄送地政事務所登記時，若認系爭土地不可分割，其即應提出異議，但事實上，被告新北市政府工務局並無任何異議，而遲在本案訴訟中表示異議，實屬前後表達不一致，應不可採。再新北市政府財產管理規則及國私共有土地辦理共有物分割作業要點，並無法律或法律授權依據而制訂，僅屬各單位依職權頒訂之行政規則，換言之，該二作業要點並非依法令制訂，若有為禁止規定，依法不發生禁止之效力。
⑶被告新北市政府工務局援引最高法院50年台上字第970 號
判例認系爭土地○○○區○道路用地，亦為都市計畫公共設施用地，且現為已開闢之都市○○道路，性質上涉及公共利益，有不能分割之理由存在云云；惟被告新北市政府工務局並未說明何以系爭土地因為涉及公共利益即有不能分割存在理由，蓋事實上，政府將其鋪設柏油做為都市○○道路供公眾使用（政府未徵收之既成道路），該土地作為道路使用已係不爭之事實，即使分割後，系爭土地能仍必須供道路使用，不可能因被告分割而影響其使用目的，故新北市工務局以之作為抗辯，全無理由，被告自難折服。再系爭土地早供公眾通行使用，依大法官會議第400 號解釋，認為此情形已有公共地役權之存在，依最高法院58年台上字第2431號判例係允許共有人分割土地，故新北市政府工務局以之作為抗辯，反無理由。
⑷依都市計畫法第83條之1 第2 項規定頒佈之「都市計畫容
積移轉實施辦法」第6 條第1 項第3 款規定，私有都市計畫公共設施保留地可以聲請容積移轉，系爭土地屬公共設施保留地，故分割後，被告等可將分割後之土地聲請容積率移轉；又依都市計畫法第50條之2 第1 項規定，私有公共設施保留地得聲請與公有非公用土地辦理交換，內政部依該條第2 項規定頒佈「都市計畫私有公共設施保留地與公有非公用土地交換辦法」，該辦法第4 條第3 款規定，私有公共設施保留地若有被占用之情形，不得與公有非公用土地辦理交換，是被告等人雖共有系爭土地，但卻為部分共有人所占用，被告無法依上開規定，達到交換之目的，但若將系爭土地分割，將占用部分分給該占用之共有人，未占用部分則分給被告等人，不但可以達到占用者勿庸拆屋還地，被告亦可取得未被占用之土地作為交換，對共有人而言互蒙其利且適法，原告及被告新北市政府公務局反對分割實無理由。
⑸新北市三重地政事務所之調處會議係前置會議，並非新北
市政府調處會，被告新北市政府工務局之答辯，有誤導之嫌，不足採信。再內政部103 年1 月22日函關於公有土地禁止處分及公有公共設施用地應留供撥用之規定，係以公有土地有為規範之對象，本件既屬公有、私有共有之土地，非全部屬公有土地，自無該函釋之適用，況內政部函釋僅能拘束下級機關且非法律命令，不得拘束被告，被告新北市政府工務局以該函主張不得分割依法無據。
⑹新北市政府工務局表示依使用目的，系爭○○○區○○○
道路用地，現在亦供道路使用，且未經都市計畫變更為非公共設施用地，故該局不得將土地分割移轉為私人所有云云；惟分割土地僅係將土地重新調整權利，公有土地權利仍存在，不發生分割移轉於私人所有之情形，工務局嚴重誤解法令，其抗辯實不足採信。況系爭土地係私人所有，未徵收卻被政府長期作道路使用，沒有任何補償，反不准所有權人在法令未禁止下分割，才真是「乞丐趕廟公」。⑺綜上，聲明：原告之訴駁回。
（二）被告王榮村部分：新北市政府的系爭調處紀錄及分割圖關於被告王榮應分得部分，與原告103 年3 月7 日提出之擬分割圖位置及面積完全相同，伊主張分割，因為目前系爭土地上有占用的問題，所以系爭土地除了被人佔用，還變成公用，伊還要繳地價稅，伊認為不公平，伊認同被告財政部國有財產署之說法等語，請求駁回原告之訴。
（三）被告新北市政府工務局部分：⑴系爭土地現況為已開闢之都市○○道路，土○○○區○○
道路用地，按新北市市有財產管理規則第36條、國私共有土地辦理共有物分割作業要點第2 點規定，及最高法院50年台上字第970 號、58年台上字第2431號判例意旨，系爭土地屬供公眾通行之都市○○道路，且係供鄰近土地對外聯絡必要之道路，性質涉及公共利益而不能分割，原告請求自無理由。
⑵再依都市計畫法第52條規定，公有土地必須配合當地都市
計畫予以處理，其為公共設施用地者當地地方政府於興修公共設施時，依法辦理撥用；依同法第53條規定及行政院76年1 月21日台（76）財字第0000號函示，公有公共設施用地政府僅得出租或讓售予獲准投資興辦都市計畫事業之私人或團體。另參內政部101 年11月22日內授中辦地字第0000000000號函，公有公共設施用地處分或移轉時，於其他法律有限制或禁止規定者，仍應受其法律規定之拘束，併予敘明。
⑶依據新北市三重地政事務所辦○○○區○○段○○○號土地
不動產糾紛調處前置會議紀錄，被告已於會議中表示不同意分割；102 年12月17日召開之新北市不動產糾紛調處會議，被告亦有派員出席陳述意見，故非未曾出席，且自調處過程至訴訟程序，皆採取「不同意分割」之一貫立場，並無前後表達不一致之情形。
⑷按土地法第14條第1 項第5 款、第25條、都市計畫法第52
條規定，及內政部103 年1 月22日內授中辦地字第0000000000號函示，除禁止處分土地法第14條規定不得私有之土地外，公有公共設施用地於未經都市計畫檢討變更為非公共設施用地前或未經核准獎勵民間投資興辦前，應留供當地直轄市政府於興修公共設施時依法辦理撥用。本件系爭土地屬都市計畫公共設施用地，土地○○○區○道路用地，現況亦為道路供公眾通行使用，未經都市計畫檢討片更為非公共設施用地或核准獎勵民間投資興辦，被告自不得將系爭土地分割移轉予私人所有，此有最高法院87年台上字第1386號判決可參。
⑸綜上，被告不同意分割系爭共有土地，故不另提分割方案，聲明：原告之訴駁回。
（四）被告財政部國有財產署部分：系爭土地占用情形複雜，前經被告李洪秀彩向新北市政府不動產糾紛調處委員會調處，並作成調處紀錄在案，茲因原告不服調處結果，提起本件訴訟，依原告所提分割方案，分割後被告雖取得單獨所有，但仍存有占用情事，不利於國有土地之管理，故不同意渠等所提分割方案，分割方案應以新北市政府102 年12月23日北府地測字第00000000
000 號之不動產糾紛調處委員會調處紀錄附圖，聲明：駁回原告之訴。
三、法院之判斷：
（一）按「確認法律關係之訴，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之」，民事訴訟法第247 條第1 項前段定有明文。所謂即受確認判決之法律上利益，係指法律關係之存否不明確，原告主觀上認其在法律上之地位有不安之狀態存在，且此種不安之狀態，能以確認判決將之除去者而言（最高法院52年台上字第1240號判例意旨可資參照）。原告主張系爭土地為兩造共有，其等不同意新北市不動產糾紛調處委員會於102 年12月17日所作成之系爭調處結果，本件若原告未依土地法第34條之1 第6 項規定，於接到調處通知後15日內訴請司法機關處理，則將依調處結果分割系爭土地，而影響原告之權利，原告就此一不安狀態得以確認判決除去，揆諸前揭說明，自有即受確認判決之法律上利益，其等提起確認之訴，洵屬有據。
（二）按土地法第34條之1 第6 項所規定行政機關就共有物分割所為之調處，其性質仍屬協議分割之一種，僅因某些共有物人數眾多，始設計由行政機關加以調和各共有人間之利益及以「一段時期內合法通知無異議」，在法律上為擬制之同意協議之效果，若共有人間就調處結果已明確表示無法同意並依土地法第34條之1 第6 項後段於收到調處結果通知後15日內訴請司法機關處理時，該等調處之結果，顯因無法獲得共有人明示或擬制之同意而成立。本件原告於收到調處結果通知後即訴請本院確認該調處結果不成立，揆諸前開說明，該等調處結果顯因無法獲得全體共有人明示或擬制之同意而成立。從而，原告起訴請求確認系爭調處結果即新北市不動產糾紛調處委員會於102 年12月17日就系爭土地所為之不動產糾紛調處結果不成立，為有理由，應予准許。
（三）本件之事實及法律關係已臻明確，兩造之其餘主張陳述及攻擊防禦方法，對判決之結果無影響，爰不一一加以論述，併此敘明。
四、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條、第85條第1 項前段。
中 華 民 國 104 年 1 月 29 日
民事第一庭 法 官 葉靜芳以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 104 年 1 月 29 日
書記官 何嘉倫