臺灣新北地方法院民事判決 104年度訴字第2137號原 告 宏志有限公司法定代理人 陳李美鑾訴訟代理人 陳俊宏被 告 新北市中和區公所法定代理人 諶錫輝訴訟代理人 林銘才
宋豐浚林郁傑上列當事人間請求履行契約事件，經本院於民國104 年10月27日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴及假執行之聲請均駁回訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、原告主張：被告於民國102 年12月2 日就「新北市中和區92里守望相助隊員裝備採購（開口合約）案」之公開招標公告第2 頁記載「其他：3.本採購項目包括勤務帽、長袖襯衫及短袖襯衫等，數量、材質、規格及交貨地點等詳如需求表之說明。」，而該案招標文件採購需求表記載「採購財務及數量（預估）1.勤務帽3265頂、2.長袖襯衫1929件3.短袖襯衫2208件」字樣，原告參與投標時因而以上開採購需求表總件數而估算該數量之成本後，以總價新臺幣（下同）199 萬8761元參與投標，並於102 年12月17日由原告得標。兩造嗣於
102 年12月31日簽訂「新北市中和區92里守望相助隊員裝備採購（開口合約）合約書」（下稱系爭合約）。而系爭合約履約期限自103 年1 月1 日至103 年12月31日止，採購項目單價各為：勤務帽每頂134 元、長袖制服每件381 元、短袖制服每件374.231 元，本件既係總價決標，則被告應在上開履約期限內購買全部數量之決標金額，並以契約總價335 萬1300元為上限。然被告迄系爭合約履約期限之103 年8 月間，勤務帽合約數量3265頂，但僅下訂1975頂；長袖襯衫合約數量1929件，僅下訂343 件；短袖襯衫合約數量2208件，僅下訂735 件。原告因而於103 年8 月26日函催被告履約，詎被告於103 年9 月4 日函覆表示：「本所採購需求公告訂立時，係採開口合約方式辦理，『係指一定期間內，數量不確定並以一定金額為上限的採購案，以價格決標並依實際需要通知得標廠商履約及交付價金』。非一定數量之採購，採購數量僅為預估需求數，惟各里仍依其實際需求向廠商下單並於完成後交付價金，合先敘明。本採購案（開口合約）履約期限為103 年1 月1 日至103 年12月31日止。合約剩餘期間內將建請各里儘快提出採購需求，以提升採購效率與功能。」。然倘如被告所述，在履約期限內，被告就勤務帽、長袖襯衫、短袖襯衫，倘僅各下訂10多頂勤務帽、10多件長袖襯衫、短袖襯衫亦均合於開口契約，則非公允亦違事理之平，因原告參與本件採購案之投標金額係以被告上開採購需求表之數量後再估算成本，倘如被告僅各下訂10多頂勤務帽、10多件長袖襯衫、短袖襯衫之數量，則顯與投標估算之成本相去甚遠，因而不敷成本。而被告就本件採購案之決標金額199 萬8761元，僅出貨共77萬5422元，故原告依系爭合約法律關係，請求被告尚應履約給付之款項共122 萬3339元即：⒈勤務帽134 元×826 頂（合約數3265頂，已下訂2439頂）＝110684元）。⒉長袖襯衫381 元×1558件（合約數1929件－371 件）＝593598元。⒊短袖襯衫374.23元×1387件（合約數2208件－821 件）＝519057元等語。聲明求為：被告應給付原告122 萬3339元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之5 計算之利息；願供擔保請准宣告假執行。
二、被告則以：㈠依政府採購法第70條、第83條規定，實務咸認決標之行為，
為一行政處分；而在決標後與廠商訂立合約與其後之履約行為，則具有私法契約之性質，如有爭議，則應循民事救濟途徑，此即學理所稱之「雙階理論」。是以，決標僅是決定與何廠商訂立契約，非為訂立契約之意思表示，而屬行政處分，無法據此認定原告與被告後續訂約之範圍；且本件採購案之所以於公開招標時，將所需數量估算提供予廠商，乃因本件招標採取政府採購法第52條第1 項第1 款或第2 款規定，採最低價決標方式辦理，復依政府採購法施行細則第64條之
1 規定: 「機關依本法第52條第1 項第1 款或第2 款規定採最低標決標，其因履約期間數量不確定而於招標文件規定以招標標的之單價決定最低標者，並應載明履約期間預估需求數量。招標標的在二項以上而未採分項決標者，並應以各項單價及其預估需求數，量之乘積加總計算，決定最低標。」，亦即，該預估需求數量載明乃基於法規要求，非等同被告對廠商提出契約要約或承諾之意思表示，故原告主張被告須依採購需求表所預估之數量履行，顯無理由。
㈡本件採購案在最初之公開招標公告已載明「本案屬開口合約
，價金給付方式以各里分別依實際供應數覈實結算給付。」，於其後簽立之系爭合約書第3 條亦約定本案屬開口合約。
所謂開口合約，係指在一定期間內，數量不確定並以一定金額為上限之採購，以價格決標，視實際需要隨時通知廠商履約之契約（各級地方政府訂定災害搶險搶修開口契約應行注意事項第2 條、中央對各級地方政府重大天然災害救災經費處理辦法第2 條第6 點）。基於上開定義，原告本即於被告向其提出實際需求數量時，依該實際需求而被告負有給付價金之義務，亦即該決標金額（199 萬8761元）被告需求數之上限，而非代表被告至少履行該數額，否則訂立開口合約即失其意義。
㈢系爭合約第7 條履約期限、第14條遲延履約之約定，皆係以
被告之給付義務等同決標金額為前提，惟如前所述，被告對該部分未向原告提出需求，故未負有給付義務，更無給付遲延可言。至於原告所稱其為避免違約而先行備料乙節，此部分由於招標時即已載明開口合約之性質，廠商於投標前本得自行評估有無存貨，作為是否參與投標之決定，原告所述備料成本過高，有違公平原則云云，尚難執為系爭合約應依預估數額完全履行之論據等語，資為抗辯。答辯聲明：駁回原告之訴及其假執行之聲請。
三、兩造不爭執事項：㈠被告於102 年12月2 日就「新北市中和區92里守望相助隊員
裝備採購（開口合約）案」之公開招標公告第2 頁記載「其他：3.本採購項目包括勤務帽、長袖襯衫及短袖襯衫等，數量、材質、規格及交貨地點等詳如需求表之說明。」，而該案招標文件採購需求表之「採購財務及數量（預估）1.勤務帽3265頂、2.長袖襯衫1929件、3.短袖襯衫2208件」等字樣（見本院卷第7-8 頁、第9 頁）。原告於102 年12月17日參加被告上開採購案之投標，並以總價199 萬8761元得標（見本院卷第21頁）。
㈡兩造於102 年12月31日簽訂「新北市中和區92里守望相助隊
員裝備採購（開口合約）」合約書（即系爭合約）（見本院卷第10-19 頁）。
四、原告主張本件採購案決標金額為199 萬8761元，然履行契約期限已屆滿，被告履約金額僅77萬5422元，尚欠122 萬3339元，依系爭合約法律關係，請求被告給付122 萬3339元等語，然為被告否認，辯以上詞。是本件兩造爭點為：原告主張被告於系爭合約履約期限內應給付原告決標之金額，有無理由？茲析述如下。
五、本院之判斷：㈠按政府採購法第1 條、第6 條第2 項、第50條、第74條、第
75條、第76條、第83條、第85條之1 規定所示，政府採購法立法宗旨在於為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，使政府機關獲得最適合之物品或服務，故著重促進採購之效率性、公平性，尤其重於公共利益之維護，此與民法著重雙方利益平衡之規範重點不同。再者，依91年2 月6 日修正政府採購法第74條規定，將原條文中得提起異議及申訴之事項刪除「履約」及「驗收」，但仍保留「招標」、「審標」、「決標」之文字，此乃有意將政府採購行為區分為訂約前之招標、審標、決標行為及訂約後之履約、驗收行為，亦即廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，係屬公法上之爭議，政府為招標、審標、決標行為均係執行公權力之行為，亦即為就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，係行政處分，而許其依行政訴訟法規定救濟。訂約後之履約、驗收行為，屬私法事件，依調解或仲裁程序解決（最高法院94年度台上字第1792號民事判決要旨，最高行政法院93年度裁字第625 號裁定要旨；最高行政法院93年2 月份庭長法官聯席會議㈡），並有台灣高等法院暨所屬法院95年法律座談會民事類提案第14號審查意見可資參照。本件原告於102 年12月17日參與被告上開採購案之投標，並以總價199 萬8761元得標（見本院卷第21頁），嗣兩造於102 年12月31日簽訂合約書（即系爭合約）（見本院卷第10-19 頁）等事實，為兩造不爭執，則揆諸前開說明，被告決標由原告得標，此決標行為係執行公權力之行為，乃行政處分；而其後兩造簽訂系爭合約，關於訂約後之履約行為，則屬私法事件，故原告本件請求被告履行系爭合約，自應依據兩造系爭合約之約定為準，原告主張應依決標之金額即總價199 萬8761元云云，並非可採。
㈡其次，本件採購案之102 年12月2 日公開招標公告中本即載
明「本案屬開口合約，價金給付方式以各里分別依實際供應數量覈實結算給付。」字樣（見本院卷第8 頁），而依原告所提之「新北市中和區92里守望相助隊員裝備採購需求表」，項次1 「採購財物及數量（預估）」欄，已載明「預估」字樣，又項次7 「裝備數量」欄亦記載：「廠商履約交貨之批數，視各里實際需求分批交貨」字樣（見本院卷第9 頁），足見被告於公開招標時確已公告載明本件為開口契約，且為原告所是認。再者，被告本件採購案共5 家廠商投標，原告為該採購案之最低標廠商，且報價低於底價7 折，經原告向被告提出「廠商低投標價理由書」後，經被告承辦單位審核，認為原告所提理由尚屬合理，逕予決標等情，亦有原告所提之「新北市中和區公所開標/ 議價/ 決標/ 流標/ 廢標紀錄」（見本院卷第21頁）、被告所提之原告「廠商低投標價理由書」（見本院卷第84頁）等件影本附卷可徵，足認被告自公開招標公告之各文件，均已詳載本件採購案為開口契約。按所謂開口契約，係指在一定期間內，數量不確定並以一定金額為上限之採購，以價格決標，視實際需要隨時通知廠商履約之契約（參照各級地方政府訂定災害搶險搶修開口契約應行注意事項第2 條、中央對各級地方政府重大天然災害救災經費處理辦法第2 條）。又依兩造不爭執真正之系爭合約第3 條「契約價金之給付」，開宗明義即載明：「本案屬開口契約，契約總價以335 萬1300元正為上限（決標金額
199 萬8,761 元整）。契約價金之給付，得為下列方式：▇契約價金結算方式：各里分別依實際供應數量覈實結算給付。▇若有相關項目如稅捐、利潤或管理費等另列1 式計價者，應依結算總價與契約價金總額比例增減之。但契約已訂明不適用比例增減條件者，不在此限。」字樣，兩造既已約明系爭合約係開口契約，且契約總價以335 萬1300元為上限（決標金額199 萬8761元整），契約價金結算之方式依各里分別依實際供應數量覈實結算給付等情，則被告抗辯應以實際供應數量覈實結算給付等語，乃為有據。原告主張被告應給付至決標金額199 萬8761元，故尚欠122 萬3339元云云，洵非可採。是原告依系爭合約法律關係請求被告給付122 萬3339元，非有理由。
六、綜上所述，原告基於系爭合約法律關係，請求被告給付122萬3339元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之5 計算之利息，為無理由，應予駁回。原告之訴既經駁回，其假執行之聲請亦失所附麗，併駁回之。
七、因本案事證已臻明確，兩造其餘主張陳述及所提之證據，經審酌後認於本判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
八、結論：原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 11 月 12 日
民事第三庭 法 官 陳翠琪以上正本係照原本作成如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費中 華 民 國 104 年 11 月 13 日
書記官 羅婉嘉