臺灣新北地方法院民事判決 105年度國字第37號原 告 蘇正良訴訟代理人 王家鋐律師被 告 新北市政府法定代理人 朱立倫訴訟代理人 廖育袗
謝秀琳沈宗翰上列當事人間請求國家賠償事件，本院於民國106 年4 月18日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面按依本法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之；賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條第1 項、第11條第1 項前段分別明定。原告於民國105 年9 月20日本件起訴後，始於105 年9 月22日以書面向被告請求國家賠償新臺幣（下同）21,603,042元，並先就其中100 萬元為請求，經被告於105 年10月25日拒絕賠償，有被告機關之拒絕賠償理由書在卷可稽（見本院卷第187 至第190 頁）。原告雖係於起訴始向被告為國家賠償之請求，惟被告已於本件言詞辯論終結前拒絕原告之請求，故原告提起本件國家賠償之訴，仍屬合法。
貳、實體方面
一、原告起訴主張：
（一）原告之祖父蘇昆地（為蘇賜福之父）生前與蘇鵠共同承領坐落臺北縣○○鎮○○段○○○○○ ○號公地（下稱系爭土地，現已重測為新北市○○區○○段○○○ ○○○○ ○○○○ ○號等3 筆土地）面積0.2113甲部分，其中由蘇昆地承領系爭土地之0.0199甲，餘0.1914甲土地由蘇鵠承領，而蘇昆地係於41年間經由政府放領取得，並於土地上興建房屋，嗣於51年上期繳清系爭0.0199甲土地之地價。然蘇鵠之繼承人蘇添丁、蘇添財、蘇添富等3 人竟於65年間申請地價繼承承領所有權移轉登記時，冒領蘇坤地應承領之部分而將爭土地全部面積列入，致新北市樹林地政事務所（下稱樹林地政事務所）辦理錯誤之承領移轉登記，事後臺北縣政府（後改制為新北市政府）亦發現遭蘇添財等人冒領蘇昆地應承領之土地部分，而以74北府地4 字第8786號函通知樹林地政及蘇添財等3 人，要求「請蘇添財3 人應於文到20日內將冒領蘇昆地君承領面積0.0199甲部分逕向樹林地政事務所辦理所有權移轉塗銷登記恢復中華民國所有，否則將依法撤銷承領並訴請塗銷登記」，然蘇添財等人竟以蘇昆地之繼承人蘇賜福，因繼承蘇昆地房屋占用承領系爭土地為由，對蘇賜福提起民事返還土地訴訟，又該案亦經當時臺灣臺北地方法院板橋分院（即本院）以73年度訴字第4892號判決認定蘇添財等人冒領蘇昆地承領土地部分，從而該案原告蘇添財主張被告蘇賜福無權占有而訴請拆屋還地，自應認為無理由而駁回。
（二）按早期放領公有耕地處理要點第6 點第1 款規定，承領人如有冒名頂替矇請承領者，應依承領規約撤銷承領，收回土地，所繳地價不發還。次按內政部90年9 月6 日台（90）內中地字第9012909 號函所示，早期放領公地符合承領規約上所列應撤銷承領情事者，由放領機關逕為撤銷承領。是以，本件因樹林地政錯誤放領致承領面積發生紛爭，而被告身為上級機關對此亦知之悉甚詳，並曾要求冒領者遵期自行辦理塗銷，若拒不履行將依法撤銷遭冒領之承領並訴請塗銷登記，然樹林地政卻怠未為之，當時臺北縣政府亦曾要求樹林地政事務所「應防止系爭土地另作處分」，然今系爭土地卻遭過戶第三人，至此被告至少應有注意不注意之過失侵害他人權利之情。故被告怠於行使職務，未依法撤銷遭冒領之承領及訴請塗銷登記，致原告權益無法回復，依系爭土地每坪約為37萬元，故原告所受損害為21,603,042元，並先就其中100 萬元為請求。
（三）依臺北縣政府73年7 月20日70北府地四字第185318號函、樹林地政73年7 月27日73北縣樹地二字第3138號函、73年
8 月8 日樹林地政73北縣樹地二字第3326號函、73年8 月20日樹林地政73北縣樹地二字第3582號函、73年12月11日樹林地政73北縣樹地二字第5627號函、74年1 月10日臺北縣政府74北府地字第8786號函，以及46年間調解筆錄暨當時臺灣臺北地方法院板橋分院73年度訴字第4892號判決可知，46年間蘇昆地及蘇鵠因係誤放領致承領面積發生爭執嗣經調解成立，系爭土地0.0199甲部分為蘇昆地承領屬實，嗣系爭土地遭蘇添丁3 人冒領並完成登記，當時主管機關臺北縣政府已屆原告將冒領蘇昆地承領土地部分，限期塗銷所有權移轉登記並恢復為中華民國所有，顯見放領程序確實發生錯誤。再者，依上開不動產糾紛調處結果，具有相當於法院判決效力，被告稱本件46年間之調解無拘束力，並非可採。
（四）至此被告機關確有辦理撤銷蘇添財等承領資格等作為義務。原告雖前往詢問相關單位多次，卻僅得承辦人員陳稱會以函文等手續辦理等語，足徵被告機關人員顯得預見若不趕緊辦理撤銷恐有土地遭移轉危險，又該風險僅能仰賴公權力行使始可達目的，而非個人努力即能避免，此以達前開致無可裁量之情事，行政機關即負有一定職務行為之義務，而仍怠於執行，應屬違法，該怠未為之違法行為係待
103 年9 月30日收受調解通知書始得知該系爭土地業已出售第三人，並經調解委員告知蘇昆地遭冒領承領之權益恐回復無望而確生無法塗銷回復國有並重為適法放領之損害，故時效應於103 年9 月30日後1 、2 天起算。
（五）綜上，爰依國家賠償法第2 條第2 項後段規定，請求如訴之聲明等語。
（六）聲明：
1.被告應給付原告100 萬元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。
2.訴訟費用由被告負擔。
3.原告願供擔保，請准宣告假執行。
二、被告則以：
（一）改制前臺北縣○○鎮○○段○○○○○ ○號公有耕地（面積0.2113甲），於40年間公告放領清冊，由蘇鵠承領，蘇鵠繳清第一期地價即41年上期地價後，於同年2 月間由臺灣省政府發給蘇鵠承領證書。蘇鵠承領上開土地後，與原告祖父蘇昆地有土地使用爭執，於44年8 月10日向臺北縣政府陳情，呈請書事由「為承領公地被蘇昆地佔耕不還，呈請准予派員實地調查並飭令佔耕人歸還該地」，當時經改制前臺北縣板橋地政現地調查，蘇鵠承領公地確被蘇昆地占用約40多坪為建地使用，其中建築房屋4 坪及防風竹圍通路係放領前即由蘇昆地使用。同年9 月28日蘇昆地提陳情書，主張有放領錯誤，並提及因住宅鄰接公有土○○○鎮○○段○○○○ ○○號，其中靠河岸部分被水漂流變成河川，其自14年以前因護持房屋僱工將河川砌石約有2 釐之面積充為鄰戶並來往商人行公路外，其續需農具等物之置址使用至現在。40年10月間縣府公地承辦人因不知其詳情將該地全筆由蘇鵠受放領，主張應由其合法受放領前列2 釐地云云。46年5 月14日蘇鵠向臺北縣議會請願，同年8 月14日經臺北縣議會地政小組調解下，雙方調解成立，該調解筆錄略以：「蘇鵠與蘇昆地兩人爭○○○鎮○○段○○○○○○號承領公地面積案，經雙方當事人同意履行如左：一、爭議面積依據雙方議定經地政事務所測量立訂之界址為界，並由蘇昆地照界址砌石以免侵用蘇鵠耕地。二、原承領人蘇鵠承領割出去之部分已繳清地價，由蘇昆地退還與蘇鵠。…」雙方同意蘇鵠將承領土地上被蘇昆地使用部分割出讓與蘇昆地，蘇昆地給付蘇鵠已繳地價部分。蘇鵠46年11月4 日死亡，繼承人蘇添丁、蘇添財、蘇添富等3 人繼承蘇鵠承領地位於65年8 月18日以繳清地價為原因申請放領移轉登記，取得系爭土地所有權。
（二）依司法院釋字第89號解釋，政府依臺灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法所為之公地放領係政府代表國家將公有耕地放領於耕作人，其性質既為私法上之買賣契約，自應適用私法，不適用國家賠償法。
（三）系爭土地放領對象為蘇鵠，非蘇昆地與蘇鵠共同承領，41年調解成立效力發生於蘇鵠與蘇昆地之間，與行政機關無涉，行政機關僅提供行政協助：
(1)37年政府為扶植自耕農，擬定「臺灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法」執行辦理公地放領，依該辦法第14條規定，系爭土地經過放領公地之查定，編造放領清冊予以公告放領，經改制前臺北縣政府扶植自耕農促進委員會審查核定後，蘇鵠繳清第1 期地價即41年上期地價，於41年2 月間由臺灣省政府發給蘇鵠承領證書，系爭土地放領之程序並無錯誤，公告放領對象為蘇鵠。因蘇鵠於46年11月4 日死亡，其繼承人蘇添丁、蘇添財、蘇添富等3 人於65年6 月26日以繳清地價為由向板橋地所申請放領移轉登記，依前臺灣省政府53年12月17日府民地丙字第14696 號令彰化縣政府要旨：「承領公地農戶死亡由合法繼承人繳清地價應准繼承承領公地」，經該所查明系爭土地業於51年繳清全部地價，爰於65年8 月18日辦竣所有權移轉登記，權利範圍各1/3 。本件蘇昆地41年公地放領時非系爭土地之承領戶，自始無共同承領一事，且依臺北縣放領公有耕地農戶清冊，蘇昆地係承領礁溪段162-7 及162-20地號土地），原告提出改制前臺北縣政府及樹林地政之公文所稱「誤放領承領」一詞，係蘇賜福發函樹林地政之申請書所主張，亦與事實不符。
(2)另同辦法第15條規定：「公地承領人如有左列各款情事之一者，得隨時撤銷其承領，收回土地，所繳地價不予發還：一、冒名頂替矇請承領者。二、非自為耕作者。
……」，有關原告祖父蘇昆地與蘇鵠於系爭土地因占用和界址糾紛，於46年8 月14日在臺北縣議會地政小組調解下雙方調解成立，同意蘇鵠將承領土地上被蘇昆地使用部分割出與蘇昆地，蘇昆地退還蘇鵠已繳清地價部分，原告如認調解成立結果而對系爭土地有所權利，係指蘇鵠割出承領土地部分予蘇昆地，與41年放領公地無關，且該調解成立效力發生於蘇鵠與蘇昆地之間，與行政機關無涉，非得為主張政府機關應予撤銷承領之合法依據。再依最高法院50年台上字第2830號判例要旨：「政府依臺灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法，將公地放領與人民，其性質亦為私法上之買賣契約，非有該辦法第十五條規定各款情形之，不得任意撤銷。」可知公地承領人有該辦法第15條規定各款情形者，僅生主管機關即放領機關可否依職權撤銷，人民尚不得謂其享有公法上請求權，本件縱嗣後查知公地承領人有該辦法第15條規定各款情形者，僅生主管機關得依職權予以撤銷承領，原告尚不得以被告怠於撤銷承領，謂其享有公法上請求權，進而要求負國家賠償責任。
(3)公地放領發生爭議時由各縣市之扶植自耕農促進委員會予以調處，臺北縣議會地政小組調查紀錄及調解紀錄所示當事人確為蘇鵠與蘇昆地2 人，調解成立效力發生於當事人間，與行政機關無涉，行政機關僅就其調解成立結果提供行政協助。況公地放領糾紛亦非原告所引用「直轄市縣（市）不動產糾紛調處委員會設置及調處辦法」第2 條規定得調處之不動產糾紛案件。
（四）公地放領係為扶植自耕農耕作為目的，蘇昆地自始於系爭土地上有房屋坐落，屬未自任耕作，系爭土地非得放領予蘇昆地承領或取得所有權。
（五）調解成立之權利義務發生於原告與蘇鵠及其繼承人間，該調解筆錄未明載政府機關與蘇昆地間有放領承領約定，行政機關業已積極提供行政協助，然拍賣移轉與第三人之事實，非行政機關依職權所能阻卻，不可歸責於行政機關。
（六）原告請求權已罹於消滅時效：退而言之，縱原告提出改制前臺北縣政府74年1 月10日74北府地四字第8786號函認為蘇添丁、蘇添財、蘇添富等3人冒領蘇昆地應承領之部分，被告怠於撤銷遭冒領之承領，損害其權益應負賠償責任云云，惟蘇鵠之繼承人65年8月18日以繼承蘇鵠承領地位辦理移轉登記取得系爭土地所有權，則原告主張之損害應自65年8 月18日移轉登記時或上開函文日期74年1 月10日起計算時效。原告遲至105 年
9 月19日始提起本訴訟，顯逾國家賠償請求權係自損害發生時起5 年間不行使及民法所定請求權因15年間不行使而消滅之期間等語，以資抗辯。
（七）答辯聲明：
1.原告之訴及假執行之聲請均駁回。
2.訴訟費用由原告負擔。
3.如受不利判決，願供擔保請准宣告免為假執行。
三、不爭執事項：
（一）蘇昆地為蘇賜福之父、蘇賜福為原告之父；蘇鵠之繼承人為蘇添財、蘇添富、蘇添丁。
（二）坐落臺北縣○○鎮○○段○○○○○ ○號土地於65年8 月18日以繳清地價為原因，由所有人中華民國移轉登記至蘇添丁、蘇添財、蘇添富名下（應有部分各1/3 ）。嗣上開167-
1 地號土地於66年9 月2 日另分割出167-7 、167-8 地號土地，蘇添財並於80年8 月14日將其所有上開167-7 、167-8 地號土地應有部分1/6 以贈與為原因登記於蘇添丁名下。分割後之167-1 地號土地（103 年11月1 日經地籍圖重測後為新北市○○區○○段○○○ ○號土地）於76年6 月22日，以拍賣為原因移轉登記至訴外人許耀文、張月卿，應有部分各1/2 ，嗣再於85年7 月5 日因共有物分割，移轉由訴外人許耀文取得全部所有權，再於92年11月12日因拍賣而由訴外人郭晉嘉取得全部所有權；又上開167-7 地號土地（103 年11月1 日經地籍圖重測後為新北市○○區○○段○○○ ○號土地）於96年12月21日以買賣為原因登記予訴外人石宏裕，於98年9 月4 日以買賣為原因登記予訴外人丁俊元，於99年12月14日以買賣為原因移轉登記予訴外人高明富，高明富於100 年5 月24日以贈與為原因將應有部分91681/100000移轉登記予新北市；另167- 8地號土地（103 年11月1 日經地籍圖重測後為新北市○○區○○段○○○ ○號土地）現仍登記為蘇添財、蘇添富、蘇添丁所有，應有部分分別為1/6 、1/3 、1/2 。
四、爭執事項：
（一）本件坐落臺北縣○○鎮○○段○○○○○ ○號公地放領對象如有錯誤，被告是否有因對於上開土地放領錯誤負塗銷登記義務卻怠於履行之情事？
（二）被告抗辯本件已罹於時效，是否有理由？
五、得心證之理由：
（一）系爭土地於65年8 月18日以繳清地價為原因，由原所有權人中華民國移轉登記予蘇添丁等3 人共有，應有部分各3分之1 。嗣系爭土地於66年間另分割出167-7 、167-8 地號土地，分割後之167-1 地號（103 年重測後○○○區○○段○○○ ○號）於76年6 月22日，以拍賣為原因移轉登記予訴外人許耀文、張月卿所有，應有部分各1/2 ，嗣再因共有物分割，移轉由訴外人許耀文取得全部所有權，再於92年11月12日因拍賣而由訴外人郭晉嘉取得全部所有權；而167-7 地號（103 年重測後○○○區○○段○○○ ○號）於96年12月21日以買賣為原因移轉予訴外人石宏裕，於98年9 月4 日以買賣為原因移轉登記予訴外人丁俊元，於99年12月14日以買賣為原因移轉登記予訴外人高明富，高明富於100 年5 月24日以贈與為原因將應有部分91681/100000移轉登記予新北市政府工務局；另167-8 地號（103 年重測後○○○區○○段○○○ ○號）現仍為蘇添丁等3 人所共有等情，有土地登記謄本、臺灣省台北縣土地登記簿、異動索引在卷可稽（見本院卷第327 至第355 頁），是原告主張系爭土地已全部移轉與第三人云云，已非無疑。
（二）蘇添丁等3 人之被繼承人蘇鵠曾於46年5 月14日書寫請願書向台北縣議會請願，表示系爭土地為其所承領，應繳地價1,902 公斤按10年分攤繳納，自41年起至45年止已繳納
951 公斤，因系爭土地與蘇昆地土地相連，被占用面積3厘地，業經板橋地政事務所查勘測量屬實，經台北縣議會地政小組調查後，蘇鵠與蘇昆地於46年8 月14日成立調解，約定調解條件為：「1.爭議面積依據雙方議定經地政事務所測量立訂之界址為界，並由蘇昆地照界址砌石以免侵用蘇鵠耕地。2.原承領人蘇鵠承領割出去之部分已繳地價，由蘇昆地退還與蘇鵠。3.現於界址所植之荊棘，由蘇昆地自行挖除代以種植無刺樹木，至於伸出水田上面會遮蔽田面之竹枝等，由蘇昆地或由蘇鵠及時剷短，以免影響耕種。4.蘇昆地不得於蘇鵠之耕地放置垃圾等物。上前各項經雙方當事人同意簽印以為後日之據」等情，有新北市議會105 年4 月11日檢送之請願書、調解筆錄在卷可稽（見本院104 年度國字第30號卷第149 至168 頁），由上開調解筆錄內容可知，系爭土地原係由蘇鵠承領並繳納地價，後因部分土地遭蘇昆地占用，經台北縣議會地政小組調解後，蘇鵠始同意將被占用部分讓由蘇昆地承領，蘇昆地則應給付蘇鵠該部分已繳納之地價。亦即，原告主張系爭土地係由蘇昆地與蘇鵠共同承領等語，應係本於蘇昆地與蘇鵠間前開調解筆錄而來。又上開調解筆錄僅係解決該筆錄當事人即蘇昆地、蘇鵠間之紛爭，尚難據該調解筆錄即認被告有樹林地政事務所就承領移轉登記有辦理錯誤之情事。
（三）又原告所提出之台北縣政府73北府地4 字第185318號函主旨略以：「為蘇賜福君申請有關其父蘇昆地君生前與蘇鵠君承領系爭土地，因誤放領致承領面積發生爭執，經調解成立，按使用面積更改分別承領乙案，經查本府放領公地農戶清冊至今尚未辦理承領異動更正，該筆土地是否已依調解筆錄內容逕為分割標示變更登記及辦妥所有權移轉登記，請查明並將土地登記簿影印報府憑辦」，並於說明欄記載：「…二、本案在處理未完妥之前，應防止系爭土地另作處分，以免增加處理之困難。…」等語（見本院卷第
18、19頁），惟上開主旨欄所稱「為蘇賜福君申請有關其父蘇昆地君生前與蘇鵠君承領系爭土地，因誤放領致承領面積發生爭執，經調解成立，按使用面積更改分別承領乙案」一節，僅係說明該函係因蘇賜福主張因誤放領致承領面積發生爭執而發函，並表明蘇昆地與蘇鵠曾成立調解，尚難認放領過程有何錯誤。亦難憑該函文即認被告有塗銷登記之義務。
（四）按內政部於88年10月27日所訂定發布之早期放領公有耕地處理要點第6 條規定：承領人如有1.冒名頂替矇請承領者；2.非自為耕作者；3.違反規定私自移轉者；4.除依法令規定外而欠繳地價或土地稅者；5.依承領規約得撤銷承領之事由發生者之情事，應依承領規約撤銷承領，收回土地，所繳地價不發還。原告雖主張訴外人蘇添丁等3 人冒名頂替矇請承領，被告應撤銷承領云云。然查，依蘇昆地與蘇鵠間前開調解筆錄，尚不足以認定蘇添丁等3 人就系爭土地之承領係冒名頂替矇請承領，是不足以推論被告有撤銷承領、塗銷登記之義務。原告主張被告怠於塗銷登記，難認可採。
（五）況按賠償請求權，自請求權人知有損害時起，因2 年間不行使而消滅；自損害發生時起，逾5 年者亦同，國家賠償法第8 條第1 項定有明文。國家賠償之時效較民法第197條第1 項後段所定之「10年」期間較短，乃以國家所負損害賠償責任，不宜久延不決，此觀立法理由即明。又國家賠償法第8 條第1 項後段規定消滅時效起算時點為「損害發生時」，並非「請求權可行使時」，與民法第128 條之規定不同，因此，賠償請求權自損害發生時起算，縱受害人尚不知有損害發生或何人為賠償義務人，該賠償請求權依然因為5 年期間經過，而罹於時效消滅，不因受害人不知受有損害或賠償義務人，而無法起算時效。換言之，自有損害發生時起已逾5 年，無論請求權人對於損害之發生及賠償義務人是否知悉，均不得再行使。經查，本件原告主張蘇鵠之繼承人即訴外人蘇添丁、蘇添財、蘇添富等3人於65年間申請地價繼承承領所有權移轉登記時，冒領蘇昆地應承領之部分，致樹林地政事務所辦理錯誤之承領移轉登記，而將系爭土地所有權全部移轉登記與該3 名繼承人等情，縱認屬實，則原告所主張系爭土地所有權全部移轉登記與蘇添丁等3 人之損害，自65年間即已發生，故應自65年間起計算時效，惟原告遲至105 年9 月20日始向本院提起本件國家賠償訴訟，並於105 年9 月22日依國家賠償法第2 條第2 項規定，以國家賠償請求書向被告新北市政府請求賠償，此有新北市政府105 年10月25日新北府地秘字第1051875932號函附卷可稽（見本院卷第186 頁）。
依上開說明，顯逾國家賠償請求權係自損害發生時起5 年間不行使而消滅之期間。再者，原告於前開65年間亦已知有損害事實及國家賠償責任之原因事實，其請求權復無不能行使之情形，其對被告之國家賠償請求權亦顯然已逾2年消滅時效期間。是原告對被告之國家賠償請求權，顯已罹於消滅時效，被告執時效而為抗辯並拒絕給付，應屬有據。至原告雖主張其多年來詢問被告是否塗銷移轉系爭土地所有權予蘇添丁、蘇添財、蘇添富之登記，然均無任何消息回覆，迄至103 年原告收受調解通知書，始知悉系爭土地已出售與第三人，且已無回復登記為國有之可能，是至此損害發生始確定，故原告之請求權消滅時效應自其收到新北市三峽區調解委員會103 年9 月30日通知之調解通知書方起算，原告之請求權並未罹於消滅時效云云。然縱原告多年來詢問被告是否塗銷所有權移轉登記，惟原告終究未在上開消滅時效之期間內對被告請求國家賠償並提起訴訟。再者，原告所有之系爭土地遭樹林地政事務所移轉予第三人時，其土地所有權實已發生損害，業如前述，至原告所稱之系爭土地已出售與第三人，係生損害賠償方法可能發生無法以塗銷登記之方式回復原狀，而須改以金錢賠償其損害之效果，是原告主張之請求權消滅時效起算時點，並不足採。
六、從而，原告依侵權行為、國家賠償之法律關係請求被告賠償損害100 萬，應屬無據。原告之訴為無理由，應予駁回。
七、原告之訴既經駁回，其假執行之聲請亦失所依從，應併予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及證據，經本院審酌後，認與判決結果不生影響，自無逐一詳予論駁之必要，附此敘明。
九、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。中 華 民 國 106 年 6 月 16 日
民事第四庭 法 官 毛彥程以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
書記官 王元佑中 華 民 國 106 年 6 月 26 日