臺灣澎湖地方法院行政訴訟判決
110年度簡字第5號原 告 鄭有強即吉鴻交通船訴訟代理人 林泓帆律師(財團法人法律扶助基金會律師)被 告 澎湖縣政府法定代理人 賴峰偉訴訟代理人 呂安妮上列當事人間就業服務法事件，原告不服勞動部中華民國110 年
7 月7 日勞動法訴二字第1100001615號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告之「吉鴻號」交通船（下稱系爭交通船）於民國109 年10月30日11時許，停泊於澎湖縣白沙鄉岐頭村岐頭碼頭時，遭內政部移民署中區事務大隊澎湖縣專勤隊（下稱澎湖專勤隊）查獲訴外人涂○○即新來發6 號漁船所聘僱之印尼籍外國人CASMUDI （護照號碼：M0000000號，中文姓名：牧弟，下稱牧弟）於系爭交通船從事搬運物品工作，因認原告有非法容留外國人從事工作之事實，被告乃依就業服務法第44條、第63條第1 項規定，以109 年12月7 日府社勞字第10900754691 號裁處書（下稱原處分），裁處原告新臺幣（下同）15萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，經遭訴願駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：㈠民法第482 條規定：「稱僱傭者，謂當事人約定，一方於一
定或不定之期限內為他方服勞務，他方給付報酬之契約」，勞動基準法（下稱勞基法）第2 條第1 款規定：「本法用詞，定義如下：一、勞工：指受雇主雇用從事工作獲致工資者」，本件訴外人涂○○與牧弟均已證稱原告未給付任何報酬予牧弟，依上揭民法及勞基法規定，原告與牧弟間自始未成立民事僱傭關係，原告自無原處分所稱「非法容留外國人從事工作」之情事；原處分所引用改制前行政院勞工委員會函釋雖略稱：「. . . 僅以外國人被容留且有提供勞務為已足，即令無償，亦屬工作」云云，然其性質上僅屬行政命令，並無外部拘束效力，且與前揭民法及勞基法「提供勞務或工作之前提係獲取報酬」之規定相左。
㈡另原告並未提供牧弟食宿，不符「容留」外國人之要件，且
原告駕駛系爭交通船一直都有聘用大陸籍人員周○○擔任助理水手人員，實無須另聘僱牧弟協助搬運物品。且縱認牧弟有提供勞務，然其提供對象係涂○○或某些不知名或年紀大之鄉親，而非原告，當時原告前往馬公辦事，根本不在岐頭碼頭現場，就牧弟提供勞務乙節亦未知曉，且無法掌控，被告執此謂原告「非法容留外國人牧弟從事工作」云云，顯與實情悖離，為此，提起本件訴訟等語。
㈢聲明：原處分及訴願決定均撤銷。
三、被告則以：㈠就業服務法第42條即揭示：「為保障國民工作權，聘僱外國
人工作，不得妨礙本國人之就業機會、勞動條件、國民經濟發展及社會安定」，因而針對雇主聘僱外國人從事工作，立法採申請許可制，故任何人如需聘僱外國人從事工作，即應依法向主管機關申請許可，不可私下容留外國人非法從事工作。依前行政院勞工委員會（現勞動部）93年10月21日勞職外字第0930206923號函略以：查就業服務法所稱之「聘僱」，係以有否提供勞務之事實而為認定，故尚非僅限於民法規定之「僱傭」關係始構成就業服務法之聘僱關係。
㈡又前行政院勞工委員會（現勞動部）95年2 月3 日勞職外字
第0950502128號函、89年7 月11日（89）台職外字第021489
0 號函、行政院99年5 月28日院臺訴字第0990098201號決定書等函釋可知，就業服務法第43條已明定外國人在我國工作係採許可制，而同法第42條所指工作，非以有償或無償為區分，亦非以形式上之契約型態或報酬與否加以判斷，故外國人只要有勞務提供之工作事實，即應屬「工作」。而依行政程序法第159 條、第160 條規定，行政機關作成解釋性之行政規則並經行政機關對外發布後，即成為日後行政機關本身與所屬機關具體個案中適法規範依據，具有法源的地位，解釋性行政規則對人民權益產生影響，因此具有間接的對外效力。
㈢參照臺北高等行政法院98年度簡字第142 號判決略以：違反
就業服務法第44條以及勞委會之函令並不以外籍人士領有薪資或費用為要件，其著重於是否有非法提供勞務或工作事實之勞動行為，易言之，一有實際勞務提供之行為，即便是無償，仍應視為有工作事實。此由前行政院勞工委員會91年9月11日勞職外字第0910205655號函可知，就業服務法第44條係指「自然人或法人」與外國人間雖無聘僱關係，但有未依同法及相關法令規定申請許可，即容許外國人停留於某處所為其從事勞務提供或工作事實之行為而言，此觀諸該條文所規定之「任何人」未將適用範圍限縮於「雇主」即明，然容留是以提供場所容許外國人停留於某處所從事工作，非原告陳稱須提供食宿，顯見原告對於法令之誤解。
㈣依據澎湖專勤隊提供之現場攝錄影像、原告及證人涂○○、牧
弟之調查筆錄，可確定外國人牧弟確有影像中從事吊運物品之工作，本件外國人牧弟既有為原告提供勞務之工作事實，縱未支領報酬，仍屬就業服務法第43條所稱之工作範疇，被告據此依就業服務法第44條及第63條之規定裁處罰鍰15萬元，於法並無不合。
㈤聲明：原告之訴駁回。
四、本件事實概要欄所載，經兩造各自以書狀陳明在卷，並經本院依職權調取澎湖縣政府109 年12月7 日府社勞字第10900754691 號原處分相關文件資料、勞動部110 年7 月7日勞動法訴二字第1100001615號卷核閱無誤，是本件之爭點為：被告以原告違反就業服務法第44條規定，並依同法第63條第1項規定裁處15萬元罰鍰，是否適法？經查：
㈠按就業服務法第44條規定：「任何人不得非法容留外國人從
事工作。」、同法第57條第1 、2 款規定：「雇主聘僱外國人不得有下列情事：一、聘僱未經許可、許可失效或他人所申請聘僱之外國人。二、以本人名義聘僱外國人為他人工作。」、同法第63條規定：「（第1 項）違反第44條或第57條第1 款、第2 款規定者，處15萬元以上75萬元以下罰鍰。5年內再違反者，處3 年以下有期徒刑、拘役或科或併科120萬元以下罰金。（第2 項）法人之代表人、法人或自然人之代理人、受僱人或其他從業人員，因執行業務違反第44條或第57條第1 款、第2 款規定者，除依前項規定處罰其行為人外，對該法人或自然人亦科處前項之罰鍰或罰金。」，比對就業服務法第44條及第57條規定，依第44條規定負有不得非法容留外國人工作的義務主體為「任何人」，而第57條規定則以與外國人具聘僱關係的「雇主」為義務主體。準此，第44條所謂「任何人不得非法容留外國人從事工作」，當係指自然人或法人與外國人間雖無聘僱關係，但有未依就業服務法及相關法令規定申請許可，即容許外國人停留在其所管領之處所從事勞務提供或工作事實的行為而言。故任何自然人或法人均應注意不得使未經依法取得工作許可的外國人，在其所管領之處所提供勞務。
㈡次按為保障國民工作權，聘僱外國人工作，不得妨礙本國人
之就業機會、勞動條件、國民經濟發展及社會安定，就業服務法第42條定有明文。對於申請聘僱外國人工作，我國係採申請許可制，主管機關係將申請者之資格條件與外國人之工作類別、項目、人數、期間及工作地點均列為須經許可內容，並課雇主監督與管理外國人之義務與責任；故就業服務法乃就容許外國人停留從事工作一事，分別於就業服務法第57條第1 款及第44條訂有規範之條文，以保障國民工作權、維持社會秩序而避免妨礙本國人之就業機會、勞動條件、國民經濟發展及社會安定。而前行政院勞工委員會（現勞動部，下稱前勞委會）91年9 月11日勞職外字第0910205655號函釋以：「查『就業服務法』（以下簡稱本法）第44條規定：『任何人不得非法容留外國人從事工作。』係指『自然人或法人』與外國人間雖無聘僱關係，但有未依本法及相關法令規定申請許可，即容許外國人停留於某處所為其從事勞務提供或工作事實之行為而言。若二者間具聘僱關係，則為本法第57條第1 款之『聘僱未經許可、許可失效或他人所申請聘僱之外國人。』所規範。又上開有無聘僱關係，應依客觀具體事實認定，如該外國人有勞務提供，而該自然人或法人對之有指揮監督關係，或有勞務報酬之約定者，則難辭無聘僱關係存在。」，前勞委會95年2 月3 日勞職外字第0950502128號函釋以：「一、按本法（即就業服務法）第43條明定：『除本法另有規定外，外國人未經雇主申請許可，不得在中華民國境內工作。』亦即本法對於外國人在我國工作係採許可制。又上開之『工作』，並非以形式上之契約型態或報酬與否加以判斷，若外國人有勞務之提供或工作之事實，即令無償，亦屬工作。」（分別見本院卷第261 頁、第243 頁），上揭前勞委會之2 份函釋，乃前勞委會本於行政主管機關之地位，就就業服務法第44條、第57條第1 款關於「自然人或法人」容許外國人停留從事工作、及第43條關於外國人在我國境內從事工作之事實不以「有償」或「無償」做判斷等，所為闡明法規原意之釋示，核與就業服務法立法意旨相符，行政法院自得予以援用。
㈢經查：
⒈外國人牧弟為新來發6 號涂○○所僱之外籍勞工，於109 年10
月30日11時在系爭交通船搬運物品一節，業據原告於本院110年12月24日言詞辯論所不爭執(見本院卷第352頁)，核與證人即外國人牧弟109 年10月30日於澎湖專勤隊證稱：「（問：本隊於今(30) 日11時0 分在澎湖縣白沙鄉岐頭村岐頭碼頭內，當場查獲你正在搬運物品至吉鴻號交通船船後甲板上，你有何解釋？）對，那是我自願幫忙做，要運去鳥嶼。（問：本隊於今日在岐頭碼頭內所拍攝你工作相片是否你本人？）是我本人。」、證人即涂○○109 年11月2 日於澎湖專勤隊證稱：「（問：本隊於10月( 筆錄誤載為11月) （30）日11時0 分在澎湖縣白沙鄉岐頭村岐頭碼頭內，當場查獲你所僱用外勞牧弟正在搬運物品至吉鴻交通船船後甲板上，你有何解釋？是否屬實？）我知道。是我請他去幫忙的。」等語相符，並有牧弟之護照、指紋卡片、內政部移民署外人居停留資料查詢影本等件在卷可憑（分別見本院卷第207 至209頁、第217頁、第211 至215 頁）。
⒉又依據被告提出之澎湖專勤隊採證照片（見本院卷第263 至2
73 ），經牧弟自承照片中之黑衣男為伊本人並於照片上簽名（見本院卷第209 頁），由該採證照片顯示牧弟有協助手扶吊運物品、拉繩將船靠岸、搬運貨物上船等動作。再者，另經本院當庭勘驗澎湖專勤隊現場攝錄影像及照片光碟中「吉鴻號交通船攝錄影像1.MP4 」影片，影片長度1 分7 秒，係109 年10月30日吉鴻號交通船停泊過程（見本院卷第345至347頁）：
00分00秒至00分23秒：身穿黑色上衣、頭戴帽子的男子（下稱黑衣男）自船艙後方走到甲板後，單手拉住繩子，慢慢將吉鴻號船尾往岸邊拉近。
00分23秒至00分29秒：黑衣男右手扶岸上水泥墩，自吉鴻號下船，走向水泥墩旁、堆放於棧板上的貨物。
00分29秒至00分38秒：黑衣男開始挪動整理棧板上的貨物。
00分38秒至00分44秒：身穿紅色上衣男子（下稱紅衣男）自拍攝畫面左邊出現，走向黑衣男。
00分44秒至00分49秒：紅衣男與黑衣男一起整理棧板上的貨物。
00分49秒至01分07秒：（鏡頭拉近）紅衣男將貨物以繩索固定在棧板上，黑衣男走回岸邊，拉繩子將吉鴻號拉近岸邊後，走回吉鴻號船上。
而原告則於109 年11月6 日於澎湖專勤隊自承採證照片、攝錄影像中操作機器及吊掛物品至系爭交通船後甲板之紅衣男為伊本人等語（見本院卷第231 頁）。
⒊由上揭澎湖專勤隊採證照片、攝錄影像可知，牧弟在系爭交
通船協助手扶吊運物品、數次拉繩將船靠岸、與原告一起整理貨物、搬運貨物，牧弟之行為已非一般舉手之勞，實與漁工或船員從事之船務工作內容無異。是綜合上開證述及澎湖專勤隊採證照片、攝錄影像內容，可確認外國人牧弟確於系爭交通船從事搬運物品工作之事實，符合就業服務法第44條及前揭前勞委會之函釋「非法容留外國人從事工作」之內容。
㈣至原告雖主張：當時伊前往馬公辦事、人根本不在岐頭碼頭
現場，就外國人牧弟提供勞務亦未知曉等語。惟查，原告曾在場與牧弟一起整理棧板上之貨物，此有澎湖專勤隊攝錄影像及本院勘驗筆錄可佐，業如前述，換言之，牧弟在系爭交通船從事工作時，原告亦在場，實難諉為不知，是原告此部分之主張，並無理由。
㈤原告再主張：未與牧弟成立僱傭關係、未提供牧弟食宿，不
符就業服務法第44條之要件等語。惟按就業服務法之立法目的係為保障國民工作權，依前勞委會91年9 月11日勞職外字第0910205655號函、95年2 月3 日勞職外字第0950502128號函等2 份函釋，就業服務法第44條所謂「任何人不得非法容留外國人從事工作」，係指自然人或法人與外國人間雖無聘僱關係，但有未依就業服務法及相關法令規定申請許可，即容許外國人停留在其所管領之處所從事勞務提供或工作事實的行為而言，且外國人在我國工作，並非以形式上之契約型態或報酬與否加以判斷，若外國人有勞務之提供或工作之事實，即令無償，亦屬工作，業如前述。換言之，就業服務法第44條所謂「容留」，係指「容許」外國人「停留」在其管領之某處，不以提供食宿為要件，所謂「從事工作」則不以是否成立僱傭關係或是否有償為判斷，僅需外國人有提供勞務或工作之事實即屬之，即已妨礙立法目的所欲保障我國人民工作權及就業機會。本件原告未經許可，即容許外國人牧弟停留在其管領之系爭交通船從事搬運等工作，不論原告是否提供食宿及報酬，均已違反就業服務法第44條規定，是原告此部分之主張，亦難認可採。
㈥原告另主張：其皆有持續聘用大陸籍人員周訓菊，無須另聘
僱牧弟協助搬運物品等語。惟外國人牧弟確有在系爭交通船從事搬運等工作之事實，業如前述，故原告聘僱他人從事工作，與原告非法容留外國人從事工作，並未相悖，是原告此部分之主張，仍無理由。
五、綜上所述，原告上開主張均不足採，被告以原告有違反就業服務法第44條之行為事實為依據，而依同法第63條第1 項規定，以原處分裁處15萬元罰鍰，並無違誤，訴願決定予以維持，並無不合。原告聲明求為撤銷，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提之證據，經核與判決之結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 1 月 7 日
行政訴訟庭 法 官 王政揚上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3,000 元。
中 華 民 國 111 年 1 月 7 日
書記官 莊茹茵