臺灣澎湖地方法院民事判決 105年度訴字第10號原 告 澎湖縣望安鄉紫衡宮興建籌備委員會法定代理人 許文丞被 告 財政部國有財產署南區分署法定代理人 黃莉莉訴訟代理人 許雅雯上列當事人間確認土地優先購買權存在等事件，本院於民國105年8月2日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、原告主張：
（一）原告94年3月至99年2月占用「澎湖縣○○鄉○○段○○○○○○○號」(101年12月3日經變更編定分割後為000-37地號國有土地內部分土地，以下簡稱系爭000-22地號土地)國有土地內部分土地265平方公尺，為興建「宗教寺廟」。依「國有非公用土地提供開發案件處理要點」第6點規定，向被告申請系爭000-22地號土地內265平方公尺國有非公用土地核發國有非公用土地同意開發證明書，及雙方簽訂契約書。嗣依「澎湖縣非都市土地申請變更宗教事業計畫審查管理要點」規定，檢附國有非公用土地同意開發證明書及併同「澎湖縣望安鄉紫衡宮興辦宗教事業計畫」，函請澎湖縣政府(以下簡稱縣政府)審辦核准。囿於是年系爭000-22地號土地內國有非公用土地使用分區為「森林區」使用地類別「國土保安林地」，依非都市土地使用管制規則第6條容許使用項目及許可使用細目使用規定為限制發展區，尚不得變更編定為「特定目的事業」使用地。爰澎湖縣望安鄉公所（以下簡稱望安鄉公所）重視地方公益。於99年8月24日望民字第0990005888號函請縣政府將望安鄉○○○區○○○○段000-28等11筆土地（內含原告占用系爭000-22地號土地內部分國有非公用土地265平方公尺），使用分區「森林區」變更編定為「一般農業區」，並完成望安段000-22地號（暫編分割為000-37地號），縣政府財政處續報請區域計畫委員會通盤檢討。縣政府財政處101年6月5日府財開字第1010704155號函請內政部營建署就非都市土地資源型使用分區檢討變更。內政部101年10月8日以台內營字第1010809023號函准依區域計畫法第15條規定准予核備。原告嗣檢附縣政府同意許可「澎湖縣望安鄉紫衡宮宗教興辦事業計畫」公文；依國有財產法國有財產法第52條之1第1項第4款及同法施行細則第55條之1第1項第4款、許可開發範圍內國有非公用土地處理原則第3點第3款規定；向被告申請國有非公用土地「專案讓售」，以利取得國有非公用土地使用所有權，為興建宗教寺廟使用。惟被告104年5月22日以台財產南澎一字第10408013120號函復：查無縣政府100年9月15日前列為輔導合法化之對象及就占用部分未表明取得所有權方式處理之相關公文，尚難認符系爭國有非公用土地「專案讓售」，駁回申請。
（二）原告主張被告行政行為，影響原告權益至鉅；並與兩造99年3月26日依台財產南澎一字第09910002221號函簽訂「國有非公用土地同意申請開發契約書」第7點、財政部100年9月15日訂頒之「許可開發範圍內國有非公用土地處理原則」第3點第3款、國有財產法施行細則第55之1條第1項第4款及第2項、國有財產法第52之1條第1項第4款有違；另與「區域計畫法」第1條、第12條、第15條、第15條之1第2項、第15條之2第1項第1款及同法施行細則第10條第1項第2款、第13條第1項第19款、第2項暨「非都市土地使用管制規則」第4條、第10條、第13條第1項第1款、第28條、第30條第1項、中央法規標準法第16條、第18條及憲法第23條相違。故被告審辦本案應依「行政程序法」第4條、第5條、第6條、第7條、第8條、第9條、第10條辦理；另原告占用地係屬「公職人員利益衝突迴避法」第4條第1項、第2項第1款規定要項，依「公職人員利益衝突迴避法」第6條、第7條，被告應完全「利益衝突迴避」，俾符依法行政原則。故原告主張，依兩造99年3月26日台財產南澎一字第09910002221號函簽訂「國有非公用土地同意申請開發契約書」第7點、財政部100年9月15日訂頒「許可開發範圍內國有非公用土地處理原則」第3點第3款、國有財產法施行細則第55之1條第1項第4款及第2項、國有財產法第52之1條第1項第4款及民事訴訟法第247條明定，原告自有即受確認判決之法律上利益甚明。並聲明：求為判決確認原告占用坐落澎湖縣○○鄉○○段○○○○○○○號內土地有「專案讓售」優先購買權存在，所有權應移轉登記予原告。
二、被告則辯稱：
（一）按國有財產法第52條之1第1項第4款及同法施行細則第 55條之1第1項第4款規定，獲准整體開發範圍內之國有不動產，得專案報經財政部核准讓售予開發人；另依許可開發範圍內國有非公用土地處理原則(以下簡稱處理原則)第3點第3款規定略以，該原則訂定發布前（100年9月15日），申請人占用國有土地，經目的事業主管機關列為輔導合法化之對象及表明以取得所有權方式處理，且已簽訂國有非公用土地同意申請開發契約書，發給國有非公用土地同意申請開發證明書者，得依前述國有財產法規定辦理讓售。縣政府於102年12月19日府民禮字第1020069103號函同意原告所送望安鄉紫衡宮宗教事業計畫開發案，原告爰於103年4月19日依上開處理原則第3點第3款規定，檢具主管機關澎湖縣政府同意函及相關文件向被告所屬澎湖辦事處申請專案讓售系爭土地。經審查，原告所附澎湖縣政府103年4月8日、4月30日府民禮字第1030014607、10300231911號函，僅敘明該府審查興辦事業計畫之辦理過程，未提供100年9月15日前已列為輔導合法化之對象及就占用部分表明以取得所有權方式處理之相關公文，尚難認原告之申請符前述得予讓售之規定，被告所屬澎湖辦事處遂於103年12月4日台財產南澎一字第10308034090號函駁回原告之申請。原告復於104年1月25日望紫興籌字第1040000002號函檢具澎湖縣政府103年12月27日府民禮字第1030070839號函請被告所屬澎湖辦事處續予審認，經被告所屬澎湖辦事處再次函請縣政府提供相關輔導合法化及表明以取得所有權方式辦理之文書，惟該縣政府仍僅表示本案依103年4月8日、4月30日、12月27日府民禮字第1030014607、10300231911、1030070839號函說明甚詳，是否得比照處理原則第3點第3款規定，請審慎妥處。被告所屬澎湖辦事處爰據以續審，發給國有非公用土地同意申請開發證明書。因原告之申請尚難認符處理原則第 3 條第 3 款之規定，被告所屬澎湖辦事處遂駁回原告之申請案，即無法出售系爭土地予原告。
（二）依國產法「得」予出租或出售國有非公用不動產者，申請承租、承購者非因此取得或享有法律上實體請求權，其請求僅係促使國產管理機關是否本諸職權依該法規定辦理租、售程序而已，似不生法律上權益受損而有信賴保護原則問題。國產管理機關是否辦理租售程序及行政院等權責機關是否核准租售，當容有裁量空間。另依民法第345第1、2項規定，稱買賣者，謂當事人約定一方移轉財產權於他方，他方支付價金之契約。當事人就標的物及其價金互相同意時，買賣契約即為成立。而契約是否成立，依同法第153條第1項規定，當事人互相表示意思一致者，無論其為明示或默示，契約即為成立。又依同法第155條規定，要約經拒絕者，失其拘束力。原告依國有財產法等相關規定向被告所屬澎湖辦事處申請專案讓售系爭000-22地號土地，因不符規定，被告所屬澎湖辦事處駁回原告之申請案，即已拒絕原告申購之要約，雙方無買賣關係之存在，被告即無負將系爭土地所有權移轉並登記予原告之義務，原告訴請確認優先購買權存在顯無理由。並聲明：原告之訴駁回。
三、得心證之理由：原告主張被告行政行為與兩造99年3月26日依台財產南澎一字第09910002221號函簽訂「國有非公用土地同意申請開發契約書」第7點、財政部100年9月15日訂頒之「許可開發範圍內國有非公用土地處理原則」第3點第3款、國有財產法施行細則第55之1條第1項第4款及第2項、國有財產法第52之1條第1項第4款有違；另與「區域計畫法」第1條、第12條、第15條、第15條之1第2項、第15條之2第1項第1款及同法施行細則第10條第1項第2款、第13條第1項第19款、第2項暨「非都市土地使用管制規則」第4條、第10條、第13條第1項第1款、第28條、第30條第1項、中央法規標準法第16條、第18條及憲法第23條相違，故原告主張，依兩造99年3月26日台財產南澎一字第09910002221號函簽訂「國有非公用土地同意申請開發契約書」第7點、財政部100年9月15日訂頒「許可開發範圍內國有非公用土地處理原則」第3點第3款、國有財產法施行細則第55之1條第1項第4款及第2項、國有財產法第52之1條第1項第4款及民事訴訟法第247條確認土地優先購買權存在，惟為被告所否認，並以前詞置辯，是本件應審究者厥為：(一)原告提起確認土地優先購買權存在，是否有即受確認判決之法律上利益？(二)原告依據國有財產法第52條之1等規定，請求被告讓售系爭000-22地號土地，是否有理由？有無契約自由原則之適用？爰論述如下：
(一)原告提起確認土地優先購買權存在，是否有即受確認判決之法律上利益？
1.按確認之訴非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起。所謂即受確認判決之法律上利益，係指法律關係之存在否不明確，原告主觀上認其在法律上之地位有不安之狀態存在，且此種不安之狀態，能以確認判決將之除去者而言，若縱經法院判決確認，亦不能除去其不安之狀態者，即難認有受確認判決之法律上利益（最高法院52年台上字第1240號判例參照）。
2.次按「非公用財產類之不動產，有左列各款情形之一者，得專案報經財政部核准讓售︰一、使用他人土地之國有房屋。二、原屬國有房屋業已出售，其尚未併售之建築基地。三、共有不動產之國有持分。四、獲准整體開發範圍內之國有不動產。五、非屬公墓而其地目為『墓』並有墳墓之土地。六、其他不屬前五款情況，而其使用情形或位置情形確屬特殊者。非公用財產類之不動產，基於國家建設需要，不宜標售者，得專案報經行政院核准讓售。非公用財產類之不動產，為提高利用價值，得專案報經財政部核准與他人所有之不動產交換所有權。其交換辦法，由財政部擬訂，報請行政院核定之。」為國有財產法第52條之1規定。又「依本法第52條之1第1項辦理讓售，其讓售對象如下：一、他人土地上之國有房屋，為該土地所有權人。二、原屬國有房屋業已出售，其尚未併售之建築基地，為該房屋現所有人。三、共有不動產之國有持分，為他共有人。四、獲准整體開發範圍內之國有不動產，為開發人。五、非屬公墓而其地目為「墓」並有墳墓之土地，為該墳墓之墓主。六、其他使用情形或位置情形確屬特殊者，為實際需用人。」則為行政院依國有財產法第76條制定之國有財產法施行細則第55條之1所規定。「國有非公用土地符合本原則訂定發布前，申請人占用國有土地，經目的事業主管機關列為輔導合法化之對象及表明以取得所有權方式處理，且已簽訂國有非公用土地同意申請開發契約書，發給國有非公用土地同意申請開發證明書者，依國有財產法第五十二條之一第一項第四款及同法施行細則第五十五條之一第一項第四款規定辦理讓售。」許可開發範圍內國有非公用土地處理原則第3點第3款固有明文。惟國有不動產之出售屬私經濟行為，上開條文僅係規定得申請讓售不動產之條件、資格，使符合條件、資格之人，取得請求讓售國有不動產要約之地位而已，並非取得申購系爭國有不動產之權利，至是否讓售，管理機關財政部國有財產署或所屬分支機構仍有審酌及決定之權限，得自行決定是否為承諾之意思表示，並不負有應與申購人訂立買賣契約，讓售國有不動產之義務（最高法院102年台上字第830號判決參照）。
3.查本件被告駁回原告申購專案讓售係以未提出100年9月15日前已列為輔導合法化之對象及就占用部分表明以取得所有權方式處理之相關公文，難認原告之申請符合前述得予讓售之規定為其論據，則倘經法院確認原告符合國有財產法第52條之1第1項所規定資格、要件，而取得申購系爭土地之權利，原告即有獲被告承諾讓售之可能，是原告上開法律上地位之不安狀態，得以本件確認判決予以除去，原告就本件訴訟自有即受確認判決之法律上利益。至被告對於原告就系爭000-22地號土地之申購是否予以承諾，而與原告成立買賣關係，被告仍有審酌及決定之權限，並不受本件確認判決之影響，是原告以財政部國有財產署南區分署為被告，提起確認系爭000-22地號土地優先購買權存在之訴，有確認判決之法律上利益，合先敘明。
(二)原告依據國有財產法第52條之1等規定，請求被告讓售系爭000-22地號土地，是否有理由？有無契約自由原則之適用？
1.按行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為（司法院釋字第448 號解釋參照）。
又契約之成立，須以當事人互相意思表示一致為要件，民法第153 條第1 項定有明文，故當事人得依其自主決定，經由意思合致而規範彼此間之法律關係，此乃私法上之契約自由原則，除有法律明文規定者外，法院尚無強制當事人間締約之權限。
2.次按「非公用財產類之不動產，有左列各款情形之一者，得專案報經財政部核准讓售︰一、使用他人土地之國有房屋。二、原屬國有房屋業已出售，其尚未併售之建築基地。三、共有不動產之國有持分。四、獲准整體開發範圍內之國有不動產。五、非屬公墓而其地目為『墓』並有墳墓之土地。六、其他不屬前五款情況，而其使用情形或位置情形確屬特殊者。非公用財產類之不動產，基於國家建設需要，不宜標售者，得專案報經行政院核准讓售」，國有財產法第52條之1第1、2項分別定有明文。依上開條文所規定之「讓售」，均屬「得讓售」，而非「應讓售」，換言之，即使當事人已符合條文所定之讓售條件，主管之行政機關機關仍有裁量之權，顯然並非課予行政機關強制締約之義務。
3.又原告主張被告104年5月22日以台財產南澎一字第10408013120號函復駁回系爭系爭000-22地號土地專案讓售之行政行為違反中央法規標準法第18條，應屬無效云云。惟依中央法規標準法第18條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」，本件被告依據原告申請讓售即103年4月19日時有效之新處理要點及「許可開發範圍內國有非公用土地處理原則」規定加以審核，即適用行為時法，並無新舊法變更而比較適用之問題，核與前開中央法規標準法之規定並無違背。故被告經裁量後未依該條規定准予讓售，並無不合，原告據以請求被告讓售，依法無據。
4.依上而論，原告尚非符合國有財產法第52條之1第1項第4款等規定申請讓售之條件，且縱令其後有符合申請資格之情形，是否准予依該讓售規定辦理，被告仍得加以裁量，本院依法並無強制當事人雙方締約之權限，是原告依國有財產法第52條之1第1項第4款、國有財產法施行細則第55之1條第1項第4款及第2項、財政部100年9月15日訂頒「許可開發範圍內國有非公用土地處理原則」第3點第3款規定，請求被告讓售系爭000-22地號土地，即非有據。
四、綜上所述，國有財產法第52條之1僅規定得申請讓售土地之資格、要件及程序，至於是否讓售、出售之範圍及價格為何，被告均有審查及決定之權限，司法機關自不能僭越其職權，亦無從強令其為出賣之意思表示。是原告依上開規定請求本院判令確認被告讓售系爭000-22地號內土地，於法無據，亦應予駁回。
五、兩造其餘攻擊或防禦方法，對本件判決結果不生影響，爰不一一論述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 8 月 16 日
民事庭 法 官 吳宏榮以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後廿日內向本院提出上訴狀。
如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 105 年 8 月 16 日
書記官 胡湘筠