臺灣澎湖地方法院民事判決 106年度訴字第11號原 告 震一建設股份有限公司法定代理人 葉漢祥訴訟代理人 高亘瑩 律師複代理人 陳逸融 律師被 告 澎湖縣政府法定代理人 陳光復訴訟代理人 李倬銘 律師
洪國欽 律師上列當事人間請求退還保證金事件，本院於民國106年10月17日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
甲、兩造爭執要旨：
一、原告主張：原告參與被告依促進民間參與公共建設法（下稱促參法）所辦理之「澎湖縣重光度假旅館興建營運移轉案」（下稱系爭營運案）之招商，經被告評定為最優申請人，原告並繳交新台幣（下同） 500 萬元之申請保證金（下稱系爭保證金）。因被告於系爭營運案之招商公告內，並未載明其所交付供原告使用之特定範圍土地（即坐落澎湖縣○○市○○段 ○○○○○○○○○ ○號土地，下稱系爭土地）周遭是否有嫌惡設施及墳墓，隱匿締約之重要事項，故原告於103年9月15日、同年10月16日兩次與被告之議約中，乃要求修改招商公告文件第二部分之開發經營契約草案（下稱系爭契約草案）內容，要求增列「嫌惡設施排除」、「水源供應無虞」、「墳墓排除」等條文，符合招商公告文件第一步分之申請須知（下稱系爭申請須知）第十章一㈠1⑶之約定以及促參法施行細則第22條第1項第3款所規定之公共利益或公平合理之原則。詎被告卻拒絕同意，導致兩造無法完成議約及簽約，實非可歸責於原告，被告依系爭申請須知第五章二㈣之約定沒收原告繳交之保證金500萬元，並無理由，原告爰依民法第179條規定請求被告返還。又系爭保證金乃為擔保申請廠商申請程序時所提交文件資料正確性所繳交，並督促申請人完成簽約程序，若有債務不履行時，應支付之金錢或其他給付，故其本質為違約金，得適用或類推適用民法第252條違約金酌減之規定。本案縱可歸責於原告導致無法簽約，但被告尚有次優申請人得以遞補簽約，次優申請人亦已遞補簽約完成，被告並未因原告違約受有何損失，且原告因參與系爭營運案已花費至少2百餘萬元，主觀上確實有簽約及履約之意願，被告沒收系爭保證金500萬元亦屬過高，爰請求參酌民法第252條規定酌減違約金。並聲明：被告應給付原告500萬元；願供擔保准予宣告假執行。
二、被告則辯稱：被告辦理系爭營運案，公告之內容包含第一部份之系爭申請須知及第二部分之開發經營契約草案（下稱系爭契約草案），其中系爭申請須知已載明申請人之資格條件、甄審項目、甄審標準、議約原則及相關罰則與沒收規定，故原告於申請參加系爭招商案之甄選時，兩造即已就系爭申請須知之內容達成意思表示合致，依民法第153條第1項規定及私法自治、契約自由等法理原則，兩造確實已就系爭申請須知成立私法上之無名契約，而應受系爭申請須知條款之拘束。依系爭申請須知第十章一㈠之約定，已公告之系爭契約草案內容，除為求文字及用語之明確化及為解決契約條款間之衝突之情形外，原告不得以議約程序予以增刪修改。詎原告於103年9月15日、同年10月16日兩次與被告之議約中，先後要求於系爭契約草案內容，增列「嫌惡設施排除」、「水源供應無虞」、「墳墓排除」等非被告所能決定之議約條件，經二度遭到被告否准，原告仍拒絕於限期內將修正後之契約提出並與被告簽約，顯然構成系爭申請須知第五章二㈣4所約定：「未依指定期限議約與簽約，本府得通知限期補正，如經通知限期補正仍未補正者。」之沒收申請保證金事由，同時亦該當系爭申請須知第五章二㈣7之沒收申請保證金事由。是被告以雙方合意之契約條文沒收系爭保證金，自屬有據，並無不當得利可言。又系爭保證金與政府採購法公告招標階段之押標金屬同樣之性質，乃投標廠商為擔保其踐行投標程序時願遵守投標須知而向招標單位所繳交之保證金，旨在督促投標人於得標後，必然履行契約外，兼有防範投標人圍標或妨礙標售程序之作用；而違約金係當事人約定債務人不履行債務時，應支付之金錢或其他給付，必待債務不履行時始有支付之義務，旨在確保債務之履行，二者不同，投標廠商所繳交之押標金應如何退還，悉依投標須知有關規定辦理，既非於債務不履行時支付，而係在履行契約前交付，即非屬違約金之性質，自無從依民法第252條規定由法院予以核減。並聲明：原告之訴駁回；若受不利判決，願供擔保准予宣告免為假執行。
乙、得心證之理由
一、原告主張原告參與被告依促參法所辦理之系爭營運案之招商，經被告評定為最優申請人，原告並繳交系爭保證金，嗣被告以原告未依指定期限完成議約與簽約，經被告通知仍未補正為由，依系爭申請須知第五章二㈣4約定沒收系爭保證金等情，為被告所不爭執，並有系爭申請須知、系爭契約草案、被告103年9月17日府旅行字第0000000000號函、被告103年10月21日府旅行字第0000000000號函在卷可佐（見本院卷第95頁至第145頁、第185頁至第203頁，高雄高等行政法院104年訴字第409號卷，下稱高高行卷，第36頁至第79頁），堪信為實。又系爭招商案雖係被告依促參法所辦理，然依據促參法第47條規定，僅甄審評定之前階段法律關係準用政府採購法之規定，而因促參法所生於訂約、履約階段衍生之契約爭議，原則上應認屬私法爭議性質，此情除據高高行於105年11月7日以104年訴字第409號裁定認定無誤，有該裁定及該院105年12月21日高行惠紀丁104訴00409字第0000000000號函可佐（見高高行卷第469頁至第474頁、第483頁）外，並為原告所自認（見本院卷第269頁），亦堪信為實。
二、按當事人互相表示意思一致者，無論其為明示或默示，契約即為成立，民法第153條第1項定有明文。原告又主張被告於系爭營運案之招商公告內，並未載明其所交付供原告使用之系爭土地周遭是否有嫌惡設施及墳墓，隱匿締約之重要事項，故原告在103年9月15日、同年10月16日兩次與被告之議約中，乃要求修改系爭契約草案內容，要求增列「嫌惡設施排除」、「水源供應無虞」、「墳墓排除」等條文，詎被告卻拒絕同意，導致兩造無法完成議約及簽約，實非可歸責於原告云云，惟遭被告否認，被告並以前揭情詞置辯。經查：
（一）被告辯稱辦理系爭招商案，公告之內容包含系爭申請須知及系爭契約草案，其中系爭申請須知已載明申請人之資格條件、甄審項目、甄審標準、議約原則及相關罰則與沒收規定一節，有系爭申請須知、系爭契約草案在卷可佐（見本院卷第95頁至第145頁、高高行卷第36頁至第79頁），足證原告係於知悉系爭申請須知與系爭契約草案之內容後，始依系爭申請須知所訂之程序參與系爭招商案之甄選，原告應已充分知悉、了解其於系爭招商案進行過程中，所得主張之權利及所需負擔之義務。又依系爭申請須知第二章三㈠、㈡約定：「申請人應詳閱本招商文件，其提送申請文件即表示已同意遵守本招商文件所規定之事項，申請人不得逾越本招商文件規定或提出任何附帶條件或但書。違反者，以招商文件為準，超過、逾越招商文件規定部分視為無效。」、「申請人對本招商文件之內容應充分了解，若有疑義須澄清時，應於公告規定期限內依規定方式提出；主辦機關所為之書面澄清視為本招商文件之一部分。」更足徵原告於遞案參加系爭招商案之甄選時，已同意遵守系爭申請須知之內容，兩造應已就系爭申請須知之內容達成意思表示之合致，基於前開民法第153條第1項規定及私法自治、契約自由等法理原則，兩造確實已就系爭申請須知之內容成立私法上之無名契約，兩造均應受系爭申請須知條款之拘束。
（二）系爭申請須知第十章一㈠議約原則約定：「 1. 本府與最優申請人本於合作精神及不違反本申請須知及各項公告內容進行議約。除有下列情形之外，申請須知公告之開發經營契約（草案）、普通地上權設定契約（草案）、農育權設定契約（草案）、相關文件與附件，原則上不得以議約程序予以增修刪改。⑴為求文字及用語之明確化。⑵為解決契約條款間之衝突。⑶符合促參法施行細則第22條第1項所定情形。」可知原告取得最優申請人資格並繳交保證金後，在與被告進行議約時，就系爭契約草案之內容，除非係為求文字及用語之明確化、為解決契約條款間之衝突，或有促參法施行細則第29條第3款（促參法施行細則已於105年10月4日修正發布全文82條，系爭申請須知中有關施行細則第22條之規定，已由同細則第29條所規範）所規定之原公告及招商文件內容不符公共利益或公平合理之原則之情形外，原告不得要求變更系爭契約草案之內容。而原告於103年9月15日、同年10月16日兩次與被告之議約中，先後要求於系爭契約草案內容，增列「嫌惡設施排除」、「水源供應無虞」、「墳墓排除」等議約條件一情，為兩造所不爭執，並有上開會議紀錄附卷可憑（見本院卷第187頁、191頁至第205頁），原告顯然已變更系爭契約草案之內容。原告雖主張被告於系爭營運案之招商公告內，並未載明其所交付供原告使用之系爭土地周遭是否有嫌惡設施及墳墓，隱匿締約之重要事項，故原告在議約程序中，要求增列上開內容，乃符合促參法施行細則第22條第1項第3款所規定之公共利益或公平合理之原則云云，然被告辯稱早於5年即因應系爭營運案之招商計畫，就系爭土地上所有之墳墓進行遷葬事宜，並公告遷葬日期及同步辦理招商作業，公告內容皆敘明系爭土地涵蓋有舊墓區，於遷葬完成時，被告亦辦理完工法會，發布新聞稿啟動「澎湖灣重光開發計畫」，引進觀光產業等情，有被告提出之95年11月28日府民禮字第00000000000號公告、被告97年4月15日於縣政府官網之公告訊息、被告97年12月12日發布之新聞稿在卷可佐（見本院卷第207頁至第213頁）。又依系爭申請須知第二章四㈥約定：「基地資料之查閱：領件人如有需要，得於本案公告期限內之上班時間（上午8:00至12:00、下午1:30至5: 30，例假日及國定假日除外）赴本府旅遊處（澎湖縣○○市○○路○○號），參閱本案土地資料並逕行前往本案基地現勘，本府得視實際需要派員陪同。」原告本應依約就系爭土地之使用情形及周遭環境自行勘查，被告並不負有告知之義務，故原告主張被告隱匿締約之重要事項難認與事實相符。原告復未能舉證證明系爭契約草案內容有何不符公共利益或公平合理之原則，是原告主張其所要求增列之議約條件符合促參法施行細則之規定云云，尚非可採。
（三）系爭申請須知第五章二㈣ 4 約定：「申請人有下列所定情事之一者，本府得沒收申請人之申請保證金：未依指定期限議約與簽約，本府得通知限期補正，如經通知限期補正仍未補正者。」原告於議約程序中變更系爭契約草案之內容，且此變更並不符合系爭申請事項之約定以及促參法施行細則之規定，被告並拒絕同意原告上開變更之請求，且通知原告最遲於103年10月23日須依契約修正內容完成議約，惟原告仍未依限完成等情，已如前述，顯已符合系爭申請須知得沒收保證金之事由，故被告依約沒收原告繳交之系爭保證金，於法有據，並非無法律上原因，原告主張被告沒收保證金為不當得利，請求被告返還，難認有理。
三、末按，約定之違約金額過高者，法院得減至相當之數額，民法第 252 條固定有明文。惟工程投標者所繳付之押標金，乃投標廠商為擔保其踐行投標程序時願遵守投標須知而向招標單位所繳交之保證金，必須於投標以前支付，旨在督促投標人於得標後，必然履行契約外，兼有防範投標人圍標或妨礙標售程序之作用。與違約金係當事人約定債務人不履行債務時，應支付之金錢或其他給付，必待債務不履行時始有支付之義務，旨在確保債務之履行者，有所不同。投標廠商所繳交之押標金應如何退還，悉依投標須知有關規定辦理，既非於債務不履行時始行支付，而係在履行契約以前，已經交付，即非屬違約金之性質，自無從依民法第 252 條規定由法院予以核減（最高法院 89 年度台上字第 1156 號判決參照）；押標金兼具防範圍標或妨礙標售程序之作用，除「不以有實際損害之發生」為要件外，更非違約金之性質，無民法第252條規定得由法院予以酌減之適用（最高法院97年度台上字第1916號判決參照）。而主辦機關評估得由民間參與政府規劃之公共建設，依促參法第42條規定，將該建設之興建、營運規劃內容及申請人之資格條件等相關事項，公告徵求民間參與；依促參法施行細第53條規定，視公共建設計畫之性質，備具民間投資資訊，供民間投資人索閱，或辦理說明會，並參酌民間投資人建議事項，訂定公告及招商文件內容中，為擔保廠商踐行申請程序時願遵守申請須知，要求廠商於申請程序「前」繳交之申請保證金，其申請人依申請須知規定為資格審查、綜合評審，甄審評定，以取得議約、定約資格之程序，雖與投標廠商依投標須知為投標、審標、開標、決標等訂約程序不同，但該申請保證金之約定意旨如亦在督促投資申請人於取得合格申請人資格後，必然履行契約外，兼有防範申請人違反申請須知及補充文件規定等妨礙招商申請程序之作用時，該申請保證金之性質，即與前述押標金之性質相同，非屬為確保債務履行，於債務不履行時始支付之違約金，自亦無依民法第252條規定，由法院予以核減之餘地，申請人所繳交之申請保證金應如何退還，悉依申請須知有關規定辦理。原告復主張系爭保證金本質為違約金，得適用或類推適用民法第252條違約金酌減之規定云云，惟為被告所否認。經查：
（一）系爭申請須知第二章一法令依據約定：「依促進民間參與公共建設法第42條及促進民間參與公共建設法施行細則第40條（105年10月4日修正後，促參法施行細則第40條之規定，已由同細則第53條所規範）規定辦理公告徵求民間參與及辦理甄審作業」；第五章二㈠2，㈥1、2、3分別約定：「為確保申請人所提送資料、文件之正確性，申請人應依本條規定繳交申請保證金新台幣500萬元整。」、「申請人應於提送申請文件時，一併繳納申請保證金。若經評選取得議約權並完成簽約者，則本申請保證金即轉為民間機構之履約保證金。」、「未通過資格審查與合格申請人未能於綜合評審獲選為最優申請人或次優申請人者，得於資格審查或綜合評審後之次日起15日，洽本府無息領回申請保證金」、「本案次優申請人應於本府與本案最優申請人完成簽約，並接獲本府通知後15日內，洽本府無息領回申請保證金」、「本案最優申請人繳納之申請保證金應於簽約完成後直接轉為民間機構之履約保證金」。由上開約定可知，在系爭招商案中，原告所繳交之系爭保證金係在於申請「前」繳交，於審查、評定、簽約後，再無息退還或轉為履約保證金之一部。
（二）系爭申請須知第五章二㈣約定：「申請人有下列情事之一者，本府得沒收申請之申請保證金 1. 申請人所提送之資料、文件經查核與事實不符，致影響甄審結果者。2.申請人另行借用或冒用他人名義或證件參與申請。3.於申請期間內審查作業途中，無故放棄參與申請、審核、議約，或放棄其最優申請人或次優申請人資格。4.未依指定期限議約與簽約，本府得通知限期補正，如經通知限期補正仍未補正者。5.民間機構未依規定繳付履約保證金。6.申請人就本案申請與審核程序，發生政府採購法第50條第1項各款或第101條第1項各款之任一情事。7.申請人有其他違反法令事項，致無法繼續本案之申請或與本府簽約者。」又參諸前開系爭申請須知第五章二㈥1、2、3之約定，可知如申請人於取得合格申請人資格後，依約履行議約、簽約或其他相關事宜，或無上開違反系爭申請須知定等妨礙招商申請程序時，該申請保證金則依上開約定予以退還或轉為履約保證金之用。是於系爭招商案中，系爭保證金約定之意旨顯係在督促投資申請人於取得合格申請人資格後，必然履行契約外，且兼有防範申請人違反申請須知及補充文件規定等妨礙招商申請程序之作用時，揆諸前開說明，系爭保證金之性質，即與押標金之性質相同，則系爭保證金之性質自非為確保債務履行，於債務不履行時始支付之違約金，原告主張系爭保證金係違約金，請求依照民法第252條規定予以酌減，顯無理由。
四、綜上所述，原告依民法第179條規定請求被告給付500萬元，於法無據，不應准許，其訴應予駁回。原告之訴既經駁回，其假執行之聲請亦失所附麗，應併予駁回之。
五、結論：原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 10 月 31 日
民事庭 法 官 吳宏榮以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後廿日內向本院提出上訴狀。
如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 106 年 10 月 31 日
書記官 莊心羽