臺灣澎湖地方法院民事判決 109年度訴字第120號原 告 許英岳訴訟代理人 蔡坤展律師被 告 交通部觀光局澎湖國家風景區管理處法定代理人 許宗民訴訟代理人 施乃琪
郭曉丰律師劉豐州律師被 告 鍾武田
許龍三許志祥許梅妤上列當事人間請求確認買賣關係不存在事件，經最高行政法院移送前來（109 年度裁字第991 號），本院於民國110 年10月19日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序部分被告中除被告交通部觀光局澎湖國家風景區管理處（下稱澎湖風管處）以外，其餘則均未於最後言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第386 條所列各款情形，爰依原告之聲請，由其一造辯論而為判決。
貳、實體部分
一、原告主張：
（一）原告為澎湖縣○○鄉○○○段○○○○○○○○○○○○○○○○號土地（下稱系爭土地）之共有人（應有部分6 分之1 ）。被告澎湖風管處認為系爭土地鄰近「○○○玄武岩區」，乃先後於民國106 年7 月20日、同年8 月9 日召開「○○○玄武岩區景觀維護工程」第1 、2 場公聽會，嗣澎湖風管處與系爭土地其他共有人即被告鍾武田（應有部分2 分之
1 ）、許龍三（應有部分6 分之1 ）、許志祥（應有部分12分之1 ）及許梅妤（應有部分12分之1 ，下合稱鍾武田等人）協議價購系爭土地，於107 年9 月18日分別簽訂土地買賣契約共4 份（下稱系爭契約），並於107 年9 月27日移轉登記為國有土地（管理人登記為澎湖風管處）。
（二）被告澎湖風管處為國家機關，本應保障人民財產權並依法善用公款，原告不同意價購，被告澎湖風管處竟動用預算向其他共有人即被告鍾武田等人購買系爭土地應有部分達
6 分之5 ，則被告澎湖風管除得以應有部分過半數之資格行使權利外，將來甚至可不經原告同意，直接依土地法第34條之1 規定處分系爭土地，顯影響原告享有之抽象共有權益，剝奪原告參與處分之決定權，侵害原告所有權，亦違反私法自治原則，使原告法律上地位不安定，而得由確認判決加以除去。又系爭契約縱屬私法契約，仍應受憲法基本權利之拘束，被告澎湖風管處以私法方式購買被告鍾武田等人就系爭土地之應有部分，達到多數共有人地位，顯已侵犯原告財產權，違反公共秩序，況原告就系爭土地應有部分6 分之5 有意願購買，被告澎湖風管處本應自行或要求被告鍾武田等人通知原告行使優先購買權，然被告澎湖風管處並未為之，即與被告鍾武田等人分別簽訂契約，剝奪原告購買之機會，該法律行為依民法第72條規定，應屬無效。
（三）另土地徵收條例並無准許國家可透過私法契約方式取得系爭土地應有部分逾3 分之2 以替代徵收處分之規定，本件原告不同意出售應有部分，被告澎湖風管處本應停止價購，改循公法徵收程序，然被告澎湖風管處繼續購買其他共有人之應有部分，形成絕對優勢地位，顯不公平，且相較於整筆土地之徵收程序，被告澎湖風管處以較低成本價購應有部分，達到相當於徵收整筆土地之效果，相較於原告受法律保障之共有人權利，顯屬權利濫用。又發展觀光建設本不能當然優先於人民財產權之公益，系爭土地相鄰之玄武岩區，為原告家族早期開採石材所形成之人工景觀，並非自然景觀，被告澎湖風管處僅以遊客漸多可發展觀光為由，剝奪人民土地之所有權，實乏所據，依系爭工程第
2 場公聽會議紀錄第2 頁、第5 頁內容，亦可知有其他損害較輕之替代方式，非必然須購買系爭土地，則被告澎湖縣風管處之價購行為，即因欠缺公益性及比例原則，應屬權利濫用，依民法第148 條第1 項規定，應屬無效。爰依法提起訴訟，確認其等協議價購契約關係不存在等語。
（四）並聲明：
1.確認被告澎湖風管處與被告鍾武田就系爭土地，所有權應有部分2 分之1 之協議價購契約關係不存在。
2.確認被告澎湖風管處與被告許龍三就系爭土地，所有權應有部分6 分之1 之協議價購契約關係不存在。
3.確認被告澎湖風管處與被告許志祥就系爭土地，所有權應有部分12分之1 之協議價購契約關係不存在。
4.確認被告澎湖風管處與被告許梅妤就系爭土地，所有權應有部分12分之1 之協議價購契約關係不存在。
二、被告澎湖風管處則以：
（一）系爭契約成立前後，原告始終僅能以其得支配系爭土地6分之1 應有部分，參與處分系爭土地之決策，其餘共有人皆因享有系爭土地應有部分達6 分之5 ，依土地法第34條之1 第1 項規定，得不經原告同意處分共有物，是系爭契約法律關係之存否，顯與原告在私法上所享有之共有人權利地位無關。即便原告獲得勝訴判決，亦不能使被告澎湖風管處買受之系爭土地應有部分當然回復登記至原地主名下，是原告並無即受確認判決之法律上利益，不得提起本件確認訴訟。
（二）又國家倘需用土地，應先窮盡所得採取之一切法律手段，包括任何公法手段及私法手段，方得在最後不得已之情況下採取徵收之方式，此為我國整體法秩序所明揭之價值選擇無庸置疑。系爭契約為私法上買賣契約，此經最高行政法院109 年度裁字第991 號裁定認定在案，是被告澎湖風管處既得自由選擇以私法手段達其目的，被告澎湖風管處依民法第819 條第1 項規定買受被告鍾武田等人之應有部分，相較徵收為侵害較輕之手段，自為法之所許，而無依民法第72條規定認定為無效之餘地。
（三）再者，土地法第34條之1 規定土地共有人得依多數決處分共有土地全部，係立法者為促進共有土地處分所為民事立法政策決定，與公法上徵收制度並無關聯，被告澎湖風管處無從因取得系爭土地應有部分，而有權外於土地徵收條例規定，徵收原告所有之應有部分6 分之1 ，且即便系爭土地依法得由共有人以多數決處分之，亦為立法者制度選擇之結果，而與整體法秩序無違，不得認為被告澎湖風管處取得系爭土地多數應有部分屬違反公共秩序。而土地法第34條之1 第4 項所規定之優先購買權，僅為共有人間之權利義務關係，如共有人出賣其應有部分違反此項規定，以之賣與第三人並已為所有權移轉登記時，他共有人僅能請求損害賠償，不能對承買人主張其買賣契約為無效請求塗銷登記，故不能將土地法第34條之1 第4 項之規定，解為有關公共秩序之規定，而謂違反之行為應為無效。
（四）另民法第148 條第1 項規定之適用前提為「權利之行使」，故若非行使權利，即無該條之適用，而系爭契約之訂立充其量僅係雙方互相表示意思一致而成立之法律行為，並無權利之行使可言，無民法第148 條第1 項規定之適用等語。
（五）並聲明：原告之訴駁回。
三、其餘被告均未於言詞辯論期日到場，亦未提出書狀作何聲明或陳述。
四、得心證之理由：
（一）原告主張被告間簽訂系爭契約後，使被告澎湖風管處取得系爭土地應有部分6 分之5 ，被告澎湖風管處得以應有部分過半數之資格行使權利，亦得依土地法第34條之1 規定，不經原告同意即處分系爭土地，影響原告享有之抽象共有權益，使原告法律上地位不安定，而得由確認判決加以除去，自有提起消極確認之訴之利益等語，為被告澎湖風管處所否認，並以前詞置辯，則兩造間於本件確認利益所爭執者為：被告澎湖風管處取得系爭土地應有部分6 分之
5 後，得依土地法第34條之1 第1 項規定，不經原告同意處分系爭土地，是否導致原告在私法上之地位有受侵害之危險。
（二）按確認法律關係之訴，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之，民事訴訟法第247 條前段定有明文。
而該條所謂即受確認判決之法律上利益，係指因法律關係之存否不明確，致原告在私法上之地位有受侵害之危險，而此項危險得以對於被告之確認判決除去之者而言（最高法院42年台上字第1031號判決意旨參照）。查系爭土地原為原告與被告鍾武田等人所共有，原共有人中除原告外，其餘共有人均同意出賣其應有部分予被告澎湖風管處，於
107 年9 月18日簽訂系爭契約，嗣以買賣為原因向澎湖地政事務所辦理移轉登記，並於107 年9 月27日完成登記，被告澎湖風管處因而取得系爭土地應有部分6 分之5 等情，有土地登記第一類謄本、澎湖縣澎湖地政事務所109 年10月29日澎地所登字第0000000000號函暨所附資料附卷可稽（見本院第43至47、53至126 頁），堪信為真。則系爭契約無論成立與否，原告始終僅能以其所有系爭土地應有部分6 分之1 ，參與處分系爭土地之決策，而原告以外之共有人，應有部分合計逾3 分之2 ，本得依土地法第34條之1 第1 項規定處分共有物，是本件並無買賣關係存否不明確，致原告在私法上地位有受侵害之危險之情事，依前揭說明，本件消極確認之訴，無即受確認判決之法律上利益。
（三）縱認本件法律關係存否涉及系爭土地之共有人組成，進而影響原告私法上地位，而有提起確認判決之法律上利益，然系爭契約與私法上買賣契約關係並無本質上之差異，法律既未對行政機關之手段選擇加以規制，行政機關自得依個案自由選擇依公法或私法手段達成行政任務，且揆諸土地法第34條之1 之立法理由，乃為解決共有不動產之糾紛，促進土地利用，便利地籍管理及稅捐課徵，則被告間簽訂系爭契約難認有何違反公共秩序之情。
（四）原告主張欲就系爭土地應有部分6 分之5 行使優先購買權，卻未受通知，其優先購買之權利受剝奪，而認系爭契約之簽訂違反民法第72條等語。惟按土地法第34條之1 第4項僅規定共有人出賣共有土地或建築改良物之應有部分時，他共有人得以同一價格共同或單獨先承購，並未如同法第104 條第2 項後段設有出賣人未通知優先購買權人而與第三人訂立買賣契約者，其契約不得對抗優先購買權人之明文。故該條項規定之優先承購權係指他共有人於共有人出賣共有土地或建築改良物時，對於該共有人有請求以同樣條件訂立買賣契約之權而言，倘共有人違反法律規定將應有部分賣與他人已依法取得所有權時，他共有人不得主張該買賣為無效而塗銷其依法所為之登記（最高法院65年台上字第853 號判決意旨參照）。則土地法第34條之1 第
4 項之優先購買權僅具債權效力，而無物權效力，無以對抗被告澎湖風管處已取得之系爭土地應有部分6 分之5 所有權，他共有人既不得主張買賣無效，而塗銷登記，更難認系爭契約之簽訂於整體法秩序的規範原則及價值體系有違，而有何背於公共秩序之情，是原告此部分主張，均為無理由。
（五）原告另主張被告澎湖風管處以私法契約方式取得系爭土地應有部分逾3 分之2 ，屬民法第148 條第1 項所定權利濫用，系爭契約為無效等語。然按民法第148 條第1 項係規定權利之行使，不得違反公共利益，或以損害他人為主要目的，若當事人間無行使權利之情形，即無上開規定之適用（最高法院89年度台上字第196 號判決意旨參照），且行政機關得依個案自由選擇依公法或私法手段達成行政任務，已如前述，則系爭契約因當事人間互相表示意思一致而成立，尚非權利之行使，而無上開規定之適用，是原告此部分主張，亦無理由。
五、綜上所述，原告請求確認被告澎湖風管處與被告鍾武田等人間就系爭土地之買賣關係不存在，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提證據，經本院審酌後，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
七、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。中 華 民 國 110 年 11 月 9 日
民事庭 審判長法 官 李宛玲
法 官 陳順輝法 官 王偉為以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於收受送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 110 年 11 月 9 日
書記官 莊心羽