臺灣屏東地方法院行政訴訟判決 102年度簡字第32號
103年6月17日辯論終結原 告 悠活渡假事業股份有限公司代 表 人 曾忠信訴訟代理人 邱晃泉律師被 告 墾丁國家公園管理處代 表 人 陳貞蓉訴訟代理人 蔡豊富上列當事人間建築法事件，原告不服內政部中華民國102 年9 月16日台內訴字第0000000000號函送案號為0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實 及 理 由
一、事實概要：緣原告悠活渡假事業股份有限公司於屏○○○鎮○○路( 下同)0-0、00-0、00-0、00-0、00-00 、00-00 及00-00 號等建築物經營墾丁悠活渡假麗緻渡假村（下稱：墾丁悠活渡假村），系爭場所除00-0及00-0號建物1 層至3 層部分，核准用途登載為「一般旅館」（屬B4類組）外，其餘建物大部分登載為「住宅」（屬H2類組）。緣屏東縣政府於
102 年5 月6 日辦理旅館業公共安全聯合檢（複）查，發現原告擴大營業場所經營旅館業務之情形未改善情節重大，屏東縣政府於102 年5 月7 日以屏府觀發字第00000000000 號函處罰鍰新臺幣（下同）12萬元，並要求擴大經營旅館業務之場所停止營業，另以副本通知被告，被告遂於102 年5 月
8 日以墾環字第0000000000號函請原告即刻回復為原建築物使用執照核准用途使用，嗣被告於102 年5 月9 日辦理現場稽查，經隨機抽查各區後，稽查結果為發現部分場所隔間配置、及用途之現況，仍與原核准內容不符，違反建築法第73條第2 項情事，即依建築法第91條規定，於102 年5 月9 日墾環字第0000000000號函附102 年5 月9 日墾環字第0000000000號裁處書（原處分）處原告罰鍰6 萬元，原告不服提起訴願，經內政部於102 年9 月16日台內訴字第0000000000號函送案號為0000000000號訴願決定書（下稱：訴願決定）為訴願駁回，原告不服遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠按一行為違反數個行政法上義務而應處罰者，為「法規競合
」或「想像競合」，有「一行為不二罰原則」、「禁止雙重處罰原則」之適用，並為憲法位階之原理原則，此觀之大法官會議解釋釋字第503 號、第604 號即明。所謂「一行為不二罰原則」、「禁止雙重處罰原則」係指，就人民同一違法行為，禁止國家為多次之處罰；其內涵，不僅禁止「一行為已受到處罰後，對同一行為再行追訴、處罰」，也禁止「對同一行為同時作多次的處罰」。在實定法上，行政罰法第24條第1 項規定：「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。」益明。至於違反行政法上義務之行為個數，必須就具體個案，依據行為人主觀的違章之犯意、構成要件之實現、受侵害法益及所侵害之法律效果，斟酌被違反行政法上義務條文之文義等意義、期待可能性與社會通念等因素綜合判斷決定之。
㈡本件屏東縣政府102 年5 月7 日屏府觀發字第00000000000
號裁處書，對原告裁處罰鍰新台幣12萬元及擴大經營旅館業務之場所停止其營業，所認定之事實為原告「經營墾丁悠活渡假村擅自擴大營業場所經營旅館業務，經本府於102 年5月6 日再次實行不定期檢查結果，該旅館擴大營業情形仍未改善，情節重大」等語。又被告系爭102 年5 月9 曰墾環字第0000000000號裁處書所認原告違反事實為原告「經營墾丁悠活渡假村，其內部部份建築物，未取得鄉村建築用地容許設置旅館之許可，擅自將建築物轉作旅館用途使用，已違反建築法第73條第2 項規定，經本處102 年5 月9 日現場稽查仍未改善」等語。惟原告所經營墾丁悠活渡假村，分為第1-
6 區，共有418 間客房，其中第1 、2 區（共161 間客房）部分，於95年間完成旅館設置與使照變更及旅館業登記程序而屬合法旅館，故前揭屏東縣政府裁處書所指原告「經營墾丁悠活渡假村擅自擴大營業場所經營旅館業務」，與被告裁處書所指原告「經營墾丁悠活渡假村，其內部部份建築物，未取得鄉村建築用地容許設置旅館之許可，擅自將建築物轉作旅館用途使用」，均係針對原告上開第1 、2 區以外（含
256 間客房）之建物/ 場所（下稱系爭建物/ 場所），是則原告顯然僅有一違規行為，即：將系爭建物/ 場所作為旅館營業使用。
㈢原告所經營墾丁悠活渡假村，於89年興建完成並開始營運；
其所坐落○○○段00-0等地號土地，屬墾丁國家公園一般管制區鄉村建築用地。依「墾丁國家公園計畫保護利用管制原則」第26點第2 款規定，於墾丁國家公園一般管制區鄉村建築用地申請設置一般旅館者應依「墾丁國家公園一般管制區鄉村建築用地容許設置旅館審核原則」申請許可。又依該「墾丁國家公園一般管制區鄉村建築用地容許設置旅館審核原則審核原則」第9 點規定，該原則適用範圍為已存在（即93年7 月29日該原則正式生效時存在）於一般管制區鄉村建築用地內之旅館，而原告所經營墾丁悠活渡假村，為當時已存在之旅館，屬該原則之適用範圍。再依該原則第3 點規定，於墾丁國家公園一般管制區鄉村建築用地申請設置旅館，必須符合下列條件，包括：①旅館量體規模之限制：旅館客房數應16間以上及總樓地板面積應200 平方公尺以上；②基地面臨道路寬度之規範（應8 公尺以上）；③區分所有建築物設置旅館之規範；④申請設置之規範（應先徵得環保、消防、交通等目的事業主管機關就該原則第5 至10點同意後，方得申請設置，並依相關自治規定辦理）；⑤污廢水處理設施、設備之規範；⑥廢棄物儲存設備、⑦消防設備及使用防火建材；⑧自備停車場及防空避難空間；⑨景觀及綠建築之要求；⑩基地出入口之安全考量；⑪協商捐贈回饋費用等。以上條件，均屬（同屬）旅館經營與建物使用之實質規範，亦均與維護公共安全及確保使用者之生命、財產權益之實質目的息息相關。況依該原則，旅館業之目的事業主管機關屏東縣政府實與建築之主管機關即被告墾丁國家公園管理處，併同審查旅館設置之相關條件，亦即在國家公園法、「墾丁國家公園計畫」、「墾丁國家公園計畫保護利用管制原則」、及「墾丁國家公園一般管制區鄉村建築用地容許設置旅館審核原則」之規範下，系爭建物/ 場所得否為旅館之營業使用，實主決於是否依該「審核原則」申請並獲許可。雖建築法依建築物不同之使用用途，規範有不同使用管理規範，其目的在於維護公共安全，確保使用者之生命、財產權益等，此與訴願決定所認發展觀光條例之目的，並無二致。職是，就本案而論，上開原則所訂於墾丁國家公園一般管制區鄉村建築用地設置旅館之諸項條件，其所生實質法規範效力，益發顯見原告將系爭建物/ 場所作為旅館營業使用，確係一行為，而非二行為。本件訴願決定認為發展觀光條例與建築法「屬二個不同法規之構成要件，侵害不同種類之法益」，顯然僅著眼於法規之形式，而忽略最重要的法規範之實質。
㈣綜上所陳，原處分及訴願決定顯然有過「一行為不二罰原則
」、「禁止雙重處罰原則」，應予撤銷等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：㈠按建築法第73條第2 項「建築物應依核定之使用類組使用，
其有變更使用類組或有第九條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照」，又建築物使用類組及變更使用辦法第8 條規定「本法第七十三條第二項所定有本法第九條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定不合之變更者，應申請變更使用執照之規定如下：一、建築物基礎、梁柱、承重牆壁、樓地板之變更。二、防火區劃範圍、構造或設備之調整或變更。．．六、建築物之分戶牆、外牆、開放空間或其他經中央主管機關認定項目之變更。」，是則涉及上開規定範圍與原核定使用不合之變更者，應申請建築物變更使用執照。本件係屏東縣政府於102 年5 月6 日辦理旅館業公共安全聯合檢（複）查，發現原告經營之旅館擴大營業場所，經營旅館業務之情形仍未改善，情節重大，以102 年5月7 日屏府觀發字第00000000000 號函裁處原告12萬元罰鍰，並要求擴大經營旅館業務之場所停止營業在案後，另副知被告知悉後，即以102 年5 月8 日墾環字第0000000000號函送原告，要求即刻回復為原建築物使用執照核准用途使用。嗣被告於102 年5 月9 日前往現場稽查，經隨機抽查各區後，稽查結果發現部份場所隔間配置及用途之現況，與原核准內容不符，是原告違反建築法第73條第2 項之違規事實明確，被告以原處分予以裁罰，並無違誤。
㈡按屏東縣政府前於102 年5 月7 日屏府觀發字第0000000000
0 號函處分，係為裁處原告擴大營業場所經營旅館業務之經營行為，原處分乃為建築物現況與原核定內容不合之變更行為，二者並非同一行為，無一行為不二罰原則。
㈢並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳明於卷，並有墾丁悠活渡假麗緻渡假村建築執照資料、內政部營建署墾丁國家公園處理建築物使用執照、內政部營建署墾丁國家公園處理建築物（變更）使用執照、屏東縣政府建設局建築物使用執照、屏東縣政府建設局（變更）使用執照、屏東縣政府工務局建築物使用執照、屏東縣政府102 年5 月7 日屏府觀發字第00000000000 號函及裁處書、被告102 年5 月8 日墾環字第0000000000號函、被告102 年5 月9 日墾環字第0000000000號函附102 年5 月9 日墾環字第0000000000號裁處書、被告102 年5 月16日墾環字第0000000000號函附稽查紀錄及照片、內政部102 年9 月16日台內訴字第0000000000號函送案號為0000000000號訴願決定書可稽（訴願卷第17-31、50-52 、62頁；本院卷第43- 44、47- 48、51- 52頁），洵堪認定。
四、本件兩造之爭點為被告依建築法第73條第2 項、第91條規定裁處原告罰鍰6 萬元，是否適法。經查：
㈠按建築法第73條第2 項規定：「建築物應依核定之使用類組
使用，其有變更使用類組或有第九條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照。但建築物在一定規模以下之使用變更，不在此限。」、同法第91條第
1 項第1 款規定：「有左列情形之一者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除：一、違反第七十三條第二項規定，未經核准變更使用擅自使用建築物者。」。又按建築物使用類組及變更使用辦法第2 條規定：「建築物之使用類別、組別及其定義，如附表一。前項建築物之使用項目舉例如附表二。」，其附表二：「B-4 類組，使用項目舉例：．．2.旅社、旅館、賓館等類似場所。．．H-2 類組：使用項目舉例：1.集合住宅、住宅、民宿（客房數五間以下）。．．」。
㈡本件原告所經營墾丁悠活渡假村，依上開建築物之使用執照
，僅27-8號建物（使用執照為95營墾使（變更）字第079 號) 及27-9號建物（使用執照為95營墾使（變更）字第078 號) 之使用執照，其地上1 層至3 層各層用途登載為「一般旅館」，墾丁悠活渡假村其餘建物大部分用途登載為「住宅」。又被告於102 年5 月9 日辦理墾丁悠活渡假村現場稽查結果，以墾丁悠活渡假村有部分用途原為「住宅」建築物，其隔間配置、及用途之現況，與原核准內容不符，屬建築物使用類組及變更使用辦法附表二B-4 類組所稱旅社、旅館、賓館等類似場所，此有上開墾丁悠活渡假麗緻渡假村建築執照資料表及各棟建築物之使用執照影本、102 年5 月9 日現場稽查照片6 張附卷可稽，故墾丁悠活渡假村部分建物與原核准內容不符洵堪認定。
㈢末按，行政罰法第24條規定：「一行為違反數個行政法上義
務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。前項違反行政法上義務行為，除應處罰鍰外，另有沒入或其他種類行政罰之處罰者，得依該規定併為裁處。但其處罰種類相同，如從一重處罰已足以達成行政目的者，不得重複裁處。一行為違反社會秩序維護法及其他行政法上義務規定而應受處罰，如已裁處拘留者，不再受罰鍰之處罰。」，此「一行為不二罰」原則，係指同一行為主體不能以同一行為受二次以上之行政處罰而言。查：
①本件原告係依建築法第73條第2 項、第91條第1 項第1 款
規定，違反建築法第73條第2 項規定，未經核准變更使用擅自使用建築物之行為，即使用未經核准變更使用之建築物的積極作為。
②又屏東縣政府於102 年5 月7 日以屏府觀發字第00000000
000 號裁處書，原告違規之事實係「悠活渡假事業股份有限公司經營墾丁悠活渡假村擅自擴大營業場所經營旅館業務，經本府於102 年5 月6 日再次實行不定期檢查結果，該旅館擴大營業情形仍未改善，情節重大。」及處罰之法令依據為發展觀光條例第54條第1 項及發展觀光條例裁罰標準第6 條附表2 第3 項規定等情，有上開裁處書可參。
再按發展光條例第54條第1 項規定「觀光旅館業、旅館業、旅行業、觀光遊樂業或民宿經營者，經主管機關依第三十七條第一項檢查結果有不合規定者，除依相關法令辦理外，並令限期改善，屆期仍未改善者，處新臺幣三萬元以上十五萬元以下罰鍰；情節重大者，並得定期停止其營業之一部或全部；經受停止營業處分仍繼續營業者，廢止其營業執照或登記證。」，可知主管機關依發展光條例第54條第1 項裁處行為人罰鍰，係因行為人經限期改善，屆期仍未改善，即行為人係因應作為（限期改善）而不作為（屆期仍未改善），始遭受處罰，亦即上開發展觀光條例第54條第1 項規定科處罰鍰之行為態樣為不作為犯。③本件上開二者違章構成要件及行為均不相同，故被告為本
件裁罰，並未違反前揭「一行為不二罰」原則。是原告主張伊將系爭建物/ 場所作為旅館營業使用之一行為，先後依發展觀光條例第54條第1 項及建築法第73條第2 項、第91條第1 項第1 款規定，分別處罰原告罰鍰12萬元及6 萬元，有違一行為不二罰原則云云，即屬誤解，洵非可採。
④綜上所述，原處分認事用法，並無違誤，訴願決定遞予維
持，亦無不合，原告起訴請求如聲明所示，為無理由，應予駁回。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，經核與判決之結果不生影響，無庸逐一論述，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 6 月 27 日
行政訴訟庭 法 官 曾吉雄
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 103 年 6 月 27 日
書記官 紀龍年