臺灣屏東地方法院行政訴訟判決 107年度簡字第24號
108年11月15日辯論終結原 告 黃清春被 告 屏東縣政府代 表 人 潘孟安上列當事人間因農業天然災害救助辦法事件，原告不服被告民國
107 年3 月8 日106 年屏府訴字第74號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用新臺幣貳仟元由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告原起訴主張：⑴原處分（屏東縣潮州鎮公所
10 6年11月28日潮鎮農字第10631980100 號) 及訴願決定(屏東縣政府107 年3 月8 日屏府訴字第74號) 均撤銷；⑵被告應補助原告新臺幣4 萬4 千元整；⑶訴訟費用由被告負擔。嗣於本院108 年7 月23日言詞辯論期日當庭撤回上開⑴之聲明，核屬訴之一部撤回。按「㈠原告於判決確定前得撤回訴之全部或一部。但於公益之維護有礙者，不在此限；㈡前項撤回，被告已為本案之言詞辯論者，應得其同意；㈢訴之撤回，應以書狀為之。但於期日得以言詞為之；㈣以言詞所為之撤回，應記載於筆錄，如他造不在場，應將筆錄送達；㈤訴之撤回，被告於期日到場，未為同意與否之表示者，自該期日起；其未於期日到場或係以書狀撤回者，自前項筆錄或撤回書狀送達之日起，十日內未提出異議者，視為同意撤回」，行政訴訟法第113 條定有明文，且依同法第236 條規定於簡易訴訟程序準用之。經查，本件曾歷108 年7 月23日、同年9 月24日及同年10月18日3 次言詞辯論期日，被告皆有到庭，均未就原告上開撤回表示不同意，有歷次言詞辯論筆錄在卷可考，並本件尚查無訴之一部撤回於公益維護將有妨礙情形，揆諸前開規定，即應准許。
二、事實概要：緣原告於其所有坐落屏東縣○○鎮○○段○○○○○○○○○○○○○○號土地（下合稱系爭土地）上種植香瓜( 下稱系爭農作) ，106 年間因尼莎及海棠颱風過後，以其所種植之系爭農作受有損害為由，向屏東縣潮州鎮公所（下稱潮州鎮公所）申請農業天然災害現金救助( 下稱系爭救助) ，經潮州鎮公所於106 年7 月28日、8 月2 日分別派員實地勘查，認定系爭農作生長不良，颱風前就已嚴重損失而非受颱風影響，爰不予補助。原告不服，嗣於106 年11月6 日、11月21日二次申請補正補助外，並於106 年12月1 日向被告提起訴願，經被告於107 年3 月8 日以106 年屏府訴字第74號訴願決定書駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：原告於系爭土地種植香瓜。因香瓜等作物只要泡水達一定期間，其根部即會受損、腐爛。而潮州鎮公所派員會勘時，積水甫消退，尚無法看出根部是否受損腐爛，卻被認為生長不良，而不予補助，實際上系爭土地所種植之香瓜係因天氣炎熱而生長較慢，惟尚不會有枯死等情形，若能於雙颱過後好好施肥及灌溉，仍然可以收成。潮州鎮公所未能衡量實際情況，僅依當時水位剛退的情形勘查，即認定不予救助，訴願決定及原處分均有違法且不當。另原告係為維持生計而打零工應付全家生活，故未能於潮州鎮公所所定期限內提出複查等語。並聲明：㈠被告應補助原告新臺幣4萬4千元整；㈡訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：潮州鎮公所因於颱風來臨前即已接獲縣府勘查通知，並已於106 年7 月28日派員對鎮內農地種植情形先行勘查。嗣後原告於106 年8 月2 日申請災損，潮州鎮公所亦於當日至該土地勘查拍照，惟系爭農作於颱風經現地勘查，即已發現生長不良情形，且損失嚴重。故原告所種植之香瓜係颱風前即已因栽培管理不良及感染病菌導致減產，而非颱風進水所致，颱風應非導致歉收原因，因此核定不予補助。再者，潮州鎮公所於106 年8 月4 日寄發核定通知書，並書名「如有異議請來公所農業課，限於106 年8 月14日前申請複查，逾期不予受理」。原告於106 年11月6 日始第一次聲請補正救助，惟農委會已停止補正並結案。綜上，系爭土地經初勘因申報項目損失難以認定為天然災害所導致，未便依據該辦法辦理救助，且原告未能於期限內提出書面複查申請，不予救助至為明確，原告之訴應無理由等語，資為抗辯。並聲明：㈠原告之訴駁回；㈡訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷：㈠按「本辦法所稱救助，係指現金救助、補助或低利貸款」、
、「本辦法所稱天然災害，指因颱風、焚風、龍捲風、豪雨、霪雨、冰雹、寒流、旱災或地震所造成之災害」、「農業天然災害現金救助除第十二條之二規定情形外，其作業程序及辦理期限如下：一、農民應於中央主管機關公告救助地區之翌日起十日內填具申請表，向受災地鄉（鎮、市、區）公所提出申請，必要時得邀請當地農會、漁會協助，逾期不予受理。二、各鄉（鎮、市、區）公所應於中央主管機關公告救助地區之翌日起三十日內完成勘查，並填具救助統計表層報直轄市或縣（市）主管機關，勘查得以科學技術輔助之」、「農民申請農業天然災害現金救助，有下列情形之一者，經主管機關或鄉（鎮、市、區）公所查證屬實，當次農業損失不予救助；已撥付救助款者，應以書面命農民限期返還，屆期未返還者，依法移送強制執行：三、申報項目損失率未達百分之二十」，農業天然災害救助辦法第3 條、第4 條第
1 項、第12條第1 項第1 、2 款、第12之1 條第1 項第3 款定有明文。又為執行上開農業天然災害救助，行政院農業委員會( 下稱農委會) 另定有農業天然災害救助作業要點。依該要點第五點第㈠款第1.目、第㈡款第1.目規定：「受理申請作業：1.由農民填具現金救助申請表，向基層公所或村（里）辦公處等指定受理申請地點提出申請，每筆土地申請面積應達○．○一公頃以上。該申請表並得洽請基層公所人員協助完成」、「基層公所實地勘查作業：1.農民申請救助項目符合本會公告現金救助項目，且經基層公所派員實地勘查認定損失率達百分之二十以上者，始符合現金救助條件」。再農委會復於101 年8 月6 日以農輔字第1010119266號函釋意旨謂：農業天然災害救助係以協助農民恢復生產為目的，應以從事經濟效益生產，並有妥適之田間栽培管理之作為，以及確實受天然災害造成損失為前提。上開法規命令及函釋意旨經核，均未逾越母法即農業發展條例第60條所定：「㈠農業生產因天然災害受損，政府得辦理現金救助、補助或低利貸款，並依法減免田賦，以協助農民迅速恢復生產。㈡前項現金救助、補助或低利貸款辦法，由中央主管機關定之。㈢辦理第一項現金救助、補助或低利貸款所需經費，由中央主管機關設置農業天然災害救助基金支應之；其收支、保管及運用辦法，由行政院定之」意旨，且各該法令間之文意解釋亦無扞格、矛盾情形，本院自得援用。依此，則本件兩造爭執最力之原告申請系爭救助應否准許、被告否准原告系爭救助申請是否有理由，即賴原告主張之系爭農損係源於天然災害( 颱風)乙節能否證明為真。
㈡經查，就首揭事實概要欄所載，原告本件所歷之不服被告所
為否准現金救助之訴願等歷程暨所持理由、卷附舉證方式，除為兩造於本院審理時所不爭執外，並經本院依職權調閱被告106 年屏府訴字第74號訴願案件卷宗核實。此部分事實堪信為為真，合先敘明。
㈢被告本件否准原告農損現金救助申請，主要係以原告主張之
農損實非尼莎、海棠颱風引起，係原告植栽系爭農作即香瓜培育不良，感染病菌致有農損，與風災無涉，揆諸上開法令暨農委會解釋意旨，自不應准許原告所請。原告則主張，系爭災損確實源於上開2 颱風所致，由風災後現場照片可悉，系爭農地確實浸泡水中，伊所栽種之香瓜案發前確實有生長發育不良情形，但如無風災加重災情，縱瓜果確有上開瑕疵，終能長成，故本件怠屬風災所致之農損無疑。查：①原告本案栽種之香瓜確於栽培管理過程中農獲未如預期，颱風來臨前果實即已偏小，屬發育未良情形，除為原告於訴願( 卷附屏東縣政府訴願案件卷宗第1 頁原告訴願書) 、本件起訴伊始即自陳如是外( 本院卷第11頁行政訴訟起訴狀理由欄參照) ，於本院108 年7 月23日審理期日，經詢以被告訴訟代理人林志勤【按即本件潮州鎮公所現地勘查及承辦人員】為何本件否准原告請求時，答稱略以：「因為颱風前原告的土地就已經管理不良，如果瓜果是管理良好的，以原告的種植時間，6 月初種植，照片所示106 年7 月28日時應該會整個溪溝都長滿香瓜」等語( 本院卷第116 頁) ，而原告對此除表明伊的瓜果只是比較小，還是有之外，其餘尚無重大爭執。( 本院卷第117 頁下方) 則本件農損與風災間之因果關係為何？究否確屬風災所致？即屬有疑。②參以颱風來臨前，被告即已公告通令基層公所應先就轄內農業栽植狀況預為勘驗存證，俾為後續災損補償憑據，有卷附被告農業處106 年
7 月28日「通報」影本乙份在卷可稽( 本院卷第67頁) 。且本案被告始終答辯，風災來臨前確已依上開通報派員至原告土地拍照存證，方有卷附風災前原告系爭土地農作現況照片
2 幀為憑( 本院卷第69至71頁) ，此節亦據被告訴訟代理人林志勤即上開2 照片之現場勘驗、拍攝者於本院審理時供述詳實。則如非系爭土地及農作或隱含風災後恐滋生農損爭議情形，被告料不致特別針對系爭土地及農作而刻意拍照存證。此節佐以被告訴訟代理人林志勤於本院108 年10月18日審理時供述略以：( 法官問：卷附第69頁至71頁的照片是否為颱風來臨前你們到原告土地上所預先拍攝？另外卷附第121至125 頁是否為颱風後你們到系爭土地所拍攝？) 對，縣府在颱風來臨之前就要求我們去拍攝的。69到71頁的照片確實是我們颱風前去拍攝的，當時就有看到作物生長不良的情形. . . 我當時在現場看藤蔓已經有捲起來，而且也已經有黃化，就像我在69頁照片中用黑筆畫的箭頭所指的地方. . .等語( 本院卷第168 頁參照) ，益發可證風災來臨前，系爭農作確已呈現栽培管理上之瑕疵並已為被告發覺、注意。從而系爭農作確於風災前即有上述瓜果發育不良之瑕疵情形，即堪認定為真。③再被告訴訟代理人林志勤於本院108 年10月18日審理期日經詢問系爭農作風災前後照片疑義時，復供稱略為：第121 至125 頁的照片，雖然是災損過後的照片，但我用黑筆畫出箭頭的作物細節照片也可以看出來作物確實有藤蔓捲起來以及黃化甚至白化的情形，而這些情形跟泡水沒有關係等語( 本院卷第168 頁) 。另被告訴訟代理人王韋勝亦於同一審理期日供稱以：從照片顯示瓜果的生長不良已經很明顯，這種生長不良的情形不會是在颱風來的第二天就變成這個狀況，而是會逐漸呈現等語。( 本院卷第168 頁下方至169 頁上方) 參以上開照片於被告所指部分，香瓜植株葉片部分確實大範圍呈現黃化症狀，藤蔓也確有蜷曲情形，則被告上揭所辯，非屬無據，即堪採信為真。④再本院依職權於行政院農業委會動植物防疫檢疫局網頁查得香瓜栽種相關資訊，依該局公告之「植物疫病蟲害介紹」項下之「植物保護圖鑑系列19－甜瓜保護」資訊中，「肆、生理障礙」篇章之解說( 本院卷第171 至195 頁) ，香瓜如遇「果實日燒」情形時，病徵確實呈現：細胞死亡，褐化或乾枯，洋香瓜根腐/ 敗藤病株所表現的病癥，主要係植株逐漸黃化，基部老葉焦枯，病株所產生的果實，由於果實小、低糖量或發生日燒，因而失去商品價值；引起原因主要為：夏季高溫、強日下，因植株枝梢及葉片數不足，以致果實缺乏保護作用，易發生日燒危害，造成葉片數不足的原因，常與病蟲害嚴重發生有關；預防措施為：良好的栽培管和病蟲害管理，足夠葉片數保護果實及增加通風條件等語( 本院卷第187 頁) 。
上開所載不惟與被告本案歷次答辯暨審理期日所述均吻合(系爭農作病癥、栽培管理不良及細菌感染) ，亦與原告起訴狀自陳：「經查原告之香瓜等作物雖然種植期間，因天氣炎熱影響而有生長不良. . . 」之案發時天候、季節等環境因子相符( 本院卷第11頁起訴狀理由欄一之該段第一句參照)。揆諸上述，則系爭農作既已感染而害病，植株繼續栽種後呈現果實小、低糖量或發生日燒，並因而失去商品價值等情形即可想像。案經本院於108 年11月15日審理期日提示上開資料與兩造，原告除仍僅泛稱果實狀況不良應與淹水有關外，未據提出其他積極說明以佐其說；被告則仍辯稱如前，即系爭農作果如原告自陳，係同年6 月間即已種植，則至8 月間應已枝繁葉茂，不會如照片中所顯現般果實稀疏，顯見本案仍為病蟲害引起而與水患無涉等語。( 本院卷第217 、21
8 頁) 爰此，原告既自始未能建立農損與風災間之因果關係，而被告歷來答辯核與上揭證據資料內容尚屬吻合，從而本件於無相反證據提出情形下，被告據以認定本案災損與水災無關並否准原告本案所請，於法難謂所據。⑤末以，案經本院囑被告應陳報此次颱風農業災害之現金救助清冊，而依被告於108 年8 月1 日陳報之「106 年屏東縣潮州鎮尼莎及海棠颱風農業天然災害現金救助明細表」顯示( 本院卷第133至147 頁) ，被告裁量災損救助之標準並未嚴苛，全鎮經核准之總救助金額達5,207,288 元，核准比率約為45.23%(
70.8247 【核定作物( 設施) 面積】÷156.5946【申請作物(設施) 面積】≒0.4523 )，而現場勘查人員則均由被告訴訟代理人林志勤及訴外人梁家禎2 人負責。良以本案並未見原告與被告勘查人員間有何私人仇隙或糾紛，再被告案發時確已囑基層公所於風災來臨前後善盡查證之責，且被告查證程序、方法經核尚無足以動搖判定結果之重大瑕疵存在，復原告自始未能舉證推翻被告本案判斷，於尊重行政機關依法行政之判斷餘地下，即應認被告本件答辯為有理由，原告本案主張尚無可採，起訴即無理由。
㈣再按，農業天然災害救助作業要點前於106 年7 月3 日經農
委會修正公布並於是日生效。此次修正，已將舊法第五點第㈡款第1.目後段所規定之：「申請案經實地勘查認定未符合災害救助條件者，農民得於基層公所通知期限內申請復查，並以一次為限」復查機制刪除。而本件案發時為106 年7 月28日( 尼莎颱風來襲) 後，自應以上開日期公布之新法令為潮州鎮公所作業依據。從而本件潮州鎮公所於訴願暨本案審理時雖仍主張，曾於106 年8 月4 日將否准救助申請結果通知原告，並准原告於同年月14日前申請復查乙節，係原告自行遲誤申復期限而與潮州鎮公所無涉云云；作業程序即與上開規定未合。本院於茲不另就上開爭點贅述。附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 11 月 25 日
行政訴訟庭 法 官 曾士哲正本係照原本作成。
如不服本判定，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3,000元。
中 華 民 國 108 年 11 月 25 日
書記官 廖苹汝