臺灣屏東地方法院行政訴訟判決 108年度簡字第17號
109年1月17日辯論終結原 告 梁温欣被 告 屏東縣政府代 表 人 潘孟安訴訟代理人 李肇淇
杜志強上列當事人間肥料管理法事件，原告不服被告107 年10月25日屏府農產字第10777904300 號行政處分暨行政院農業委員會中華民國108 年4 月17日農訴字第1080700693號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於107 年7 月間，在網路平台露天拍賣網站刊登販售「農友牌台肥硝磷基黑旺特4 號有機質複合肥料」1 公斤分包裝（下稱系爭肥料產品）廣告，嗣經民眾檢舉於肥料管理法( 下稱本法) 有違，行政院農業委員會（下稱農委會）農糧署南區分署接獲上開檢舉後，案移被告辦理，經被告函請原告到場陳述意見後，被告認原告違反本法第17條規定（下稱系爭規定）屬實，即依同法第28條第1 項第3款規定，以107 年10月25日屏府農產字第10777904300 號行政裁處書（下稱原處分），裁罰原告新臺幣（下同）50,000元罰鍰。原告不服原處分，遂向訴願機關即農委會提起訴願。嗣農委會於108 年4 月17日作成農訴字第1080700693號訴願決定，以原告訴願主張無理由而駁回原告訴願。原告仍為不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：伊於零售肥料前，已依法至屏東縣政府工商登記「肥料零售業」為營業項目，惟相較於伊先前申請手工皂場地勘驗時，屏東縣政府衛生局即已告知伊各種應注意事項，並於日後陸續寄發相關公文文件提醒伊應注意相關法規，然伊於進行肥料零售工商登記時，屏東縣政府衛生局並未告知伊應注意之相關事項。又眾多可作為肥料用途的化工原料分裝販售尚屬合法，對於購買市售合法肥料分裝卻違法，有違大眾常理認知，亦難想像分裝肥料將造成如何危害，此法律規定應有違憲之虞。另比較食品衛生管理法等其他法規，皆設有限期改善，若不改善始予處罰之規定，惟系爭規定未有類似之規定，一違反即予處罰，且亦未區分情節輕重一律處以5 萬元以上之高額罰鍰，顯有違比例原則。再者，雖依行政罰法第8 條本文規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。」惟同條但書亦規定：「但按其情節，得減輕或免除其處罰。」原處分機關及訴願機關未審酌但書之規定，逕予處罰，亦有違比例原則，故原處分及訴願決定皆有所違誤等情，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：原告既為肥料零售業者，即應主動了解並遵循本法之相關規定，且依行政罰法第8 條規定，原告自不得主張不知法規而免除行政處罰責任。又原告確有違規情事，考量原告為初次違規，且無從中獲取暴利，被告僅依本法第28條第3 款規定，裁處最低5 萬元罰鍰，並無不符比例原則等語，資為抗辯，並聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷如下：㈠應適用之法律：
⒈肥料管理法第17條：「販賣或意圖販賣而陳列、貯藏之肥料，不得拆封、分裝、摻雜、稀釋或塗改肥料標示。
但肥料製造業及輸入業者，於製造、加工、分裝肥料時，不在此限。」⒉肥料管理法第28條第1 項第3 款：「有下列各款情形之
一者，處新台幣五萬元以上二十五萬元以下罰鍰︰三、違反第十七條規定者。」
3.行政罰法第8 條：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」㈡經查，本件案發時原告確有於露天拍賣網路平台上刊登販
售拆封後自行分裝之系爭肥料產品，嗣遭民眾檢舉後，被告即以原告違反本法上揭規定而裁罰如原處分內容，原告嗣提起訴願，仍為農委會以上揭訴願決定駁回其訴願等節，除為兩造所不爭執外，並有被告107 年10月25日屏府農產字第10777904300 號行政裁處書影本、農委會108 年4月17日農訴字第1080700693號訴願決定書影本、被告107年9 月20日違反肥料管理辦法案件訪談紀錄影本、107 年
8 月17日農委會農糧署南區分署訪談紀錄、原告露天平台廣告翻攝畫面影本、農委會108 年12月26日農授糧字第0000 000000 號含正本等附卷可佐( 本院卷第13至59頁)，上情堪認與事實相符。按本法第17條就販賣或意圖販賣而陳列、貯存之肥料，既已明定不得拆封、分裝，復原告對本件案發時確有拆封、分裝系爭肥料產品，並於上揭網路平台販賣、意圖販賣而陳列等節，並無爭執，且經本院依職權函詢農委會關於肥料零售業者可否合法販賣分裝肥料疑義，亦據該會以上揭108 年12月26日函文函覆本院略以：肥料零售業者所得販賣之肥料產品，以具有登記證者為限，如分裝販賣，則於上揭規定有違等語( 本院卷第59頁參照) ；從而原告確有本法第17條規定之違反，被告依本法第28條第1 項第3 款規定裁罰原告如原處分之罰鍰，於法自屬有據。
㈢原告固執上詞主張，本件裁罰有上開違法事項，原處分自
應撤銷云云，然查：①就原告主張系爭規定於中華民國憲法( 下稱憲法) 第23條有違部分：按憲法第23條規定，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制人民自由權利。爰此，如立法機關基於重大之公益目的，需藉由限制人民自由之強制措施，以貫徹其法定義務，且該措施倘已符合目的正當性、手段必要性及限制妥當性，即應認與憲法第23條規範之比例原則無違而為憲法之所許。緣本法初係於民國88年6 月16日經總統公布全文生效。本法第1 條明揭，立法目的為：健全肥料管理，維護肥料品質；以維持地力、增進農業生產力及保護環境。為遂行該立法宗旨，立法院特於本法二章設立肥料業者營運應配合辦理相關登記規範，於本法第三章設立製造、輸入及輸出肥料相關規範，於本法第四章規範肥料販賣相關規範，末並於第五、六章分別規範肥料業者之查驗、監督及罰責。上揭規範俱屬立法院認為我國為管理肥料業所應備之制度；易言之，本法所定縱於人民權利有所限制，亦為實踐本法第1 條立法宗旨之必須，至權利限制範圍之寬鬆或罰責之輕重，恆屬立法抉擇，本諸權力分立，如本法所立限制人民權利之各該規範，於目的正當性、手段必要性及限制妥當性均無逾越，即屬合於憲法第23條規定之法律，司法機關即應適用。復按本法第5 條規定：「肥料非經向中央主管機關申請核准發給『肥料登記證』，不得製造、輸入或販賣。」、第6 條規定：「( 第1 項) 製造、輸入『專供研究、試驗或辦理登記用之肥料樣品』，經中央主管機關核准者，不受前條第一項之限制。( 第2 項) 前項肥料樣品之包裝、容器上，應載明「樣品」字樣，並不得販賣或贈與。」、第18條第1 項規定：「( 第1 項) 肥料有下列情形之一者，不得販賣或意圖販賣而陳列、貯藏︰一、未取得『肥料登記證』者。二、來源不明者。三、未依本法之規定包裝、標示者。四、品質不良者」。揆諸上揭規定內容可知，本法規範為臻立法目的，主要以「肥料登記證之發放」為管制手段，即所有關於肥料商品之製造、販賣、輸入等作為，概需經主管單位認證並核發登記證後，始得為之，目的自然在維護肥料品質藉以維持地力、增進農業生產力及保護環境。而為落實上開主管機關認證制度效力，本法即於第17條( 按即系爭規定) 前段明定：「販賣或意圖販賣而陳列、貯藏之肥料，不得拆封、分裝、摻雜、稀釋或塗改肥料標示。」期以貫徹肥料商品之登記認證效力，並使消費者能一眼辨識是否為來源清楚之合法商品，蓋領有肥料登記證之合法肥料業者所生產而已依本法第13條規定，完整標示肥料產品內容之肥料商品，如再經他人拆封、分裝後進而販售，該肥料商品品質即難確保，肥料標示之相關規定將難以落實。從而為杜絕一切來源不明、未具有肥料登記證業者非法生產之肥料商品流通市面，系爭規定暨違規罰責，即有設立必要。再衡酌非法、來源不明之肥料商品對農業、環境造成之影響難謂為小，本法立定以5萬元以上25萬元以下之行政罰鍰為處罰效果( 同法第28條第1 項第3 款參照) ，立法手段難謂逾越必要性及限制妥當性。綜上說明，本法上揭肥料登記證、肥料標示、肥料之拆封及分裝等規定，除法規本具目的正當性外，於執法手段必要性暨限制人民權利妥當性，核無明顯逾越情事，自應認包含系爭規定在內之上揭規定，均已符合憲法第23條所定限制人民權利之比例原則，本院即應援用。是原告上揭本法有違憲法第23條規定之主張，容有誤會，難認可採。原告固又主張，本法雖未訂定裁罰前應予勸導、限期改善等規範，然依法律保留原則，本法亦無明確規定「無須勸導、可逕行開罰」等字眼，則原處分作成前，被告未經勸導改善即逕予裁罰原告，執法程序顯有違誤云云。然按，所謂法律保留原則，係指於法無明文下，政府不得恣意限制人民各類權利及自由；而原告此間「縱法無明文，被告亦應以勸導、限期改善為裁罰前提要件」之主張，經核除與法律保留原則無涉外，裁罰前是否應增設便民、利民措施，實屬立法抉擇問題，而本法既未經立法者設計以應踐行原告所主張之上開便民、利民措施為裁罰前提，被告逕為原處分之裁罰，核與本法規定尚屬無違，從而原告此部分主張，亦難謂可採。②就原告主張案發時僅單純分裝肥料，且販售時亦有提供原包裝之肥料登記字號、成分、用量及原產品相片，絕無摻雜、變造情事部分：經查，此情固據原告自訴願伊始始終主張如是，惟按，拆封、分裝合法肥料業者產品之行為，既經立法者擇為本法規定應處罰行為態樣，則縱如原告所述，分裝後販售之系爭肥料商品純屬原產品分裝而絕無其他摻雜、偽冒情事，亦無礙原告確有上揭規定之違反，原告此部分主張，亦無理由。③就原告主張，被告原處分之裁罰未依行政罰法第8 條但書規定，按情節減免其罰責部分：原告固復援引行政罰法第8 條但書而主張，本件應按其情節非屬大量販售，且屬個人商店小本經營，再其事前已主動申請肥料零售業者之工商登記，足證其守法態度，自應認有減免事由云云。然按本法第28條第1 項第3 款明定，原告本件所為系爭規定違反，應處以新台幣5 萬元以上25萬元以下罰鍰；再依「違反肥料管理法案件處分裁量基準表」第17條規定，於第
1 次查獲之肥料販賣業者，裁量基準為5 萬元罰鍰，第2次查獲者，處罰鍰15萬元，第3 次( 以上) 查獲者，處25萬元罰鍰。是被告業依法定最低金額裁罰原告。雖行政罰法確有上揭裁罰減免之例外規定，然上開例外規定應於特別情事而受裁罰者「不知法規」時，始有適用，且既屬執法例外，考量公平性及法安定性，自應受最嚴格檢驗。考本件原告自訴願伊始，均能自行撰狀陳述意見，且於本院審理期日就被告原處分違法部分亦均能具體指摘，甚且通曉主張援引憲法以保障自身權利，應屬客觀上知法並無障礙之人，即難謂有情堪憫恕之特別例外情事，審諸該條本即規定，不得因不知法規而免除行政責任，相類之法律規範於刑法第16條規定亦可得見，而刑事案件之法院審判實務中，能援引此規定減免被告刑責案例，寥寥可數，舉重明輕，於人身自由具重大限制之刑事案件中，尚且要求國民均應有知法義務，於處罰未若刑罰嚴重之行政裁罰，自無簡便、率爾開啟執法例外之理。從而本件被告已依法定最低裁罰金額為原告本件裁罰，難認與上揭規範有違，原告此部分主張，自無可採。至就原告所述，其違規情事並非重大，且案屬小本經營，並其營業時已遵循規定辦理工商登記，原係守法之人，即應減免處罰部分；按行政罰法第8 條但書所規範之「按其情節」，係指因故而「於法規不知」之原因背景而言，爰即與原告所主張之上開違規情節輕重無涉，原告此部分主張亦屬誤解法律，附此說明。㈣綜上所述，被告本件所為原處分裁罰，於法應認妥適，原
告起訴主張原處分應予撤銷，主張並無理由，即應駁回其訴。
五、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 1 月 31 日
行政訴訟庭 法 官 曾士哲正本係照原本作成。
如不服本判定，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3,000元。
中 華 民 國 109 年 1 月 31 日
書記官 廖苹汝