臺灣屏東地方法院行政訴訟判決 109年度簡字第72號
110年1月11日辯論終結原 告 侯益明被 告 屏東縣政府代 表 人 潘孟安訴訟代理人 張學農
葉子喬上列當事人間文化資產保存事件，原告不服中華民國109 年9 月
8 日農訴字第1090717125號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告事先未取得主管機關許可，於109 年3 月28日進入已先經被告依法公告為自然保留區之「旭海觀音鼻自然保留區」，被告認原告已違反文化資產保存法（下稱文資法）第86條2 項規定，依同法第108 條第1 款，以109 年5月27日屏府農林字第10918625003 號裁處書（下稱原處分），對原告裁處新臺幣（下同）30,000元罰鍰。原告不服，經向內政部農業委員會提起訴願遭駁回，而向本院行政訴訟庭提起本件訴訟，資以救濟。
二、本件原告主張：
㈠、按行政機關之行政作為，應該基於事物本質或合理充分的理由作出決定，而不是恣意超越法律精神與實質作出專斷之行政行為，且正義公平為一國法律之最高規範，7 成文法與習慣法，要不外此類條文具體化之部分而已。原告為表達對這片土地之深厚感情與敬意爰自109 年2 月28日始由高雄居住地以徒步方式往北採順時鐘方向展開繞行寶島一圈之旅程，後於109 年3 月28日5:30由台東縣達仁鄉南田村即沿海岸邊之既成道路續往南行，途中陰雨濛濛未見有任何警示或禁止等告示或相關阻絕設施，前日3 月27日借宿南田教堂也未有任何人告知不得進入該區，後遇自稱係該保留區之解說人員彼此簡聊數語後，解說人員表示該保留區未經申請核准不可進入，並要求原告出示證件以利通報，原告也完全配合。惟該人員不採原告之事實主張，即行通報被告，隨後再沿該海岸線踽行，約半小時行經旭海村又與自稱該保留區之管制人員閒聊並告知後，原告即於當場陳述完全未知有此法令之規定，隨後即放行至旭海漁港用餐，原告並於4 月2 日16:30 完成徒步回抵高雄，完成35天約1,300 公里之大環島里程。
㈡、查原告於台東縣達仁鄉南田村出發系沿依既成道路之通行且該道路之整體情狀實屬供不特定人通行之公共空間，再就該域歷史、地理背景等社會通念觀之，應為南田村與旭海村間之必要聯繫道路, 原告行經該道未見有相關該保留區實體標誌、告示、界碑等設置，實難判斷明確知悉身處之區域，被告僅以形式表象之非具體性推論，未經事實調查及逕以文資法第86條第2 項及同法108 條第1 項第1 款處以30,000元之罰鍰，除使原告遭權益受損之不利處分外及對政府行政作為喪失信賴之情感，至此被告明顯有怠忽行政應有之作為，原告對此不符公平之待遇實難甘服，按依行政程法第7 條「行政行為，應依下列原則為之: 一、採取之方法應有助於達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」、第
9 條「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」、第10條「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權目的。」等規定及文資法立法宗旨其第1 條「為保存及活用資產，保障文化資產保存普遍平等之參與權，充實國民精神生活，發揚多元文化，制定本法」，同法第86條第1 項：「自然保留區禁止改變或破壞其原有自然狀態」，原告性情保守對其時代資訊之接觸甚少，周遭親友亦從未聽聞該保留區相關規定，爰僅藉其對土地之旺盛熱情出發徒步環台之行動，致有本案相關未能遇見之疑義憾事發生，再論原告徒步該區期間未有騎乘任何機械動力設備之行為，又未拾取該域任何物質及破壞有形無形之設施，原告僅屬單純非故意之誤入該區域，而被告未就原告實際客觀因素予以納入裁量，竟以過當之處分，實有裁量逾越、裁量濫用之情事發生，再則以國家機器之型態與原告整體法律資源比較本就處於不對等之情況，按此被告應就本事件參酌全主、客觀因素依論理及經驗法則等為之詳勘判斷本案是否有危及或損壞該保留區之事實，以符合上開行政程序法之規定及文資法第1 條及86條第1 項規定之目的與真意等語。
㈢、並聲明：原處分及訴願決定均撤銷。
三、被告則以：
㈠、原告所訴原處分違反行政程序法第7 至10條「比例原則、誠實信賴保護原則、應於當事人有利及不利之情形一律注意、裁量須無瑕疵」一節，茲答辯如下。就比例原則及裁量權符合法規授權部分，本案違規行為依文資法第108 條處30,000元以上150,000 元以下罰鍰，被告依行政罰法第18條審酌原告係初犯，怠於依規定申請進入且心存僥倖擅闖，除此之外，尚查無因違反行政法上義務所得之利益，其違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響尚屬輕微，考量一般民眾資力，裁罰最低額30,000元罰鍰，對違反行政義務者已發揮嚇阻作用。準此，原處分符合比例原則及且裁量無瑕疵。
㈡、而就誠實信用方法、信賴保護原則及一律注意於當事人有利及不利之情形部分，被告業於101 年公告指定旭海觀音鼻自然保留區○○於區○○○○道兩端入口處設置明顯告示牌及崗哨，原告漠視告示牌所載已進入保留區管制區域及擅闖違法之警語，並對解說員之提醒置若罔聞，被告遂依法查處並依行政程序法給予陳述意見機會及於行政裁處書諭知救濟方式。被告處置符合誠實信用方法、信賴保護原則，並對當事人有利及不利之情形一律注意。
㈢、末查，原告所陳「陰雨濛濛未見有任何警示或禁止等告示或相關阻絕設施」、「完全未知法令規定」云云，訴請免罰一節，被告業於訴願答辯書引據行政程序法第92條、10
0 條、110 條及臺北高等行政法院97年度訴更一字第55號判釋進行答辯，並經行政院農業委員會以109 年9 月8 日農訴字第1090717125號函訴願決定書決定原告訴願駁回。
被告自101 年公告指定保留區範圍迄今已8 年餘，每年平均進入約45,000餘人次，並於相關媒體報導，具極高能見度，屬全國知名景點，於進○○○區○○○道並設有明顯告示牌，公告非經許可禁止進入等限制事項。被告為加強自然地景之保育，對於未經許可進入者行使國家行政權依法告發，無公法上之爭議，且維護自然地景之公共財符合公眾利益，原告提起行政訴訟為無理由等語以資答辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：
㈠、應適用之法令及法理見解如下：⒈裁罰的法律依據：
⑴、文化資產保存法第86條第2 項：
按為維護自然保留區之原有自然狀態，除其他法律另有規定外，非經主管機關許可，不得任意進入其區域範圍；其申請資格、許可條件、作業程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。
⑵、文化資產保存法第108 條第1 款：
違反第86條第2 項規定，未經主管機關許可，任意進入自然保留區者，處3 萬元以上15萬元以下罰鍰。
⒉授權規定：
⑴、依文化資產保存法第86條第2 項規定授權訂定之「申
請進入自然保留區許可辦法」，已在第2 條明定「有下列情形之一者，得經主管機關許可進入自然保留區：一、原住民族為傳統文化、祭儀之需要。二、研究機構或大專院校為學術研究之需要。三、民眾為環境教育之需要。四、其他經主管機關認可之特殊需要，」。
⑵、上開這些法規命令之規定，係在母法（即文化私產保
存法）之授權範圍內，且未牴觸母法，被告可以依規定適用。
⒊公告「旭海觀音鼻自然保留區」為指定自然保留區之效力：
⑴、所謂行政處分：
本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為；前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用者，亦同，行政程序法第92條定有明文。
⑵、行政處分之送達：
依行政程序法第100 條規定：「書面之行政處分，應送達相對人及已知之利害關係人；書面以外之行政處分，應以其他適當方法通知或使其知悉。一般處分之送達，得以公告或刊登政府公報或新聞紙代替之。」
⑶、行政處分之生效：
依行政程序法第110 條第1 至3 項規定：「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。一般處分自公告日或刊登政府公報、新聞紙最後登載日起發生效力。但處分另訂不同日期者，從其規定。行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。」
⑷、承上，是國家因為保存及活用文化資產，保障文化資
產保存普遍平等之參與權，充實國民精神生活，發揚多元文化之需要，由屏東縣政府依文化資產保存法以
101 年1 月20日屏府農林字第10100249942 號公告指定「旭海觀音鼻自然保留區」為屏東縣自然保留區之公告，應自公告文粘貼於公告揭示處之日期起發生效力。
㈡、適用法律之結果：兩造對於原告確實有事先未取得主管機關許可，即於前開時間進入旭海觀音鼻自然保留區之事實均不爭執。原告僅爭執不知需事先聲請，且並未破壞環境，故無需開罰云云。然查：
⒈原告稱不知有相關法令部分：
⑴、依上開法令規定及法理解釋可知，於屏東縣政府依法
公告「旭海觀音鼻自然保留區」為屏東縣自然保留區後，該公告於文粘貼於公告揭示處之日期起發生效力。
⑵、而法律之公布，任何人皆有遵守之義務，不得以不知
法律而免除依法應為之作為義務，行政罰法第8 條本文定有明文。準此，原告自不得以不知法律有規定主張免罰，否則法律即形同虛設，立法目的難以達成。
況具原告本人稱對於徒步旅行多有經驗，原告自應知前往每個地方都應預先做功課，此功課除包含對於地形、地貌、天氣變化等之了解，亦包含該等區域為公有、私有，及是否為禁區等涉略，故原告自應知悉上開規定且加以遵循，是原告上開主張殊難憑採。
⑶、又行政罰法第7 條第1 項明定，人民非出於故意或過
失，不予處罰。行政罰之成立不以故意為要件，當然也不會因為受裁罰人自稱不知法律規定而有不同處罰，原告訴稱並無故意或過失情事，但原告對於未注意法規乙事，就算沒有故意，也難說沒有過失。何況文化資產保護法已明確規定要件及處罰，原告違法事由明確，且本件復查無有何可以減輕或免除其處罰之特殊情節存在，故原告更不得以不知法律請求減輕或免罰。
⒉原告稱無從得知旭海觀音鼻自然保留區為自然保留區部分：
⑴、人民本即有知法守法之義務業如前述，且本案中，進
入旭海觀音鼻自○○○區○○○○○道，在該通道之兩側入口，均有明顯之告示牌等情，有照片2 張（見本院卷第40頁）在卷可查，且觀諸該處空曠且無樹木遮蔽，公告牌實屬非常明顯可見，是原告於入口進入旭海觀音鼻自然保留區時理應可見該該告示牌，於閱讀後即可知悉須經申請許可始得進入，故原告稱無從得知部分，尚未可採。
⑵、況本件經查獲之經過，乃係因原告偶遇解說員，經解
說員告知進入需有許可，且由解說員拍下原告照片並通報後因而查得，原告對於在路上偶遇解說員乙情亦不爭執（見本院卷第64至65頁），可見原告最遲於遇見解說員時已知悉該處為自然保留區，進入需事先申請，只是原告不願意相信，原告自認為國家公有地人人都能進入，沒有申請之必要（這是錯誤的想法，並不是只要有繳稅，國家的一切都可以隨意使用），因此原告並未聽從解說員之建議離去，反而於知悉規定後決意不遵守而繼續行程。是原告之情形明顯係違反前開規定無訛，原告所述，實不可採。
⒊從而，原告確實有進入旭海觀音鼻自然保留區之事實既為
兩造所不爭執，且並不得以不知法律為由請求免罰，加以原告並無任何可以減輕或免除其處罰之特殊情節存在，是被告依文化資產保存法第108 條第1 款規定，並考量原告為初犯，對原告裁處最低裁罰3 萬元，並無違誤，且無裁量濫用。
五、綜上所述，被告所作成之原處分並無違法或不當之處，訴願決定予以維持，核無不合。原告仍執前詞訴請撤銷原處分與訴願決定，均為無理由，應予駁回。
六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 1 月 25 日
行政訴訟庭 法 官 薛侑倫以上為正本，係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3,000 元。
中 華 民 國 110 年 1 月 25 日
書記官 林銀雀