臺灣屏東地方法院民事判決 九十一年度國字第五號
原 告 丙○○被 告 屏東縣潮州鎮公所法定代理人 甲○○訴訟代理人 乙○○右當事人間損害賠償事件，本院判決如左：
主 文原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、原告起訴主張：㈠原告受贈自母親李快足坐落屏東縣○○鎮○○段○○○○號之土地（重測前為潮州段五八三地，下稱系爭土地），於民國四十四年都市計畫中劃定為公園預定地（第一期公共設施保留地）。嗣中央政府於七十九年八月十四日備專款辦理變更潮州都市計劃案，並指示屏東縣政府對於保留徵收地，如經通盤檢討，認為不應撤銷保留徵收者，予以徵收，屏東縣政府復指示被告對於公園預定地全面辦理徵收補償。然被告依據前開行政命令辦理徵收補償時，竟遺漏原告所有之系爭土地，導致系爭土地於該公園開發案完畢及中央政府補助之專款收回後，仍處於保留徵收之狀態。原告乃於八十三年向被告申請撤銷系爭土地之「保留徵收」，被告以其正進行籌措財源以便辦理徵收為由而遭否准，經不服提起訴願、再訴願及行政訴訟，均遭駁回。㈡原告又於八十九年一月三日向被告申請儘速對系爭土地予以徵收補償，但被告卻以目前無財源，中央亦未有專款補助為由，表示無法辦理徵收補償，但仍將錄案，俟中央有專款補助本所有財源時優先辦理徵收補償。原告則以其為「拒絕申請之行政處分」，不服提起訴願。經訴願機關於八十九年八月十一日作成訴願決定，認原告之訴願有理由，將原處分撤銷，命被告另為處分確定。被告依訴願法第九十六條規定，有依訴願決定意旨另為處分之義務，詎被告迄今卻仍拒絕依訴願決定書意旨，對系爭土地辦理徵收補償，致系爭土地迄今仍處於保留徵收之狀態。被告既不願承認自己之故意、過失再向中央政府申請經費，亦不願自己編列預算加以補救，致使系爭土地成為懸案。㈢被告先於七十九年間未依上級長官之合法職務命令對系爭土地辦理徵收補償，後又於八十九年間未依訴願機關已作出之訴願決定，為徵收補償之處分。其因故意或過失之不作為，導致原告補償費請求權遭受損害，為此於被告機關拒絕國家賠償後，依國家賠償法第二條第二項之規定，求為⑴被告應賠償原告新臺幣（以下同）四百十九萬二千七百二十一元，及自七十九年八月十五日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。⑵願供擔保，請准宣告假執行之判決。
二、被告則以：㈠公園預定地徵收需地機關為縣政府，並非被告。且政府雖於七十七年曾頒布「加速都市計劃公共設施保留地取得及財務計劃」，但該次辦理全面徵收之對象為人口二十萬人以上未開闢公園之公共設施保留地。原告所有土地雖於四十四年編訂為都市計畫公園預定地，但因潮州鎮人口未達二十萬人，故不符合該計劃徵收之條件。又行政院雖曾函示地方政府，就此類保留地自行衡酌財務狀況，以分期分區方式加以解決。但自九十年度起有關中央補助地方之經費均統一由行政院主計處於預算分配時直接撥發縣市地方政府，上級政府對公共設施保留地未再為經費補助，是被告並無財源負擔龐大補償費用，無法依屏東縣政府八十九年屏府訴字第六號訴願決定為任何之處分。㈡被告為補救未將潮州鎮列入計劃之缺失，曾於七十八年辦理潮州鎮變更都市計劃第一期公共設施保留地專案通盤檢討，審議公園變更案，經台灣省都市計劃委員會審議通過，將潮州鎮公三、公
四、公七、公十、公兒七由公園預定地變更為住宅區，惟原告當時未提出變更申請，致無法辦理變更。㈢被告又於八十五年辦理變更潮州都市計劃第一次檢討，原告向潮州鎮都市計劃委員會提出變更案，雖經潮州鎮都市計劃委員會審議通過變更為住宅區。但潮州鎮都市計劃委員會呈報屏東縣都市計劃委員會審議，經該會考量公園設置檢討標準及公園完整性而未予採納，並建議被告循序辦理徵收。㈣屏東縣潮州鎮中山公園已大致開闢完成，原告所有土地則尚未開闢為公園，現仍由地主所使用中，原告並無任何損害等語置辯，故請求駁回原告之訴及假執行之聲請。
三、原告主張其所有受贈自訴外人李快足之系爭土地，於四十四年都市計畫中劃定為公園預定地。被告於七十九年辦理變更潮州都市計劃案通盤檢討時，對系爭土地未辦理徵收補償，又於八十九年間未依訴願機關之訴願決定，另為處分。經原告向被告請求國家賠償，已遭被告拒絕等情，業據其提出土地登記謄本、訴願決定書、拒絕國家賠償理由書各一份附卷可證，可堪信為真實。惟查：
㈠被告雖曾為防免公共設施保留地因當時之都市計畫法未能及時修正而視為撤銷保
留，於七十七年間依都市計畫法第二十六條及內政部營建署七十三年十一月十日台內營字第五五○○一九號函辦理變更都市計畫及第一期公共設施保留地專案通盤檢討，同此期間行政院亦頒布加速都市計畫公共設施保留地取得及財務計畫，由訴外人屏東縣政府於七十九年依前開計畫執行都市計畫公共設施保留地之徵收，針對第一期及第二期前三年（即六十五年六月底前）到期之公共設施保留地優先徵收取得。但該次優先徵收之對象限於大專以上學校及機關等用地（由中央取得）、高中（職）、機關、鐵路、港埠等用地（由教育廳、交通處及有關機關取得）、各公用事業用地（由公用事業機關取得）或八公尺以上道路、國中小及體育場、五省轄市及人口二十萬以上都市公園、停車場及廣場（由地方政府負責取得），而有關潮州鎮內之公園預定地，因潮州鎮當時之人口為五萬人，不符該次優先徵收取得之條件，有屏東縣執行院頒加速都市計畫公共設施保留地取得及財務計畫情形報告、中華民國七十九年五月變更潮州都市計畫（第一期公共設施保留地專案通盤檢討）書、內政部營建署七十三年十一月十日台內營字第五五○○一九號函在卷可證。原告所有之系爭土地因屬公園預定地，且位於人口未滿二十萬人之潮州鎮，則其所有土地自不在前開優先辦理徵收之列。是原告以被告於七十九年八月十四日因故意或過失漏未依上級機關之行政命令徵收系爭土地，即非可採。
㈡又按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者
，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同，國家賠償法第二條第二項前段定有明文。又法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地，猶因故意或過失怠於執行職務，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人得依國家賠償法第二條第二項後段，向國家請求損害賠償（司法院大法官會議解釋釋字第四六九號參照）。是依國家賠償法第二條第二項後段請求國家機關為不作為之損害賠償，須具備公務員依具體明確之法律規定有特定之作為義務，且無裁量之餘地，而該法律規定又係專用以保護或增進特定或可得特定人民之權利或利益，或其雖在維護公益，但同時亦有保護或增進特定或可得特定人民之權利或利益者等要件。易言之，依國家賠償法第二條第二項後段為國家賠償之請求，須以公務員依法律規定有具體作為義務，卻因故意過失未依法為該具體作為，致人民受損害為前提。本件原告雖主張被告違反公務員服務法第一條及訴願法第九十六條規定，未依上級命令執行職務，致遺漏徵收，又不依訴願決定另為適法之行政處分，致原告受有損害。然查行政院所頒之前開計畫所列優先徵收之項目尚不包括潮州鎮內之公園預定地，已如前述。據此，被告已無違反公務員服務法之可言。更何況公務員服務法第
一、二條有關公務員之服從及依法律命令執行職務之義務，係就抽象之事項而為規定，尚非為保護或增進特定或可得特定人民權利或利益而為之具體規定，原告以被告依該條文具有一定之作為義務，且該條文之規範目的係為保障原告之權利或利益，並非可採。
㈣又屏東縣政府八十九年屏府訴字第六號訴願決定書雖將被告所為八十九年二月一
日八九潮鎮建字第○三二號所為之處分撤銷，並命被告另為處分，有該訴願決定書一份附卷可查。惟按都市計畫地區範圍內設置公共設施用地，乃都市發展之支柱。此種用地在未經徵收取得前，為公共設施保留地，依法律規定限制土地使用人為妨礙保留目的之使用，此公共設施保留地與都市計畫之整體，具有一部與全部之關係。為免因國家財政上之難題，動搖都市之整體發展，若對此項保留地未預設取得之期限，尚屬維護公共利益之必要。然此類公共設施保留地若長期不為取得（不限於徵收一途），則土地所有權人既無法及時獲得對價，另謀其他發展，又限於都市計畫之整體性而不能撤銷使用之管制，致減損土地之利用價值。其所加於土地所有權人之不利益將隨時間之延長而遞增。雖同法都市計畫法第四十九條至第五十條之一等條文設有加成補償、許為臨時建築使用及免稅等補救規定，然非分就保留時間之久暫等情況，對權利受有個別損失，而形成特別犧牲（Sonderopfer)者，予以不同程度之補償。為兼顧土地所有權人之權益，如何檢討修正有關法律，係立法問題（司法院大法官會議解釋釋字第三三六號解釋理由參照）。據此說明，為保障都市計畫之完整性，謀求國土利用之最大經濟效益，公共設施保留地之長期保留尚為現行法制度所允許，公共設施保留地之所有權人並無任何土地徵收請求權。公共設施保留地因受法律之限制而不得為完整之使用因此所受之不利益，僅得於行政院依前開大法官會議解釋意旨擬定政策送請立法院為相關之立法後，始能據以為損失補償之請求，但仍非屬損害賠償之範疇。原告既無土地徵收之請求權存在，於土地徵收之權責機關未為徵收之處分前，原告亦無法取得徵收補償費之請求權。是原告以其補償費請求權因被告未依訴願決定辦理徵收而受有損害，即非有據。
五、綜上所述，原告所有之系爭土地非屬行政院所頒加速都市計劃公共設施保留地取得及財務計劃所列優先徵收之項目，被告並無違反公務員服務法第一、二條之情形。且原告依法並無土地徵收請求權，其於土地徵收之權責機關為徵收之處分前，亦無徵收補償請求權之可言，是被告未依訴願之決定意旨另為處分，雖與訴願法第九十六條規定意旨未盡相符，但因原告並無徵收補償費請求權，自無徵收補償費請求權受損害之情形。從而，原告以其徵收補償請求權受侵害為由，於向被告請求國家賠償遭拒後，依國家賠償法第二條第二項後段求為被告應賠償原告新臺幣（以下同）四百十九萬二千七百二十一元，及自七十九年八月十五日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息之判決，並非有據，應予駁回。又原告之訴既經駁回，其假執行之聲請亦失所附麗，爰一併駁回之。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第七十八條，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 一 月 二十九 日
臺灣屏東地方法院民事第一庭~B審判長法官 羅心芳~B法 官 許蓓雯~B法 官 周群翔右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於收受送達後二十日內向本院提出上訴書狀（須按他造當事人之人數附繕本）。
~B法院書記官 劉淑蓉中 華 民 國 九十二 年 一 月 二十九 日