臺灣屏東地方法院民事判決 98年度建字第7號原 告 日茂營造有限公司法定代理人 乙○○訴訟代理人 張瓊文律師被 告 屏東縣琉球鄉公所法定代理人 甲○○訴訟代理人 葉銘進律師上列當事人間請求給付工程物價調整款事件，本院於民國98年7月30日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、原告主張：
㈠、其於民國（下同）96年12月7 日承攬被告屏東縣琉球鄉公所發包「提升琉球鄉公所行政效力暨塑造琉球鄉旅遊中心地標計畫」工程（下稱系爭工程），並簽訂工程契約書，復於該契約書第5 條第1 項第6 款第1 目約定：「物價指數調整：
工程進行期間，如遇物價波動時，得依行政院主計處公佈之臺灣區營造工程物價指數，就總指數漲跌幅超過2.5 ％之部分，於估驗完成後調整工程款。」等語。而原告已於97年6月12日完成上開工程，並於同年7 月8 日驗收合格，亦於97年8 月11日謹請被告辦理結算。蓋上開工程依行政院訂頒之「機關已訂約施工中工程因應營建物價變動之物價調整補貼原則」所附之計算範例計算物價調整指數已增加達到15％，即【（施作當月指數132.17/ 開標當月指數114.10）－1 】×100 ％＝15.8370 ％，顯已逾上開工程契約書第5 條第1項第6 款第1 目所約定之漲幅2.5 ％。原告遂依前揭契約約定於97年3 月11日函請被告調整工程款，復於97年7 月23日檢附物價調整款相關資料供被告審酌，於97年11月25日函請被告給付物價調整款惟均為被告所拒。
㈡、復依據「97年度中央政府總預算追加預算工程物價調整款支用要點」（下稱支用要點）第3 點記載：追加預算物調款之適用情形，…依行政院97年6 月5 日訂頒之『機關已訂約施工中工程因應營建物價變更之物價調整補貼原則』（下稱補貼原則），廠商依補貼原則申請其所需物價調整補貼款，可自本要點獲得支應者，機關無正當理由，不得拒絕。
㈢、再依行政院公共工程委員會97年11月27日工程管字第09700493670 號函說明三：「行政院97年11月24日院授工企字第09700487010 號函修正『機關已訂約施工中工程因應營建物價變更之物價調整補貼原則』第一點、第四點規定，適用條件放寬為97年2 月1 日以後仍在施工，且尚未竣工之案件，均可適用；並明定廠商於完工結算後始提出要求者，機關之受理期限為97年12月12日止。原告於收到上開行政院公共工程委員會函文起至97年12月8日止，數次以口頭告知或電話催告被告應速辦理，但被告均不辦理。原告乃於97年12月8日以函文催告被告，請求被告務必於行政院公共工程委員會所定最後期限97年12月12日前向上級機關申請補助物價指數調整款。而行政院公共工程委員會亦於97年12月29日傳真信函工程管字第09700543170 號告知被告系爭工程行政院公共工程委員會97年11月27日工程管字第09700493670 號函示規定原則辦理。又屏東縣政府再於97年12月30日以函文告知被告有關「提升琉球鄉公所行政效力暨塑造琉球鄉旅遊中心地標計畫」符合物價調整補貼原則，應儘速妥適辦理。原告確實得依相關規定請求被告給付工程物價調整款，被告卻遲不理會原告，為此提起本件訴訟，並聲明：㈠被告應給付原告新台幣（下同）2,417,494 元。㈡願供擔保請准宣告假執行。
二、被告則以：
㈠、系爭工程投標須知第66條規定：「本須知為承攬契約基本條款之一，其效力視同契約。」、第64條（一）規定：「本工程工期若為一年以上，於工程進行期間，如遇物價波動時，得依行政院主計處公布之台灣地區營造工程物價指數其總指數漲跌幅超過5%時，經估驗後，就超過部分調整之。」，足見兩造關於物價調整事項已於投標須知中有所約定。而系爭工程之工期為120 日曆天，原告自96年12月25日開工，於97年6 月12日完工，其工期未達一年，則依上開第64條（一）規定，原告自不得請求物價調整款。又兩造於工程契約書第
5 條（一）6 、（1） ：「（1） 工程進行期間，如遇物價波動時，得依行政院主計處公布之□台灣區；□台北市；□高雄市營造工程物價指數，就總指數漲跌幅超過2.5 ％之部分，於估驗完成後調整工程款。」，卻未於其中任何一個空格以黑墨填實，即非以該款為兩造關於物價調整事項之約定甚明。是原告主張依兩造簽訂之工程契約書第5 條（一）6、（1） 規定請求被告給付系爭工程物價調整款乃屬無據。
㈡、原告主張依行政院所頒佈之補貼原則及支用要點請求被告給付系爭工程物價調整款，惟上開「補貼原則」及「支用要點」僅係行政院基於國家最高行政機關之地位對於所轄之下級行政機關所為之行政規則，既非法律，亦非基於法律授權所制定之命令，並無強行直接變更或當然成為政府機關與私人間所訂私法契約內容之效力，原告援引其規定為本件請求權基礎，自屬無據。且「補貼原則」第1 點係規定：「…機關得就營建物價上漲情形及個案特性，與廠商依下方式辦理補貼…」，其規定為「得」而非「應」，可見其並無強制性。又「支用要點」乃係中央政府就工程預算之支用所頒訂，此為政府機關內部規定，顯非得據以為私法上之請求權基礎。且「補貼原則」第1 點明定「應先辦理契約變更」，「支用要點」第2 點明定：「且已依補貼原則辦理契約變更者」，準此，在系爭工程契約未辦理契約變更前，原告自無從依據上開「補貼原則」或「支用要點」直接請求被告給付物價調整款。另查行政院前曾於93年5 月3 日頒佈「中央機關已訂約工程因應國內營建物價變動之物價調整處理原則」，其性質、背景及政策目的與上開「補貼原則」相同，審判實務亦咸認該「處理原則」並非民法法源，不得作為民事法律關係之請求權基礎。縱認原告得依上開「支用要點」直接請求被告給付物價調整款，亦須符合該要點之規定始可，查原告雖稱上開「支用要點」第2 點原規定：「追加預算物調款之適用機關…且其工程經費來源需為公務預算（不含特種基金）。」，業經修正為「不含特種基金，惟各級政府在97年度總預算或單位預算中編列專項工程計畫經費浥注非營業基金部分依比例納入適用範圍」，惟查系爭工程係「離島建設基金」核定之計畫工程，經費來源屬特種基金，且本件工程算屬
96 年 度而非97年度，均與上開「支用要點」第2 點規定不符，原告據此請求，自亦屬無據。
㈢、又上開補貼原則關於物價調整款之計算方式有二，須經辦理變更契約始能由雙方協定其計算方式，本件原告既未與被告辦理變更契約，自無從認定應依何計算方式計算，原告自行按第二種計算方式計算，被告並無須受其拘束，謹否認原告得按此方式計算之金額為請求。且上開補貼原則明定物價指數之漲跌幅係以「施工當月」與「開標當月」相比，乃原告概以其於97年6 月「完工當月」為其全部之「施工當月」作為計算，顯與上開補貼原則之規定不符，自不足採。並聲明：㈠原告之訴駁回。㈡如受不利判決，願供擔保請准免為假執行。
三、兩造不爭執之事實：原告於95年12月7 日承攬被告發包提升琉球鄉公所行政效力暨塑造琉球鄉旅遊中心地標計畫於97年6月12日完工。
四、爭執事項：原告得否請求給付工程物價調整款？如得請求求，金額為何？茲審酌如下：
㈠、原告得否請求給付工程物價調整款？
⑴、原告依工程契約書請求是否有理由？
①、原告主張依二造簽訂之工程契約書約定，於工程進行期間，
如遇物價波動時，得依行政院主計處公佈之臺灣區營造工程物價指數，就總指數漲跌幅超過2.5 ％之部分，於估驗完成後調整工程款，而系爭工程經結算後物價調整指數已達到15% ，固認得依合約請求等語，被告則以前揭詞置辯，經查，原告主張系爭工程契約書第5 條第1 項第6 款第1 目約定：
「物價指數調整：工程進行期間，如遇物價波動時，得依行政院主計處公佈之臺灣區營造工程物價指數，就總指數漲跌幅超過2.5 ％之部分，於估驗完成後調整工程款。」，此有工程契約在卷可稽（見本院卷第10頁），被告雖抗辯上開契約書關於物價指數調整之相關約定，二造未於契約之空保以黑墨填實，而認該款非二造關於物價調整事項之約定云云，惟該款約定既載於契約書中，若未有任何刪除之字樣，當應認該款約定為契約之一部分，二造均應受其拘束，是被告此部分抗辯顯屬無據。
②、惟系爭工程投標須知第66條規定：「本須知為承攬契約基本
條款之一，其效力視同契約。」、第64條（一）規定：「本工程工期若為一年以上，於工程進行期間，如遇物價波動時，得依行政院主計處公布之台灣地區營造工程物價指數其總指數漲跌幅超過5%時，經估驗後，就超過部分調整之。」，，此有投標須知在卷可稽（見本院卷第91、92頁），足見兩造關於物價調整事項已於投標須知中有所約定，應認此投標須知為契約之一部分，應受此投標須知之拘束。而依該約定須為工程工期1 年以上，始有物價指數調整之問題，惟系爭工程之工期為120 日曆天，此為契約書第7 條第1 項所明定（見本院卷第11頁），且原告亦不爭執系爭工程係於96年12月25日開工，於97年6 月12日完工，顯認工期未達一年，顯與上開投標須知第64條規定不符，原告自不得依據契約請求物價調整款。
⑵、原告依支用要點請求工程物價調整款有無理由？
①、原告主張支用要點及補貼原則均屬行政命令，被告有遵循之
義務云云。按行政程序法第151 條第1 項規定：「行政機關訂定法規命令，除關於軍事、外交或其他重大事項而涉及國家機密或安全者外，應依本法所定程序為之。但法律另有規定者，從其規定」，則系爭工程契約所指法令，就行政方面而言，自應係依行政程序法所定程序訂定之法規命令。再依行政程序法第150 條規定，法規命令係指「行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定」，且法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。而行政院97年度中央政府總預算追加預算工程物價調整款支用要點，未明列其法律授權之依據，與上述「基於法律授權」之要件尚有不合，難認具有法規命令之性質，原告主張法令云云，洵無可採。又支用要點第三條中載明「追加預算物調款之適為情形，為訂約機關適用採購法之工程採購，依行政院97年6月5 日訂頒之『機關已訂約施工中工程因應營建物價變動之物價調整補貼原則』，申請97年2 月1 日至97年12月31日期間施作工程款之物價調整補貼款，且已依補貼原則辦理契約變更者... 」，此有該支用要點在卷可稽（見本院卷第45頁），即機關於收到廠商調整工程款之要求後，仍應先考量機關經費支應能力，並辦理契約變更，若機關已無支應能力，或工程招標已無餘款亦已無奉核定之預算餘額足以支應時，非謂機關仍須為之，是上開支用要點性質上僅屬裁量性質之行政規則，被告仍得衡酌其機關經費之支應能力，而有不增加給付或不辦理契約變更之決定權。
②、物價調整乃涉及情事變更之認定，行政院頒支用要點僅係建
議被告得參酌上開物調原則，解決其所訂之工程契約因物價調整所生之問題，並無強制行政機關不問個案有無情事變更情形，一律必須遵照物調原則辦理變更契約，調整工程款。故上揭支用要點，除無法律之授權外，其內容亦僅規定所屬各機關，因國內營建物價劇烈變動，遇廠商要求調整工程款時，應為如何之處置，並未賦予廠商有任何之請求權，核其性質，當屬行政程序法第159 條規定之行政規則，原告並無依支用要點而取得加給工程款之請求權基礎。該支用要點於法院審理中，當僅具參考判斷之依據而已。而本件原告為私法人並非行政機關，行政院所發布之行政規則，對其並無任何之拘束力，兩造所締結之系爭工程契約，又為私法上之承攬契約，又無前述支用要點所述先變更契約後所生之請求權，原告逕依支用要點，請求被告給付物價指數調整款，洵非有據。
③、又行政院公共工程委員會97年12月29日工程管字第09700543
170 號函及屏東縣政府97年12月30日屏府民行字第0970271196號函，均載明於辦理契約變更後，為物價調整，惟本件並未為契約變更，此為原告所不爭執，其雖認係被告不肯辦理所致，惟二造既未辦理契約變更，不論是可歸責於何方，則顯與支用要點及補貼原則未合，即無得為物價調整之請求，原告實難憑上開回函即認被告之上級機關有同意或要求被告有給付物價調整款之義務。
⑶、未查: 原告僅係承攬被告之系爭工程，兩造成立私法上之承
攬契約，未涉及公法上權利或義務，應有私法自治及契約自由原則之適用，行政院或其工程委員會並非本件契約之當事人，所發布之相關物調原則或要點，至多為機關內部之行政規則或建言，對於兩造間系爭工程契約並無拘束力，難生變動契約條款之效力，兩造所定系爭工程契約已明示工期一年以上始得以物價波動，為調整價格之請求，則投標商在準備價格投標書，應將上述風險納入其報價內，基於私法自治及契約自由之原則，自應以兩造約定優先適用，原告援用上開支用要點為其基礎，請求被告辦理物價調整及給付調整後之工程款，即無可採。
五、結論：原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 8 月 13 日
民事第二庭 法 官 吳思怡正本係照原本作成。
如不服本判決，應於收受送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後二十日內向本院補提理由書狀（均須按他造當事人之人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 8 月 13 日
書記官 陳勃諺