臺灣屏東地方法院民事判決 108年度訴字第520號原 告 盧穩任輔 佐 人 呂吉祥被 告 財政部國有財產署南區分署法定代理人 黃莉莉訴訟代理人 林秀娟複代理人 楊芯容上列當事人間確認承租權存在事件，本院於民國108 年12月13日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但被告同意、請求之基礎事實同一者，不在此限；被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。民事訴訟法第255 條第1 項第1 款、第2 款、第2 項各有明文。本件原告起訴時原以財政部國有財產署南區分署屏東辦事處為被告，嗣於108 年12月4 日具狀變更被告為財政部國有財產署南區分署。原告係基於同一基礎事實而變更財政部國有財產署南區分署為本件被告，被告復無異議而為本案之言詞辯論，視為同意變更。揆之前揭規定於法並無不合，合先敘明。
貳、實體事項：
一、原告主張：
㈠、本案原告續租由被告所管理之屏東縣○○鄉○○段○○○號（下稱系爭土地），原屬經濟部水利署第七河川局管理之河川區域公地（屏東縣九如鄉78年假編號九塊厝段166-2及166-4 地號，92年高屏溪河川公地清查測量改編九塊段
297 地號），如起訴狀附件14、1-2 假編地籍圖。該圖示明顯標示原告承租使用該土地。因被告曲解早年原告已承租之事實，逕行將原告已存在數十年之第1 順位承租權無端排序為第5 順位承租權，以致讓原告無法繼續承租。原告於78年即承租使用上述河川公地，有屏東縣河川公地種植使用許可書及79年度屏東縣政府河川公地使用費繳納代金聯單可證，足證明原告早於78年即有承租權應無疑議。
次查依107.01.04 財政部國有財產署公告：二、放租對象及順序：「㈠民國82年7 月21日前已實際耕作之現耕人或繼受之現耕人，並願繳清歷年使用補償金者」。準此，原告已具備第1 順位資格。
㈡、次查，原告於103 年12月08日受被告通知參加103 年12月17日所招開浮覆土地登錄說明會，會中被告之承辦人員告知因莫拉克風災第七河川局整治河川休耕（休耕係原告配合第七河川局整治河川及築堤，非原告無端休耕），至10
4 年12月復耕，因休耕多年，無法以原78年屏東縣河川公地種植使用許可書取得該國有耕地放租對象優先資格，需以最近5 年取得農業主管機關農業訓練40小時以上證明文件，方可重新辦理承租。原告遂於104 年5 月14日及104年8 月6 日參與農業訓練，取得農民學院結訓證書。原告於105 年12月19日向被告辦理申請時，被告承辦人員告知若需減免繳納歷年使用補償金，就須補送村長復耕時間之證明書。準此，該村長證明書實際是原告配合河川局整河川、河堤而暫時休耕，之後再復耕之時間，絕非開始耕作之時間。證明書所載「104 年12月間開始耕種」，實情是「104 年12月間復耕開始耕種」。因被告承辦人員曲解，導致錯置為第5 順位。原告送件申請時承辦人員告知審查後會通知簽約或補件，嗣因許久未接獲通知，原告遂於10
7 年12月11日向被告承辦人查詢承租相關事宜進度，被告承辦人員告知已辦理公告，且原告承租順位排至第5 順位。上情顯示，原告始自78年即擁有之事實耕作承租權，卻因被告之承辦人員於說明會中曲解及誤導，致使原告喪失第1 順位繼承權。此可歸責被告不當處置而使使原告無端喪失第1 順位承租權之責任，自應由被告負責重新審核釐清並更正以符合實情之必要。
㈢、查目前原告自始承租耕作，擬申請承租之系爭土地，仍未出租予第三人。原告於108 年1 月7 日以陳情書及108 年
4 月22日申請書向被告提出陳情及申請，無奈被告仍執意己見，無視原告原有第1 順位承租權，卻無端被其錯置為第5順位以致無法承租之事實，有被告108 年1 月15日及
108 年4 月30日回函可證。觀108 年1 月15日被告回函：「台端（即原告) 於105 年12月19日以取得最近5 年農業訓練證明…及村長出具之104 年12月開始耕作之證明…，送件申租本按土地…經本處查無不予放租之規定」。上情所述原告非以「取得最近5 年農業訓練證明及村長出具之
104 年12月開始耕作之證明，送件申租本按土地」。原告會以此資料文件申請，是被告承辦人員曲解誤導原告所致，否則原告依自始承租時效即具備第1 順位承租資格何須大費周章參加訓練並經村長證明。
㈣、又被告直接以108 年4 月30日回函拒絕原告陳情及申請重新審核第一順位承租資格。原告自始未收受被告任何聯絡或任何文件以供憑辦，此足讓原告無所適從，也無法得知申請之任何進度。被告應不可恣意單憑已公告即拒原告之陳情及有理由的申請重新審核原告之第1 順位承租權之訴求。又被告以法務部103 年3 月24日法律字第1030350356
0 號函釋而拒原告訴求。然原告認公告期滿後非不得做任何訴求及主張，是被告前後2 次以此函釋拒絕原告之主張，顯然完全無視人民事實權益之訴求。
㈤、並聲明：確認原告對於被告管理之屏東縣○○鄉○○段○○○號土地，第一順承租權存在。
二、被告則以：
㈠、原告主張對於被告管理之系爭土地具有內政部106 年9 月29日修正前國有耕地放租實施辦法（下稱國有耕地放租實施辦法）第6 條第1 項第1 款放租對象資格，並無理由。
⒈按國有耕地放租實施辦法第6 條第1 項第1 、5 款定之規
定「非公用財產類不動產之出租，得以標租方式辦理。但合於左列各款規定之一者，得逕予出租：二、民國82年7月21日前已實際使用，並願繳清歷年使用補償金者。」，國有財產法第42條第1 項第2 款定有明文。又「國有耕地放租對象及順序如下：一、中華民國82年7 月21日前已實際耕作之現耕人或繼受其耕作之現耕人，並願繳清歷年使用補償金者。…五、最近五年內取得農業主管機關農業專業訓練40小時以上證明文件者。」、財政部國有財產署10
7 年8 月27日修正前國有耕地放租作業注意事項（下稱國有耕地放租作業注意事項）第17點第1 項第1 款規定，倘申請人係以82年7 月21日前已實際耕作之現耕人或繼受其耕作之現耕人之放租對象申請承租時，應檢附82年7 月21日前已使用國有土地之時間證明文件；另第17點第1 項第
7 款規定，倘申請人係以最近5 年內取得農業主管機關農業專業訓練40小時以上之放租對象申請承租時，應檢附行政院農業委員會及其所屬機關、各直轄市、縣（市）政府自行辦理或委託辦理與農作、畜牧具相關性之訓練課程紙本結業證書之證明文件。
⒉查本件原告於105 年12月19日向被告申請承租系爭土地時
，所檢附之文件分別為承租國有耕地申請書、身分證影本、公職人員利益衝突迴避切結書、承租面積未逾5 公頃上限切結書、開始耕種證明書、行政院農業委員會農民學院結訓證書影本、地籍圖謄本、土地登記第二類謄本，此有上開申請書、相關證件影本可徵之，然原告所檢附之證明文件中行政院農業委員會農民學院結訓證書係屬國有耕地放租實施辦法第6 條第1 項第5 款放租對象資格之證明文件，且開始耕種證明書中亦明確表示原告係自104 年12月間始於系爭土地耕作，勘認原告稱其自82年7 月21日前已於系爭土地耕作，並符合國有耕地放租實施辦法第6 條第
1 項第1 款所定之放租對象資袼云云，即屬不實，原告主張符合國有耕地放租實施辦法第6 條第1 項第1 款所定之放租對象資格，實無理由。
㈡、原告主張對於被告管理之系爭土地具有優先承租權，並無理由。
⒈按「租賃，係契約之一種，必須雙方當事人意思表示一致
，始得成立。而國有財產其非公用財產類之不動產而合於國有財產法第42條第1 項第2 款之規定者，其實際使用人固非不得依該條款規定申請租用，惟既未強制國有財產之管理機關必須與之成立租賃，是故上訴人就系爭土地，縱合於上開條款規定得申請租用之條件，但被上訴人財政部國有財產局仍非無斟酌准駁之權。」、「臺灣省省有財產管理規則第37條第1 項固規定『非公用不動產之出租依左列規定辦理二、在民國59年3 月27日前被占建房屋，如不妨礙都市計晝追收占用期間使用補償金後予以出租』，但此乃公產管理機關出租非公用不動產時，就承租人資格條件之限制而非對該機關負有出租義務之規定。亦即上訴人固得依前開規定申請承租，但是否准許，仍須經受理機關之審查，非謂一經申請，國有財產局或被上訴人即須負出租公有土地之義務，而無斟酌准駁之權。是以公有土地之出租係屬私經濟行為，應受契約自由原則之支配，公產管理機關就公有土地占用人所為承租之要約，自有決定承諾出租與否之自由，並不負承諾出租之義務。」，最高法院最高法院69年度台上字第3741號判例及88年度台上字第1868號判決意旨參照。
⒉依據國有財產法第42條第1 項第2 款之規定，並未課予被
告與符合上開規定之申請人締約之義務，縱申請人符合上開規定得申請承租國有土地，被告仍有審酌准駁之權，亦即被告仍有決定出租與否之自由，並不負承諾出租之義務。再者，國有耕地放租實施辦法第6 條第1 項規定之各類放租對象，係為使國有耕地由數人檢附相關證明文件申請承租時，便於被告租案承辦人員就各申請案件認定其審核順位，並非指順位在前者即享有優先承租之權利。原告雖於105 年12月19日向被告申請承租系爭土地，惟其係以國有耕地放租實施辦法第6 條第1 項第5 款資格提出申請，縱原告於申請之初係以國有耕地放租實施辦法第6 條第1項第1 款資格向被告申請承租系爭土地，被告仍得於審認後決定是否放租系爭土地，被告並無強制與原告締約之義務，且原告既訴請確認其就系爭土地，依國有耕地放租實施辦法第6 條第1 項第1 款規定，有承租權存在，可見原告對於系爭土地有無優先承租權存在，仍屬未明，而有待判決確認，則原告主張具有優先承租權，自無可採。
㈢、再者，被告並無告知國有耕地放租案件辦理進度之義務，且原告提出異議之請求已逾公告受理申請期間。
⒈按「國有耕地放租程序如下：一、篩選並受理申請承租依
本辦法規定可予放租之耕地。二、勘查現況。三、公告放租，並徵詢異議。四、受理申請。但曾提出申請者，可免再申請。五、審查。六、核定放租。七、訂定租約。前項第三款公告三十日。」、「放租公告，應張貼於放租機關門首、網站及放租土地所在地鄉（鎮、市、區）公所之公告攔，及送土地所在地村（里）長辦公處周知，其內容應載明下列事項：㈠法令依據。㈡國有耕地標示及面積。㈢放租之對象及順序。㈣受理申請之期間及地點。㈤受理申請之方式及應檢附文件。㈥如對放租標的物有主張權利或異議者，應於公告受理申請之期間內檢具有關權利憑證或書面理由，送放租機關，逾期不予受理㈦其他。放租公告期間為30日，公告始日不計入自次日起算30日。放租機關應於放租土地現場豎立告示牌，載明放租公告張貼處所，並拍攝含告示牌之遠、近清晰照片併案存檔。」、「個案作業公告放租，受理申請期間為公告之次日起至公告期滿後15日止（即自公告之次日起算45日）。」國有耕地放租實施辦法第8 條、國有耕地放租作業注意事項第14點、第15點定有明文。
⒉財政部國有財產署頒定之「國有耕地放租作業注意事項」
係財政部國有財產署為辦理國有耕地放租案件而以命令所訂定發布，以供財政部國有財產署所屬分支機構作為審查國有耕地放租案件原則。本件被告於受理原告申請案後，即依國有耕地放租作業程序辦理，嗣於107 年1 月4 日函請系爭土地所在之屏東縣九如鄉公所、屏東縣九如鄉九明村辦公室將系爭土地放租公告自107 年1 月9 日起至107年2 月8 日止張貼30日公告週知，張貼系爭土地放租公告於公告欄，同時於系爭土地所在位置張貼公告、豎立告示牌並於公告中明示各放租對象應具備之證明文件及受理期間為107 年1 月9 日起至107 年2 月23日止，且逾期即不再受理申請或異議。
⒊然原告卻遲至108 年1 月7 日及108 年4 月22日始向被告
提出異議，再經被告分別於108 年1 月15日及108 年4 月30日以函文否准原告所請，是以原告倘擬以國有耕地放租實施辦法第6 條第1 項第1 款即第1 順位之資格申請承租系爭土地，自應於放租公告期間向被告提出申請，若被告於公告期間屆滿，仍准許原告變更申請資格，無非是對於公告期間內提出申請之人不公，亦與上開規定有違，難謂有法律上之理由。又被告業已依上開規定辦理放租作業程序，並公告放租將告示牌豎立於系爭土地上，原告既主張其長期於系爭土地上耕作且公告期間亦有家人代理處理農務，自無不知被告公告放租之理，況上開規定亦僅規範被告於評估得以放租土地後，以公告放租之方式辦理，並無強制放租機關應個別告知申請人之義務，則被告未告知原告系爭土地已公告放租之情事，亦無違反上開規定，原告遲至公告期間屆滿後始提出國有耕地放租實施辦法第6 條第1 項第1 款資格之申請，被告予以否准，自無權利濫用之情事，原告之主張洵屬無據，並不可採。
㈣、末查，原告主張就本件訴訟受有確認判決之法律上利益，並無理由。
⒈按「民事訴訟法第247 條所謂即受確認判決之法律上利益
，須因法律關係之存否不明確，致原告在私法上之地位有受侵害之危險，原告主觀上認其在法律上之地位有不安之狀態存在，而此項危險、此種不安狀態，得以對於被告之確認判決除去之者，始為存在，若縱經法院判決確認，亦不能除去其不安之狀態者，即難認有受確認判決之法律上利益」，最高法院27年度上字第316 號、52年度台上字第1240號判例參照。
⒉原告主張其自82年7 月21日前已實際耕作迄今，並願繳清
歷年使用補償金，已符合國有耕地放租實施辦法第6 條第
1 項第1 款所定之放租對象資格，就系爭土地具有承租資格，惟被告業將系爭土地放租予以國有耕地放租實施辦法第6 條第1 項第4 款資格申請之訴外人，縱認原告符合於上述承租資格，業如前述，被告仍有審酌准駁之權，即被告有決定承諾出租與否之自由，是以原告就系爭土地租賃法律關係之基礎事實即其是否符合國有財產法第42條第1項第2 款之承租資格，提起本件確認訴訟，因其就系爭土地並無請求被告應與其強制締結租賃契約之權利，則該基礎事實縱經判決確認，亦無從除去上訴人法律上不安之狀態，自難認其有受確認判決之法律上利益等語。
⒊並聲明：原告之訴駁回。
三、得心證之理由：
㈠、本件被告雖否認原告有確認利益，然被告既以被告屏東辦事處10 8年7 月9 日台財產南屏三字第10833031130 號函告知原告本件土地放租事件屬私法行為，應循民事訴訟程序辦理（見本院卷第81頁），倘又於本件訴訟中主張原告無確認利益，則被告等於是主張原告就本件土地放租事件，全無救濟程序，此將使被告於放租過程中之行為完全無從受檢驗，倘被告未依規定辦理而流於恣意，將侵害原告及其他申請人之權利。是本件仍應認原告之起訴程序為合法，先予敘明。
㈡、按非公用財產類不動產之出租，得以標租方式辦理。但合於左列各款規定之一者，得逕予出租︰……二、82年7 月21日前已實際使用，並願繳清歷年使用補償金者，國有財產法第42條第1 項第2 款訂有明文。又國有耕地放租對象及順序依據107 年8 月27日修正前國有耕地放租實施辦法第6 條規定，順序為：⒈82年7 月21日前已實際耕作之現耕人或繼受其耕作之現耕人，並願繳清歷年使用補償金者；⒉實際耕作毗鄰耕地之耕地所有權人；⒊實際耕作毗鄰耕地之耕地承租人；⒋農業學校畢業青年或家庭農場從事農業青年；⒌最近5 年內取得農業主管機關農業專業訓練40小時以上證明文件者；⒍合作農場。是被告辦理國有地放租，自應遵守上開法令規定。
㈢、本件系爭土地經被告於107 年1 月9 日起張貼租地放租公告，並於107 年1 月10日於系爭土地安放國有耕地放租告示牌等情，有被告屏東辦事處107 年1 月4 日台財產南屏三字第10733000470 號函暨豎立告示牌成果表（見本院卷第174 至180 頁）在卷可憑。復有訴外人林皓宇、陳昭安（均以農業學校畢業青年或家庭農場從事農業青年資格申請承租），及原告與訴外人鄒憲德等6 人（以最近5 年內取得農業主管機關農業專業訓練40小時以上證明文件者或合作農場資格申請承租），經被告依順位審核，由以農業學校畢業青年或家庭農場從事農業青年資格申請承租之訴外人林皓宇、陳昭安抽籤後，由訴外人林皓宇中籤，且於
108 年7 月30日與被告完成租賃契約書等情，有本件系爭土地放租卷證（見本院卷第46至128 頁）在卷可查。是被告依法公告放租，並依規定順位由前順位之申請人抽籤後選得承租人，於程序上並無違誤，合先敘明。
㈣、原告稱：本件系爭土地放租，系由原告所申請，但被告並未通知原告，即草草公告之，程序有瑕疵云云。惟查：原告並未提出被告有通知原告承租義務之法令規定為何，且被告既已依法公告，並依法於系爭土地插牌告示，應可認被告已符合公告放租之程序。且本件原告稱原已在系爭土地耕作多年，是土地放租雖僅有公告及現場插牌，但連未在系爭土地耕作之其他人，尚且能夠得知本件系爭土地之放租，而有原告以外之8 人前來申請承租，可見公告確實有發揮效力，否則來申請承租的應該只有原告1 人而已。
加以被告確實有在系爭土地插牌，有前引之豎立告示牌成果表在卷可考，原告既稱原在系爭土地耕作，倘確屬實，原告自然能夠得知系爭土地之放租事宜，況且原告確實有來申請放租，可見並未因被告沒有單獨通知原告，而使原告未及申請，更加可見被告所為之放租公告及插牌確有發揮公告周知放租事宜之效果，故難認被告此部分有何程序瑕疵。
㈤、原告爭執：被告未以第一順位資格錄取原告，且未通知原告補件改以第一順位申請，作法不當云云。然查：原告並未以第一順位資格申請承租，有原告所遞承租國有耕地申請書（見本院卷第86頁）附卷可稽。原告既未以第一順位申請，且所檢附之相關資料均為第五順位之資料，被告以原告係以第五順位申請之前提予以審核，自屬當然。被告同時間辦理多筆土地放租，每筆土地各有民眾申請，而承辦人員並未給予任何申請人特別待遇之情況下，被告本即無從得知，原告是否在第五順位資格以外，尚且有其他資格可以申請，被告當然無法通知原告就第一順位補件。以常理而言，被告能做的，至多僅就申請人所申請該順位之資料有缺漏者，通知補件而已，實無可能個別通知民眾對其未申請之順位之補件。是被告沒有以原告未申請的第一順位錄取原告，也沒有通知原告改以第一順位申請，難認被告有何不當。
㈥、被告末稱：係因103 年12月08日受被告通知參加103 年12月17日所招開浮覆土地登錄說明會，會中被告之承辦人員告知因莫拉克風災第七河川局整治河川休耕，因休耕多年，無法以原78年屏東縣河川公地種植使用許可書取得該國有耕地放租對象優先資格，需以最近5 年取得農業主管機關農業訓練40小時以上證明文件，方可重新辦理承租，故原告才以第五順位申請承租云云。然查：原告若自認具備第一順位資格，其實可以同時以兩項資格申請承租，若第一順位不符合，尚有第五順位資格作為備位，但原告在公告受理承租期間，並未提出第一順位之申請，被告自然無從就此部分審核；於期間過後再重新受理原告之申請而審核原告是否具備第一順位資格，除於法無據外，亦對其他申請人不公，被告當然無從如此為之。況第五順位申請人不只原告一個，本件放租縱無第四順位申請人，以原先原告的第五順位申請後，也是要由第五順位的所有申請人一起進行抽籤，本來就無法保證必定是原告係由原告承租，故難認原告確實具備第一順位承租權。至原告稱被告不受理原告陳情部分，因本件已進入法院審理，則應以法院最終審理結果為準，附此敘明。
六、綜上所述，本件被告既無過失行為，原告即不得再向被告請求，是本件原告依侵權行為法律關係，請求被告給付如訴之聲明所示，為無理由，應予駁回。又原告之訴既經駁回，其所為假執行之聲請即失所附麗，應一併駁回之。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院審酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 12 月 27 日
民事第三庭 法 官 薛侑倫以上為正本，係照原本作成。
如不服本判決，應於收受送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書狀（均須按他造當事人之人數附繕本）。
如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 108 年 12 月 27 日
書記官 林銀雀