臺灣臺南地方法院行政訴訟判決
102年度簡字第30號102年12月5日辯論終結原 告 姜豊田被 告 臺南市北區區公所代 表 人 謝振益（區長）住臺南市○區○○路○○○巷○號訴訟代理人 汪慶龍上列當事人間請求返還不當得利事件，原告不服臺南市政府訴願審議委員會作成102年3月15日府法濟字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用新台幣貳仟元由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告擔任臺南市北區華興振興里活動中心管理委員會（下稱管委會，100年11月11日已改選並選任謝昌成為新任主任委員）主任委員期間，聘用案外人郭玲惠為該管委會會計。原告主張郭玲惠聘用期間之薪資係其所代墊，故請求被告機關應依民法有關不當得利之規定返還新台幣（下同）31,500元。被告機關乃以102年1月9日南北民字第0000000000號函復原告略謂：有關原告逕行聘任郭玲惠為該管委會會計乙案，被告機關已多次函示管委會主委不可未經管委會會議討論同意，而逕自聘用郭玲惠為會計，亦不可以活動中心之盈餘支付其薪資，並副知郭玲惠。原告與郭玲惠自始便知管委會未通過該會計任用案，仍執意為之，而原告為委員期間亦未曾將聘用郭玲惠為會計乙案再提出會議中追認，卻於101年12月29日逕付郭玲惠款項，其要求返還不當得利，依法無據。原告不服，提起訴願，經訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）原告為原台南市北區華興振興里聯合活動中心管理委員會（下稱原管委會）主任委員，緣原管委會之會計陳秀春於100年7月15日請辭，經慰留至同年8月底堅辭，原管委會主任委員聘任會計郭玲惠小姐為原管委會之會計時，已函主管機關臺南市政府備查，惟查市政府曾於訴願決定：略以採報備制，聘任會計郭玲惠小姐為原管委會之會計，既向市政府主管機關報備，程序就已經合法，且臺南市議會曾因賴市長清德先生拒給議員固定經費，被議會杯葛，區長、市政府員工每月之薪水並未短發，相同事務應相同處理，行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇，行政程序法第6條定有明文（差別待遇禁止原則）。又當年區公所非主管機關，故臺南市北區區公所102年1月9日南北民字第0000000000號函之決定應予撤銷，102年3月8日臺南市政府中華民國102年3月15日府法濟字第0000000000號訴願決定無以依附，應隨之撤銷。
（二）又自100年7、8月原管委會會計陳秀春請辭事件，原管委會必須聘用會計協助主任委員處理會務，為原台南市北區華興振興里聯合活動中心管理委員會組織章程第10條「本會主任委員遴聘總幹事、會計各1人，經委員會表決通過，協助主任委員處理會務」所定，會計人事費每月3500元，原管委會經數次開會，均為原委員謝昌成、馬瓊玟、黃三埔、鄭光復、童小芸等故意議事杯葛，屢次開會表決，均無法進入遴聘會計郭玲惠表決程序，致無法於議事中表決，為使原管委會業務順利進行，遴聘郭玲惠小姐為本管委會之會計，依行政程序先向主管機關市政府報備，會計為原管委會負責每月必須結帳之業務工作，既已向主管機關臺南市政府報備，程序上就已合法，目前原管委會已改組，並無管理委員會表決通過之規定，已無須經過原管委會表決通過，惟臺南市政府自100年7、8月起，原管委會遴聘會計郭玲惠前2個月處理結帳之業務工作，言明僅付3500元，另101年4月20日謝昌成率10餘人強搶原管委會自認為主任委員，強佔管理室並換鎖；從9月1日至101年4月30日止，由姜豊田遴聘郭玲惠為會計每月3500元計9個月（含7、8月以1個月計），總共31500元，臺南市政府（市.庫）無法律上之原因而受利益（遴聘會計郭玲會處理原管委會處理會務10個月，以9個月計共31500元，由姜豊田代墊），致姜豊田受損害代墊遴聘會計郭玲惠每月3500元計31500元，應返還臺南市政府市庫無法律上原因所受利益，其相關法令、法律說明（以＊表示）如后：
1、101年10月9日府法規字第0000000000A號令訂定臺南市里社區活動中心設置使用管理辦法：第2條：本辦法里活動中心之主管機關為臺南市政府民政局；社區活動中心之主管機關為臺南市政府社會局；管理機關為活動中心所在地區公所。第8條：活動中心各項設施，區公所得指定里長、里幹事或公務體系適當人員，負責實際之管理及維護工作。但社區活動中心，區公所得另委由適當之人民團體為之。
＊從101年12月25日開始原管委會因本條訂定後，走入歷史
；原管委會所聘任郭玲惠會計案，發生在100年7月、8月陳秀春會計辭職後，8月底正式請郭玲惠協助處理100年7月、8月會計工作，至101年4月20日管理室被委員謝昌成率10餘人搶走，原會計工作每月人事費為3500元（如陳秀春6月份人事費），原台南市北區華興振興里聯合活動中心管理委員會組織章程第10條「本會主任委員遴聘總幹事、會計各1人，經委員會表決通過，協助主任委員處理會務」，雖然該條文規定經委員會表決通過（雖有法令上之原因，而其後已不存在），但原管理委員會從101年12月25日開始已不存在，惟臺南市政府所受利益31500元仍存在，故應由臺南市北區區公所以收支對列方式編列預算辦理返還不當得利31500元。故臺南市政府為無法律上原因領受原主任委員按月給付郭玲惠會計人事費3500元，9個月共計31500元，致姜豊田受損害31500元者，臺南市政府應全數返還受害人（原主任委員）姜豊田31500元，所以臺南市北區區公所102年1月9日南北民字第0000000000號函決定應撤銷，102年3月8日臺南市政府中華民國102年3月15日府法濟字第0000000000號訴願決定亦應隨之撤銷。
第19條：活動中心所收取之費用，應全數繳入市庫，其相關收入、支出由區公所以收支對列方式編列預算辦理為原則。
2、民法：第179條：無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。第181條：不當得利之受領人，除返還其所受之利益外，如本於該利益更有所取得者，並應返還。但依其利益之性質或其他情形不能返還者，應返還其價額。第182條：（第2項）受領人於受領時知無法律上之原因或其後知之者，應將受領時所得之利益，或知無法律上之原因時所現存之利益，附加利息，一併償還。如有損害，並應賠償。
（三）臺南市里社區活動中心主管機關仍為臺南市政府民政局（中華民國101年10月9日府法規字第0000000000A號令訂定臺南市里社區活動中心設置使用管理辦法第2條定有明文），返還不當得利31500元為主管機關之權限，臺南市北區區公所為管理機關，並無此權限，應由主管機關臺南市政府民政局准駁，臺南市北區區公所為缺乏事務權限者，102年1月9日南北民字第0000000000號函之決定為無效之行政處分，行政程序法第111條第6款末段有明文規定，行政程序法定訂的目的，就是要求行政機關依法行政，禁止恣意，新定法令並無管理委員會表決通過之規定，應適用臺南市里社區活動中心設置使用管理辦法第19條規定應全數繳入市庫，其相關收入、支出由區公所以收支對列方式編列預算辦理為原則，是以不當得利必須由台南市政府市庫返還受害人姜豊田，故臺南市北區區公所102年1月9日南北民字第0000000000號函之決定應予撤銷。
（四）臺南市北區區公所102年1月9日南北民字第0000000000號函決定為行政處分的理由如下：
1、臺南市北區區公所102年1月9日南北民字第0000000000號函決定為行政處分，已經成就臺南市政府不當得利31500元，為對外直接發生法律效果之單方面行政行為，導致原管委會主任委員姜豊田受損害31500元，行政程序法第2條、第92條定有明文。
2、原告依法將聘用郭玲惠為會計，屢次於100年9月13日、100年9月30日開會中提出追任，區公所每次均派員全程錄影錄音，請區公所提供錄影、音帶，101年12月25日以前姜豊田仍為原管委會之主任委員，民法第118條（無權處分）（第2項）……但原權利人或第3人已取得之利益，不因此受影響。（第3項）前項情形，若數處分相牴觸時，以其最初之處分為有效，定有明文，即臺南市北區區公所100年1月25日南北民字第0000000000號函為有效，臺南市北區區公所100年12月6日南北民字第0000000000號函、100年02月07日南北民字第0000000000號公告為無效。
3、100年7月至101年4月間，原係適用98年8月25日修正發布施行之臺南市里社區活動中心設置使用管理辦法（簡稱舊臺南市里社區活動中心設置使用管理辦法）為依據，惟原管委會之管理職權已從101年12月25日轉移至區公所，101年10月9日修正發布施行之臺南市里社區活動中心設置使用管理辦法（簡稱臺南市里社區活動中心設置使用管理辦法）第2條、第8條、第19條定有明文，職權的轉移屬程序事項應從新，故應適用臺南市里社區活動中心設置使用管理辦法）第2條、第8條、第19條之規定，市政府領受不當得利31500元，應由區公所以收支對列方式編列預算31500元，辦理返還原管委會委員未表決通過之主任委員代墊人姜豊田31500元。臺南市里社區活動中心設置使用管理辦法第8條「活動中心各項設施，區公所得指定里長、里幹事或公務體系適當人員，負責實際之管理及維護工作。但…」；舊臺南市里社區活動中心設置使用管理辦法第10條第1項「活動中心各項設施由區公所交予里辦公處（社區發展協會）成立管理委員會，負責管理及維護工作」、第16條「使用活動中心各項設備酌收水電費、清潔維護費，其標準由各管理委員會訂定，送區公所核備後實施」、台南市北區華興振興里聯合活動中心管理委員會組織章程第2條「本會組織章程依據本市91年11月12日南市000000000000000號令訂定發布本市里社區活動中心設置使用管理辦法第10條訂定之」、第7條「本會最高權利機構由華興振興聯合活動中心管理委員會管理委員行使本會職權」、第10條「本會由主任委員遴聘總幹事、會計各1人，經委員會表決通過，協助主任委員處理會務」、第20條「本會收支盈餘經費應用於維護本活動中心及舉辦精神倫理建設活動費用」、第22條「本組織章程經報區公所轉陳市政府核准後實施，修正時亦同」；本事件職權由原管理委員會轉移至臺南市北區區公所，台南市北區華興振興里聯合活動中心管理委員會組織章程第2條、第7條、臺南市里社區活動中心設置使用管理辦法第8條定有明文，臺南市政府訴願決定書以程序不合法作成「訴願不受理」的決定，原告當然應從程序法令聲請貴院作成有利原告的判決；至於實體法台南市北區華興振興里聯合活動中心管理委員會組織章程第10條僅規定「本會由主任委員遴聘總幹事、會計各1人，經委員會表決通過，協助主任委員處理會務」，所以由主任委員遴聘總幹事、會計各1人，其每月3500元經費應由同章程第20條「本會收支盈餘經費應用於維護本活動中心及舉辦精神倫理建設活動費用」支付，該法令並未規定由主任委員代墊會計款項包括：「100年7、8兩個月折算1個月及100年9、10、11、12月4個月暨101年1、2、3、4月，總共9個月31500元」，必須由主任委員支付會計郭玲惠9個月的款額31500元，故應依民法第179條、第181條、182條等規定，市庫所獲不當得利，應由原管委會盈餘款額130萬408元全數繳市庫，市庫不當得利31500元，應由市庫支付給代墊31500元給會計郭玲惠的主任委員姜豊田，臺南市里社區活動中心設置使用管理辦法第19條既規定活動所收取之費用，應全數繳入市庫，101年原告任主任委員時盈餘已累積高達130萬408元，當然應由原管委會繳市庫前的130萬408元盈餘款，返還姜豊田代市庫墊款給郭玲惠會計31500元。
4、高雄高等行政法院101年度訴字第225號判決有關訴願程序補正書，已於102年3月11日送達市政府訴願委員會。
5、遴聘會計為主任委員之職權，表決通過為委員之職權，兩者並行，主任委員遵重委員之表決為應有的民主素養，為使原管委會業務遂行，所以姜豊田每月自行墊付3500元給會計郭玲惠（含100年7月、8月計1個月），9個月共31500元為原管委會應遴聘會計事項，由姜豊田逐月墊付會計3500元，此為政府不當得利，區長在賴市長清德先生被臺南市議會杯葛經費無法通過時，屬於經常門之公務員薪俸，區長每月薪水照領，區長並沒有主張這是市長個人行為，區長薪俸不得領，行政程序法第六條（差別待遇禁止原則）「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇」，本事件應是區長謝振益故意造成，由臺南市北區華興里社區發展協會改選，臺南市北區華興里社區管理委員會應配合改選，區長因准里幹事陳雅湘擅提里長事務費提撥4000元（從里長服務里民用的款項），區長所犯之罪行為貪污治罪條例第6條有下列行為之一者，處5年以上有期徒刑，得併科新台幣3000萬元以下罰金：第4款：對於主管或監督之事務，明知違背法令，直接或間接圖自己或其他私人不法利益，因而獲得利益者（區公所每月分單、雙數月獲得利益2斤茶葉4000元、3000元計1年）。第13條直屬主管長官對於所屬人員，明知貪污有據，而予以庇護或不為舉發者，處6月以上5年以下有期徒刑。快向檢察官投案吧，區長謝振益故意屈解法令（舊臺南市里社區活動中心設置使用管理辦法第10條第3項）規定，罪證確鑿。
（五）應正名後之台南市北區振興里活動中心，原由市政府提供400萬，民間集資100萬籌建完成之建築物，超過50﹪資金為臺南市政府所有，所有權為臺南市，屬市政府公共建築物，目前由管理機關臺南市北區區公所違法指定管理人員，非指定本里里長、里幹事或公務體系適當人員負責實際管理及維護工作，並由特定人霸持該活動中心桌巾、椅套、桌椅等出租（由目前被指定人員放話，只要以謝昌成意見為意見就行），違反臺南市里社區活動中心設置使用管理辦法第8條「活動中心各項設施，區公所得指定里長、里幹事或公務體系適當人員負責實際管理及維護工作。但…」之規定，目前被指定者，經訴願人問其為非公務體系人員，應由區公所遴聘依法另行遴聘公務體系管理人員，區長謝振益非法指定管理人員為非公務體系人員，負責實際管理及維護工作，其人事費用應由區長謝振益自行負責，96年11月30日原管委會公款累積存款應為358325元，被謝昌成（因里長職務取得原管委會主委身分，為釋字第42號解釋之廣義公務人員）於擔任原管委會主任委員期間，以原管委會公印及自己私章擅提原管委會之公款剩下38078元，造成市庫利息之損害（已構成貪污治罪條例第5條第1款之罪），謝振益區長為謝昌成西港區羨林里謝姓宗親，按活動中心之使用及管理受區公所指揮、監督及考核，應為原管委會直屬主管長官對於受其委託承辦公務之人，明知貪污有據，而予以庇護或不為舉發者處1年以上7年以下有期徒刑，已涉嫌貪污治罪條例第13條第1項之罪，應以貪污治罪條例第5條第1款將謝昌成依法移送司法機關偵辦，否則就涉嫌貪污治罪條例第13條第1項之罪，應正名後之台南市北區振興里活動中心，應指定有公務體系適當人員出任，以負應負責任，徹底去除貪污事件，應正名後之台南市北區振興里活動中心為2樓、中午可出借2次、晚上亦2次、1天最多出借可達4次，為避免以多報少之每次超過1萬300元清潔費，故應將每月每次使用者於管理室白板預先周知里民，由里民共同監督，防止有（非）公職身分管理人員貪污使用活動中心喜宴清潔數次之費用及個人壟斷出租桌巾、椅套業，橫行區里。
（六）應正名後之台南市北區振興里活動中心於公園內，設置10多個蓄水桶，破壞公園原貌，為市政之恥，市民咸認浪費公帑，嚴重破壞公園美觀，應迅速拆除，雨季後之酸雨或樹葉將迅速把10餘個蓄水桶填滿，不超過1年，10多個蓄水桶必長滿綠苔，應由主管機關市政府追究北區區公所准許謝昌成違法當原管委會主委期間（101 年4月間糾眾以強暴力違法強取管理權，已經高雄高等行政法院判決101年12月27日以101年度訴字第225號判決），濫用公帑之責，謝昌成既非原管委會主委期間，其非法濫用原管委會所存之公款及人事費用，均應由主管機關臺南市政府追究臺南市北區公所及謝昌成等人之刑責。等情，並聲明求為判決：①102年3月8日臺南市政府中華民國102年3月15日府法濟字第0000000000號訴願決定、臺南市北區區公所102年1月9日南北民字第0000000000號函決定均撤銷。②請判決臺南市政府不當得利之31500元，命臺南市政府北區區公所以收支對列方式編列預算辦理返還原管委會主任委員姜豊田31500元。③訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）原告於100年9月15日以華興振興里聯合活動中心管理委員會（以下稱管委會）名義函（南北華振會字第005號）被告及臺南市政府民政局，有關該管委會之會計聘用乙案，被告於100年9月21日南北民字第0000000000號函復原告並副本予郭玲惠：原告若欲聘任郭玲惠小姐為該管委會會計，須召開管委會會議且經委員同意後再行聘任，亦不可以活動中心之盈餘支付其薪資；臺南市政府民政局於100年9月26日南市民自字第0000000000號函被告該會計案：臺南市各活動中心管理機關為各轄區公所，有關活動中心委員組成、人員聘任等事宜，由被告區公所依權責輔導辦理，並請被告轉知原告暨該管委會知悉（100年9月28日南北民字第0000000000號函該管委會）。
（二）原告於100年10月2日（南北華振會字第005-1號）逕函臺南市政府民政局有關聘任郭玲惠小姐為該管委會會計乙案，民政局於100年10月11日南市民自第0000000000號函轉該函該案由被告區公所辦理（原告只認定臺南市政府為主管機關，但依原臺南市里社區活動中心設置使用管理辦法第九條活動中心之使用及管理受區公所指揮、監督及考核。），被告於100年10月13日以南北民字第0000000000函復原告並副本再次予郭玲惠：原告須召開管委會會議且經委員同意後再行聘任會計，亦不可以活動中心之盈餘支付其薪資；原告又逕以該管委會名義於100年11月21日（南北華振會字第007號）函被告及臺南市政府民政局，被告於100年11月23日南北民字第0000000000號函復，原告認定逕函臺南市政府報備聘任郭玲惠為會計即為採報備制，程序上已合法，無視被告之指揮監督，對法令解讀皆片面，自原告任該管委會主委起，臺南市政府民政局與被告即多次函復活動中心之管理機關為被告區公所，但均不為原告接受。
（三）查該管委會於100年11月11日已改選且已選任新任主任委員謝昌成，原告卻仍以該管委會主委名義於100年12月30日逕片面開會，被告於101年1月3日退回原告開會通知單及附件並副本予郭玲惠。
（四）原告於101年12月29日逕付郭玲惠小姐款項，並於102年1月2日函臺南市政府民政局以該款項代墊者角色要求返還「不當得利」，臺南市政府民政局於102年1月3日南市00000000000000號函被告本權責處理，被告於102年1月9日南北民字第0000000000號函復原告及郭玲惠，原告不服於102年1月17日提起訴願，被告於102年2月19日業已答辯，臺南市政府訴願審議委員會作成102年3月15日府法濟字第0000000000號訴願不受理之決定，原告不服提起行政訴訟。
（五）依臺南市政府101年10月9日府法規字第0000000000A號令發布之「臺南市里社區活動中心設置使用管理辦法」第二條規定：本辦法里活動中心之主管機關為臺南市政府民政局，管理機關為活動中心所在地區公所，即原有設置里活動中心管理委員會者，101年12月25日起不得再以活動中心管理委員會對外運作；查原告與郭玲惠小姐自始便知原管委會未通過郭玲惠之會計任用案，亦知悉本所相關函復該案內容，且原告為委員期間（非主任委員）亦未曾將聘任郭玲惠為會計乙案再提出會議中追認或提議解決會計乙職，原告卻仍於101年12月29日（依新法101年12月25日起不得再以活動中心管理委員會名義對外運作）逕付郭玲惠小姐款項，原告卻要求管理機關返還「不當得利」依法無據；另臺南市政府訴願審議委員會作成102年3月15日府法濟字第0000000000號訴願決定書：（略）原告自100年7月起逕行聘用郭玲惠為該管委會會計一事，屬原告個人行為，原告請求返還逕付郭玲惠薪資爭議性質應為民事案件，應循民事訴訟程序，依訴願法第77條第8款規定，應不予受理。
（六）本件原告之訴理由略謂：起訴狀事實及理由一，原告逕認定其單向函臺南市政府報備程序上已合法（本所已多次去函請其勿直接函臺南市政府，市府若收到原告之函文皆函轉本所處理）；事實及理由二三，引用「臺南市北區華興振興里聯合活動中心管理委員會組織章程」為錯誤，依原「臺南市里社區活動中心設置使用管理辦法」第9條規定，活動中心依本辦法（91年11月12日訂定發布）訂定使用管理規則，該組織章程係不存在，原告又稱其依行政程序向市府報備，會計負責管委會每月結帳工作，現竟引用臺南市政府101年10月9日府法規字第0000000000A號令發布之「臺南市里社區活動中心設置使用管理辦法」第二條之解釋，原有設置里活動中心管理委員會者，101年12月25日起不得再以活動中心管理委員會對外運作為由，解讀自100年9月至101年4月原告個人聘用之會計自始有效，無須受該時期原法之規範，即該會計案已無須經管委會表決同意；餘事實及理由四五六，引用多張冠李戴或斷章取義或與本案無關。
（七）卷查本案，原告所陳述之意見及理由多非事實或與本案無關，且原告與郭玲惠自始便知該會計任用案未經原管委會表決同意，亦知悉本所相關函復該案內容，本所亦於查核該活動中心相關帳冊時函覆：管委會不可以活動中心之盈餘支付其薪資等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，除後列爭點外，業經兩造各自陳述在卷，並有臺南市北區區公所100年7月27日以南北民字第0000000000號函影本、臺南市北區區公所100年9月21日以南北民字第0000000000號函影本、臺南市北區區公所100年9月28日南北民字第0000000000號函影本、臺南市北區區公所100年10月13日南北民字第0000000000號函影本、臺南市北區區公所100年11月23日南北民字第0000000000號函影本、臺南市北區區公所101年1月3日南北民字第0000000000號函影本、臺南市政府101年10月9日府法規字第0000000000A號令發布之「臺南市里社區活動中心設置使用管理辦法」、臺南市政府訴願審議委員會作成102年3月15日府法濟字第0000000000號訴願決定書、臺南市北區區公所102年1月9日南北民字第0000000000號函影本、原臺南市里社區活動中心設置使用管理辦法、臺南市北區區公所100年4月21日南北民字第0000000000號函影本、臺南市北區區公所101年1月19日南北民字第0000000000號函影本、臺南市北區區公所102年2月19日南北民字第0000000000號函影本（訴願答辯書）及訴願決定書附於原處分卷及本院卷可稽，洵堪認定。本件兩造之爭點厥為：原告依公法上不當得利法律關係請求被告返還該款項，有無理由？茲分述如下：
五、本院判斷：
（一）按民法第179條規定：「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因而其後以不存在者，亦同。」依此規定，不當得利之成立要件有三：受有利益、致他人受損害、無法律上之原因。所謂無法律上之原因，於因給付而受利益之情形，係指給付自始欠缺給付目的、給付目的不達或給付目的消滅。再按公法上不當得利，目前尚無實定法加以規範，其意涵應藉助民法不當得利制度來釐清。公法上不當得利返還請求權，係於公法之法律關係中，受損害者對無法律上之原因而受領給付者，請求其返還所受利益之權利，以調整當事人間不當的損益變動。參諸前揭民法第179條規定，公法上不當得利返還請求權需具備以下4要件：1.須為公法關係之爭議；2.須有一方受利益，他方受損害；於此要件之認定上，應進一步區分給付型不當得利與非給付型（侵益型）不當得利，於前者，受領特定給付即為受利益，提供給付即屬受損害；於後者利用他人之物或權利為受利益，自己之物或權利為他人所使用即為受損害。3.受利益與受損害之間須有直接因果關係；4.受利益係無法律上原因；次按「有效之行政處分，因其本身即屬財產變動之法律上原因，且行政處分除非達於無效程度而自始無效外，縱屬違法，於該行政處分經撤銷、廢止或因其他事由失效前，該行政處分之效力仍繼續存在，故以該行政處分為依據之財產變動，即非無法律上原因，自不構成公法上不當得利。又行政程序法第111條第7款固規定：『行政處分有下列各款情形之一者，無效：．．．七、其他具有重大明顯之瑕疵者。』惟所謂重大明顯瑕疵，則係指該瑕疵為任何人所一望即知者；故而，縱行政處分係屬違法，若該瑕疵並非任何人所一望即知，則其即非屬行政程序法第111條第7款所稱有重大明顯瑕疵之無效行政處分。」最高行政法院於95年度判字第1623號著有判決要旨可參。依此，民法上之給付型不當得利，主張受有損害之人需先就其與受益者間之契約關因主張有自始、當然、絕對無效、或業經行使撤銷權、或有事後發生廢止原因等事由而解消後，始得對受益者進一步主張民法第179條之不當得利返還請求權；同理觀之，公法上之不當得利在類推適用民法第179條規定之際，亦應為相同之解釋，此已為前揭最高行政法院判決闡釋明確。換言之，行政機關所為之行政處分，如不具備行政程序法第111條所列各款無效事由，或於法定救濟期間未經有權機關合法撤銷或廢止前，受處分人因該行政處分所提出之給付，作成行政處分之機關保有該項給付即非無法律上之原因。
（二）本件原告認被告應返還其公法上之不當得利，無非認本件應適用台南市政府101年10月9日府法規字第0000000000A號令訂定臺南市里社區活動中心設置使用管理辦法，並以該辦法第2條、第8條及第19條為其主要論據，惟查，改制前臺南市政府98年8月25日南市000000000000000號令修正發布施行之「臺南市里社區活動中心設置使用管理辦法」，台南市政府99年12月25日府法規字第0000000000號公告繼續適用；嗣再以101年10月9日府法規字第0000000000A號令修正發布並自101年12月25日施行。原告堅持主張「程序從新」，固非無見，惟不當得利之請求權係屬實體事項，自應從「實體從舊」之法則，查本件管委會聘用郭玲惠為會計係於100年7月至101年4月間，上開新辦法係於101年10月9日始發布施行，故系爭會計聘用之相關問題仍應以98年8月25日修正發布施行之臺南市里社區活動中心設置使用管理辦法為依據，原告顯將實體法與程序法混淆，致生誤解法規之適用，合先敘明。
（三）復按「臺南市政府（以下簡稱本府）為使本市里（社區）活動中心（以下簡稱活動中心）興建有所遵循，並鼓勵民間參與市政建設，特訂定本辦法。」、「活動中心之使用及管理受區公所指揮、監督及考核，…。」、「活動中心各項設施由區公所交予里辦公處（社區發展協會）成立管理委員會，負責管理及維護工作：…。」臺南市里社區活動中心設置使用管理辦法第1條、第9條第1項、第10條第1項分別定有明文。由上開規定可知，臺南市政府所轄各里、社區（聯合）活動中心及其管理委員會屬公營造物性質，區公所則為上開公營造物之行政主管機關，負責指揮、監督及考核各活動中心之使用及管理（高雄高等行政法院101年度訴字第225號判決參照）。
（四）查被告機關附卷之100年7月27日南北民字第0000000000號（本院卷第94頁）、100年9月21日南北民字第0000000000號（本院卷第96頁）、100年9月28日南北民字第0000000000號（本院卷第99頁）、100年10月13日南北民字第0000000000號（本院卷第101頁）、100年11月23日南北民字第0000000000號函（本院卷第106頁）及101年1月3日南北民字第000000000號函（本院卷第109頁）可知，被告就該管委會聘用郭玲惠為會計一案，已明確指示應經管委會會議同意後再行聘用，亦不得以活動中心之盈餘支付其薪資。是以，被告基於主管機關地位既已多次明確指示管委會聘用會計應經管委會會議同意，則原告未經管委會會議同意，而自100年7月起逕行聘用郭玲惠為該管委會會計一事，即屬其個人行為，被告函復原告：以該款項代墊者角色要求返還「不當得利」依法無據等語，並無違誤，是故，有關本件原告請求被告返還其代墊郭玲惠薪資之爭議，性質應為民事案件，應循民事訴訟程序提起訴訟，而其向台南市政府提起訴願，係就不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願，台南市政府依訴願法第77條第8款規定，予以不受理，尚非無據，自無違誤。
六、從而，原處分函示原告請求返還不當得利依法無據，並無違誤，訴願決定認係屬民事事件，決定不受理，亦無不合。原告訴請撤銷原處分，為無理由，應予駁回。其聲明第一項部分既經本院予以駁回，其併為請求之第二項聲明部分已失所附麗，自應併予駁回。
七、本件為判決之基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊或防禦方法及未經援用之證據，經本院斟酌後，認為均不足以影響本判決之結果，亦與本案爭點無涉，自無逐一詳予論駁之必要，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 12 月 26 日
行政訴訟庭 法 官 侯明正
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並繳納上訴費新臺幣3,000元。
書記官 李淑惠中 華 民 國 102 年 12 月 26 日