臺灣臺南地方法院行政訴訟簡易判決
102年度交字第46號原 告 沈永崑被 告 臺南市政府警察局麻豆分局代 表 人 張樹德上列當事人間交通裁決事件，原告不服被告民國102年5月23日南市警交裁字第ST0000000號裁決，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用新臺幣參佰元由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件係原告不服被告民國102年5月23日南市警交裁字第ST0000000號裁決處以罰鍰新臺幣（下同）1,500元之處分（下稱原處分），提起行政訴訟，依行政訴訟法第237條之1，應適用交通裁決事件訴訟程序。又交通裁決事件之裁判，得不經言詞辯論為之，同法第237條之7定有明文，爰不經言詞辯論，逕為裁判，合先敘明。
二、事實概要：緣原告於臺南市○○區○○段000○0000地號（下稱系爭土地），即下營區仁里里永安街35巷40號至42號建號間路段（下稱系爭通路）設置鐵欄杆障礙物，被告於102年4月19日開立南市警交字第ST0000000號舉發違反道路交通管理事件通知單乙張（下稱系爭舉發通知單），因原告未依通知日期到案，故於同年5月23日依照道路交通管理處罰條例第82條第1項第1款規定，作成原處分。原告不服，遂提起本訴訟。
三、原告起訴主張：
(一)臺南市下營區公所（下稱下營區公所）於102年3月18日所建字第1020143664號函，引用都市計畫法第51條規定，請被告依據道路交通處罰條例第82條第1項第1款處罰原告，係屬有誤：
1、下營區公所於102年4月16日所建字第1020245229號函、102年5月2日所建字第1020239780號函，請被告依101年7月2日會勘紀錄辦理系爭通路設置欄杆障礙物檢舉案，完全避談先前102年3月18日所建字第1020143664號函引用都市計畫法第51條規定，請被告依據道路交通處罰條例第82條第1項第1款處罰原告一事，足見下營區公所自認前函（102年3月18日所建字第10 20143664號函）引用都市計畫法第51條規定之處罰依據並非正確。
2、又依違反都市計畫法相關使用規定之認定、處罰權責機關係都市發展局，警察局非權責認定機關。
3、而系爭通路現況作為私設通路使用，未違反都市計畫法第51條公共設施保留地之指定用途使用。
(二)被告機關並無權責認定系爭通路為既成道路：
1、被告於102年5月20日發函原告之南市警麻交字第1020252563號書函說明三，以「現有巷道」、「門牌地址」、「99年7月至000年0月間並未設置固定式鐵欄杆阻隔」作為系爭通路屬現有巷道而舉發之認定依據，惟認定現有巷道之權責機關係都市發展局、工務局或授權區公所辦理，警察局並非現有巷道之權責認定主管機關，況臺南市政府都市發展局、工務局及下營區公所從未認定系爭通路為現有巷道，被告逕自認定系爭通路為現有巷道，不僅逾越權責，且舉發裁罰之認定依據自始有誤。
2、依原「台南縣各鄉鎮轄區內道路命名及門牌整編作業要點」六之3：略以…，但「非道路」兩旁之土地者，以其鄰住戶之一般面積為標準。可知門牌住址之設置非道路認定之標準；且中華民國管轄之處：山巔、海濱、孤島、私人社區、公寓皆編有門牌地址，未開闢通路之住戶亦得申請，此係我國為戶政管理方便，並未有相關應認定為道路之規定，被告據此所為之認定，在行政程序上顯有疏忽。
3、計畫道路在尚未經政府徵收前，涉及私人產權，應由道路主管機關認定是否為道路範圍，符合既成道路要件時，本人之土地使用權才應受限制。被告自始之認定即屬錯誤，在舉發前，未查證系爭通路是否已被認定為既成道路，亦未查證本私設通路之闢設原由，即草率認定，在行政程序顯有明顯之行政疏忽。
(三)系爭通路之鋪設係私人建築行為需要，自行付費鋪設之通路，非政府機關鋪、埋設，屬私設通路，既非既成道路，亦非道路交通管理處罰條例第3條所指之「道路」：
1、臺南市政府都市發展局、工務局、下營區公所等三道路主管機關或授權機關，自101年7月起有關本案之會勘記錄及往來公文書內，皆無表示本尚未徵收之計畫道路上之「私設通路」為供公眾通行之「既成道路」。
2、且系爭通路不具大法官釋字第400號解釋所謂既成道路須具之：供公眾使用；土地擁有者最初並未反對；供公眾使用之時間過於長久，不復記憶等三要件。
3、系爭通路僅供本社區21號（含）與40號（含）住戶以東臨系爭通路之社區住戶通行至永安街使用，故原告於鋪面、管路鋪設完成前，即於現40號與42號間設置磚造圍牆一堵，明確表示系爭通路屬專有通行權、專屬社區通行使用，不供公眾通行使用之意思。後因圍牆部分被非志願性損毀，被故意通行，後改置鐵欄杆區隔，其延續性存在之事實不容否認，且該鐵欄杆之設置係屬原告延續性表示「不供公眾通行」、「不許他人穿行」之意。至改置鐵欄杆區隔前，有數月時間被故意通行，原告並未被徵求同意，亦未被告知，且此短時間被不特定人故意通行，並未構成大法官釋字第400號既成道路須具之三條件。
4、系爭土地雖屬都市計畫區內道路用地，惟因未徵收、且尚未銜接其它已通行之既成道路或計畫道路，尚未具供公眾通行之條件；且系爭通路係再透過原告營正段972-9、1028-1、1039-1等3筆地號土地（屬住宅用地）之私設通路才能聯接永安街，屬封閉型態通路，並不具公共地役權關係，非屬道路交通處罰條例第3條所稱道路定義之「供公眾通行之地方」。
5、系爭土地既未具公共地役權，且政府尚未徵收，所有權人在法令限制範圍內，應有自行使用處分之權利，不提供本社區以外住戶穿行。
6、系爭通路尚未經政府徵收，且非既成道路，自非「道路交通處罰條例」第3條所稱之「道路」範圍，被告以道路交通管理處罰條例處罰原告，明顯不符處罰要件。
(四)本件前經調解成立，即應受既判力拘束，不得反覆爭執：
1、甲○○與原告於101年8月14日經臺南市下營區調解委員會調解成立，調解結果為：1、兩造互相不追究過去1007號維持現狀（附相片），僅提供原社區住戶通行使用。2、兩造拋棄本件民事其餘請求權。已承認1007地號土地為私設通路之事實，該調解書業經臺灣臺南地方法院依法審核，准予核定（下營區公所中華民國101年9月4日所秘字第101063597號函）。
2、事隔尚未一年，呂岡翰以不知、不承認其父甲○○與原告調解內容，再次檢舉。因本案為經法院核定之民事調解，與民事確定判決有同一之效力，故依民事訴訟法第401條關於既判力主觀效力範圍之規定，呂岡翰已受到既判力效力所及，不得再就同一紛爭反覆爭執。
(五)並聲明：原處分撤銷。
四、被告答辯則以︰
(一)下營區公所以101年7月11日所建字00000000000、102年3月18日所建字第1020143664號函文被告，指原告於都市計畫道路設置障礙物，請被告依據道路交通管理處罰條例第82條第1項第1款規定舉發。
(二)被告實地勘查臺南市下營區仁里里永安街35巷，該巷道為現有巷道，各巷口均未有人員、設施管制公眾通行，任何不特定人均得無條件通行使用，符合道路交通管理處罰條例第3條所稱之道路之定義。
(三)另被告經2次訪談臺南市○○區○里里○○街00巷00號住戶甲○○，經其證述99年7至9月購屋時該巷道未見設置任何阻礙通行之磚牆、鐵欄杆等阻礙公眾通行之物，直至100年4至5月間原告方設置鐵欄杆阻礙公眾通行。
(四)原告於道路設置鐵欄杆障礙物，有阻礙公眾通行及妨礙消防救災、緊急危難救護之慮，被告本於職責執行公權力，依法製單舉發，本件違規事證明確，被告乃據此裁處原告罰鍰1,500元，揆諸首揭規定，並無不合，應予維持。
(五)並聲明：原告之訴駁回。
五、本件事實概要欄所載之事實，業經兩造各自陳述在卷，並有系爭舉發通知單、原處分、下營區公所101年7月2日會勘紀錄及現場照片等件在卷足參，應可認定。本件兩造爭執要點為：系爭通路是非為道路交通管理處罰條例第3條第1款所指之「道路」，被告依道路交通管理處罰條例第82條第1項第1款處罰原告是否有據？茲判斷如下。
六、本院之判斷：
(一)按「本自治條例之主管機關為臺南市政府，各管理機關業務權責劃分如下：一、工務局：（一）市區道路之修築、改善、養護及挖掘。（二）共同管道、照明設施、行道樹、橋樑、涵洞與隧道之設置、管理及維護。（三）公共設施使用市區道路及建築使用市區道路之管理。二、交通局：（一）公共汽車客運業營運路線與其沿線使用市區道路、設置站位、站牌、候車亭及售票亭之核定管理。（二）交通標誌、標線與號誌之設置及維護。（三）安全島之缺口開設及封閉。（四）停車場與其附屬設施設備之設置及管理。（五）其他交通設施之建置及維護。（六）本市交通維持計畫書之申請及審查。三、都市發展局：現有巷道之認定、都市計畫樁位之管理及維護。四、警察局：違反市區道路交通活動性障礙物之處理、受理臨時活動使用市區道路之申請及其他有關交通秩序安全之管理。」、「前項第一款、第二款業務，必要時得委任或委託區公所或其他機關辦理。」、「第一項業務劃分涉及二個以上機關之事項，由主管機關協調辦理。」臺南市市區道路管理自治條例第4條第1項至第3項分別定有明文。又臺南市○○○○○○○○○區○○○段000○0000地號道路設置欄杆障礙物」檢舉案，於102年3月14日南工處養二字第1020225458號函轉下營區公所，該函內文說明二：「依據『臺南市市區道路管理自自治條例』第4條委任區公所事宜事務，原臺南縣31區道路（除委由交通部公路總局管養道路除外）委由貴所辦理道路修築、改善、養護、挖掘。」。次按「違反本條例之行為，由下列機關處罰之：第69條至第84條由警察機關處罰。」道路交通管理處罰條例第8條第1項第2款亦有明文。
故系爭通路之修築、改善、養護及挖掘事務之管理機關為下營區公所，而被告機關則受理違反市區道路交通活動性障礙物之處理及違反道路交通管理處罰條例第69條至第84條行為之處罰，合先敘明。
(二)第按「都市計畫地區範圍內，應視實際情況，分別設置左列公共設施用地：一、道路、公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、民用航空站、停車場所、河道及港埠用地。」、「依本法指定之公共設施保留地，在前條規定取得期限內，不得為妨礙其指定目的之使用，但得繼續為原來之使用或改為妨礙目的較輕之使用。」都市計畫法第42條第1項第1款、第51條分別定有明文。又「都市計畫法所稱之『公共設施保留地』，依都市計畫法第48條至第51條之立法意旨，係指依同法所定都市計畫擬定、變更程序及同法第42條規定劃設之公共設施用地中，留待將來各公用事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得者而言。都市計畫法第42條規定，道路用地屬公共設施用地之一種。…經各公用事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所開闢使用，但尚未依法取得之公共設施用地，依前述都市計畫法（第48條至第51條）之立法意旨，仍屬公共設施保留地，不得為妨礙其指定目的（道路）之使用，如認有違反規定者，依都市計畫法第79條至第80條規定辦理。」亦有內政部95年12月18日台內營字第0950807568號函釋足資參照。經查：下營區公所101年7月11日所建字第00000000000號函及102年3月18日所建字第1020143664號函，雖引用都市計畫法第51規定，請被告依據道路交通處罰條例第82條第1項第1款辦理，然上揭函文僅係認定系爭通路為公共設施保留地，而原告不得為妨礙其指定目的之使用，乃法律明定之義務，並就原告設置欄杆有違道路交通管理處罰條例第82條第1項第1款一事，交由被告即權責機關依道路交通管理處罰條例作裁罰，是以本件被告既為道路交通管理處罰條例之裁罰機關，其裁罰之依據係道路交通管理處罰條例，而非都市計畫法，原告主張被告機關非權責機關且裁罰依據顯屬有誤云云，並不足採。
(三)再按「本自治條例所稱現有巷道，指非都市計畫道路，並符合下列情形之一者：依其寬度、使用性質、使用期間、通行情形及公益上需要認定屬供公眾通行，具有公用地役關係之巷道。」、「前二項現有巷道業務，都市土地由都發局辦理，非都市土地由工務局辦理，主管機關得委任區公所辦理。」臺南市建築管理自治條例第6條第1項第1款、第3項分別定有明文。次按「道路：指公路、街道、巷衖、廣場、騎樓、走廊或其他供公眾通行之地方。」道路交通管理處罰條例第3條第1款亦有明文。而所謂「其他供公眾通行之地方」，係以該區內道路具有「無管制設施」、「非專供特定人通行」、「開放供公眾（車輛）自由進出」等情事，依事實認定之，此有交通部72年7月13日路臺監字第05286號函：「校園內之道路，可否列為道路交通管理處罰條例第三條之道路範圍，如非專供校方車輛行人進出使用，而開放供公眾通行者，應適用該條例管理。」、81年2月1日交路字第004059號函：
「車輛進出加油站之車道，如無管制設施，可供公眾 (車輛)自由進出，則屬道路範圍。」足憑。經查：
1、本件被告於102年5月20日南市警麻交字第1020252563號書函內文說明三雖謂：「經查該巷為現有巷道…應屬道路交通管理處罰條例第3條第1款所稱之巷衖或其他供公眾通行之地方…。」，然觀系爭通路尚未經現有巷道主管機關都市發展局、工務局或臺南市下營區公所認定為現有巷道，被告亦非現有巷道認定之權責機關，其函文應係為認定系爭通路屬於道路交通管理處罰條例第3條第1款所稱之道路，並依據該條例為裁罰依據所作之說明，而非立於現有巷道之主管機關立場據以認定系爭通路是否為現有巷道。是以原告雖謂系爭通路非現有巷道，被告認定系爭通路為現有巷道係有違誤云云，然本件既非現有巷道之爭議，本院不予審酌，先予敘明。
2、系爭土地地目為田，為都市計畫公共設施保留地，指定目的為作道路之使用，有臺南市麻豆地政事務所102年8月28日所登記字第1020086792號函暨附系爭土地土地登記謄本及地籍圖謄本、下營區公所102年8月29日所建字第1020533533號函暨都市計畫圖、臺南市政府都市發展局102年9月5日南市都規字第1020778167號函暨都市計畫圖附卷可稽（見本院卷第59至68頁）。
3、本院於102年7月23日會同原告、被告機關人員及地政人員至現場履勘，經地政人員表示：「該柵欄應係在1007號土地上面」、「（問：圍柵欄的位置係計畫道路？）柵欄的位置是未徵收的計畫道路。」、「（問：該路是否為計畫道路？）該路依我們圖面來看是計畫道路，但是否為計畫道路應由公所判斷，也應依公所認定。」、「（問：都市計畫圖如何認定是一條道路？）依都市計畫圖顯示黃線的為住宅區、黃線外之藍線為道路邊線。」；並經證人甲○○具結證稱：「（問：圍柵欄之地方原來是否為通行之巷道？）我在99年來購買該房子的時候是道路，是原告100年才圍起的。」、「（問：除了35巷42號及46號外是否尚有人在使用該巷道通行？）裡面還是有一些住戶要通行。」、「（問：除了你之外是否還有其他人在通行？）有，裡面還是有人在使用該巷道。」；復經原告陳稱：「（問：你圍此柵欄是在何地號上？）我圍的柵欄是在我母親蔡文土地1007號上。」、「該路我尚未處理之前都是農地，裡面通行者他們要通行有自己私設的道路可以通行。」、「（問：為何柵欄要圍在此處？）因42號及46號在我圍起柵欄時並未搭建，且該2戶並非我賣出，我是方便我賣出的社區住戶方便通行才圍起。」；而本院勘察結果為：該路兩邊巷道未連接對外道路，僅東側有連接對外道路，有當日勘驗測量筆錄在卷可佐（見本院卷第76至81頁），且為兩造所不爭執，應可認定。
4、又臺南市下營區公所101年7月4日所建字第1010007535號函暨同年月2日所作之會勘紀錄，其會勘結論第一點為：「…973地號之住戶除可經1007地號銜接其他街道，西側仍有一通行多年之通道可銜接西安街65巷，惟該通道之地主說明此處為私人土地既非都市計畫道路且無徵收，故不應以此做為日後道路通行使用。」（見本院卷第15至17頁）。再者，甲○○曾於被告機關102年5月20日製作訪談紀錄時稱：伊於99年7至9月購屋時住宅前道路有通，且鋪設柏油路，整條道路門牌號碼為下營區永安街35巷由東向西增加，而系爭通路上之鐵欄杆係原告於100年4月至5月時設置等語，並提出系爭通路未設置鐵欄杆之照片為證（見本院卷第47至51頁），於同年月21日被告訪談時復陳稱：伊住宅東側被設置鐵欄杆，無法通行，出入均由西側離伊家約8公尺旁小路，該小路是他人的所有建地，該林姓地主有向伊說最近將於該建地蓋房子，只要該土地動工建屋，鐵欄杆又未拆除，到時候伊將無路通行出入等語（見本院卷第52至53頁），有被告機關102年5月20、21日訪談記錄附卷足參。顯見系爭通路西側住戶原可往東西兩側道路通行，然因系爭通路上設置之鐵欄杆使其不得往東側道路通行，西側連接之道路又因屬他人土地並將建屋而不提供通行之用，則系爭通路西側之住戶將無道路可出入通行。
5、至原告雖稱系爭土地既未具公共地役權，且政府尚未徵收，地主有自行使用處分之權利云云。惟「所有人，於法令限制之範圍內，得自由使用、收益、處分其所有物，並排除他人之干涉。」、「權利之行使，不得違反公共利益，或以損害他人為主要目的。」民法第765條、第148條第1項分別定有明文，查原告並非1007地號之所有權人，而原告之母親蔡文亦僅係共有該筆土地應有部分6分之1之所有權人，此有1007地號土地登記謄本附卷足參（見本院卷第62頁），而系爭通路既為公共設施保留地，指定目的為作道路使用，且供附近住戶使用，而原告卻於100年4、5月間設置鐵欄杆於系爭通路妨礙公眾通行，復於本院102年7月23日履勘時表示：伊圍的柵欄係在伊母親蔡文土地1007號上，而42號及46號房屋在伊圍起柵欄時並未搭建，且該2戶並非伊賣出，伊是方便伊賣出的社區住戶方便通行才圍起。是以，原告既非所有權人，本不得主張就系爭土地享有所有權人之權能，縱依其權利係由所有權人授予而主張，亦不得逾此權利本身，且依其陳述設置鐵欄杆之目的係為方便其賣出房屋的社區住戶通行，然此一行為卻阻礙其他住戶之通行，並有違都市計畫法第51條所規定之不得為妨礙其指定目的（道路）使用之法定義務。從而，原告主張設置鐵欄杆之行為係正當權利行使云云，核不足採。
6、綜上，系爭通路既為都市計畫公共設施保留地，指定目的為作道路之使用，除作為臺南市下營區仁里里永安街35巷住戶及鄰地所有人等賴以通行東西兩側之通路，且仍供郵差、警察或不特定訪客現在及未來通行使用，非專屬供特定人通行，且已符合供「公眾」通行之要件，且依證人甲○○證述及所提之現場照片，系爭通路原先並無管制設施而得通行，其上之鐵欄杆係原告於100年4月至5月時設置，有勘驗筆錄及現場照片等件在卷可參，是以系爭通路之整體當為供公眾通行之地方，屬於道路交通管理處罰條例第3條第1款之道路。
(四)又按「在道路堆積、置放、設置或拋擲足以妨礙交通之物者，除責令行為人即時停止並消除障礙外，處行為人或其雇主新臺幣一千二百元以上二千四百元以下罰鍰。」道路交通管理處罰條例第82條第1項第1款定有明文。所謂道路障礙，包括固定路障，如水泥樁、鐵柱、鐵柵、木條等物，有交通部79年7月20日（79）交路字第022673號函釋足資參照。復按「處理違反道路交通管理事件之程序及統一裁罰基準依本細則之規定辦理。」、「前項統一裁罰基準，如附件違反道路交通管理事件統一裁罰基準表（以下簡稱基準表）。」、「違反道路交通管理事件行為人，未依規定自動繳納罰鍰，或未依規定到案聽候裁決，處罰機關應依基準表於通知單送達且逾越應到案期限六十日之三個月內，逕行裁決之。但警察機關管轄部分，應於通知單送達且逾越應到案期限之三個月內，逕行裁決之。」違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則第2條第1項、第2項、第44條第1項亦有明文。而違反道路交通管理處罰條例第82條第1項第1款者，行為人於期限內自動繳納或到案，警察機關應處行為人1,200元罰鍰，行為人逾期到案或逕行裁決則處1,500元罰鍰，有上開規定之附件基準表可資參照。經查：系爭通路既經認定為道路交通管理處罰條例第3條第1款之道路業如上述，則原告於系爭通路上設置鐵欄杆，屬於該條款所稱之障礙物，且足以妨礙交通，經被告於102年4月19日依道路交通管理處罰條例第82條第1項第1款規定開立系爭舉發通知單，並載明到案日期為同年5月19日，被告未於期限內到案繳納罰鍰，被告復於同年5月23日作成原處分，以原告逾期到案，裁處原告罰鍰1,500元，揆諸前揭規定，於法尚無違誤。
(五)末就原告主張其與甲○○前經調解，同意1007地號維持現狀，僅提供原社區住戶通行使用，則甲○○之子呂岡翰亦為既判力效力所及，不得再就同一紛爭反覆爭執云云。惟查，本件係原告與被告機關間就行政處分一事所生爭議，訴由本院審理被告所為之處分是否於法有據，核與原告與他人間之民事糾紛所成立之調解內容無涉，亦無民事訴訟法一事不再理之適用，併此敘明。
七、綜上所述，被告所為之原處分以原告於系爭通路上設置鐵欄杆障礙物，依道路交通管理處罰條例第82條第1項第1款規定，裁處原告罰鍰1,500元，並無違法。原告訴請撤銷為無理由，應予以駁回。
八、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法核與判決結果不生影響，無逐一論述之必要，併予敘明。
九、本件第一審裁判費為300元，應由原告負擔，爰確定第一審訴訟費用額如主文第2項所示。
十、據上論斷，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第237條之7、第237條之8第1項、第237條之9第1項、第236條、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 11 月 25 日
行政訴訟庭 法 官 朱中和以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實）。
書記官 謝竣閎中 華 民 國 102 年 11 月 26 日