臺灣臺南地方法院行政訴訟簡易判決 103年度簡更(一)字第4號
104年9月4日辯論終結原 告 姜豊田被 告 臺南市北區區公所代 表 人 謝振益訴訟代理人 藍天寶上列當事人間返還公法上不當得利事件，原告不服臺南市政府102年3月15日府法濟字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決後原告上訴，經上級法院發回更審，本院判決如下：
主 文訴願決定撤銷。
本件移回原訴願管轄機關臺南市政府，應依本判決之法律見解，重為適法之決定。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：原告因返還公法上不當得利事件，不服臺南市北區區公所102年1月9日南北民字第0000000000號函、臺南市政府102年3月15日府法濟字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，經核屬於行政訴訟法第229條第1項第3款所定其他關於公法上財產關係訴訟標的金額或價額在新臺幣40萬元以下之行政訴訟事件，應適用行政訴訟法第2章規定之簡易訴訟程序。
貳、實體事項
一、事實概要：緣原告擔任臺南市北區華興振興里聯合活動中心管理委員會（下稱管委會，於100年11月11日業已改選並選任訴外人謝昌成為新任主任委員）主任委員期間，聘用訴外人郭玲惠為管委會會計，聘用期間薪資由原告代墊，因原告向被告依不當得利之規定請求返還上開代墊之薪資共新臺幣（下同）31,500元，被告乃以102年1月9日南北民字第0000000000號函復略謂：有關原告逕行聘任郭玲惠為該管委會會計乙案，被告已多次函示管委會主委不可未經管委會會議討論同意，而逕行聘用郭玲惠為會計，亦不可以活動中心之盈餘支付其薪資，並副知郭玲惠。原告與郭玲惠自始即知管委會未通過該會計任用案，仍執意為之，而原告擔任管委會委員期間亦未曾將聘用郭玲惠為會計乙案再提出於會議中追認，卻於101年12月29日逕付郭玲惠款項，其要求返還不當得利，於法無據等語。原告不服，提起訴願，經訴願決定不受理，遂提起行政訴訟，又經本院102年度簡字第30號判決駁回，原告猶未甘服，提起上訴，嗣經高雄高等行政法院以103年度簡上字第12號判決將原審判決廢棄，發回本院更為審理。
二、本件原告主張：
（一）原告前為管委會主任委員，因原會計即訴外人陳秀春於100年7月15日請辭，管委會必須聘用會計協助主任委員處理會務，為原臺南市北區華興振興里聯合活動中心管理委員會組織章程（下稱管委會組織章程）第10條所明定，管委會經數次開會，均為原委員謝昌成、馬瓊玟、黃三埔、鄭光復、童小芸等故意議事杯葛，屢次開會表決，均無法進入遴聘會計郭玲惠之表決程序，致無法於議事中表決，為使管委會業務順利進行，原告遂逕聘郭玲惠為管委會之會計，並依行政程序先向主管機關臺南市政府報備，會計為管委會負責每月必須結帳之業務工作，既經報備，程序上就已合法，目前管委會已改組，並無管委會表決之規定，已無須再經過管委會表決通過；另101年4月20日訴外人謝昌成率10餘人強搶原管委會自任為主任委員，強佔管理室並換鎖；故自100年9月1日至101年4月30日止，由原告遴聘郭玲惠為會計9個月（含7、8月以1個月計），每月3,500元，合計31,500元，均由原告代墊，臺南市政府（市庫）無法律上之原因而受利益，致原告受損害，又臺南市里社區活動中心設置使用管理辦法（下稱管理辦法）業於101年10月9日修正，就管委會之管理職權已於101年12月25日轉移至區公所，職權之轉移屬程序事項應從新，故本件臺南市政府受有不當得利31,500元，應由臺南市北區區公所以收支對列方式編列預算返還予原告。
（二）查臺南市里社區活動中心之主管機關仍為臺南市政府民政局（101年10月9日府法規字第0000000000A號令訂定臺南市里社區活動中心設置使用管理辦法第2條定有明文），返還不當得利31,500元為主管機關之權限，臺南市北區區公所為管理機關，並無此權限，應由主管機關臺南市政府民政局准駁，臺南市北區區公所為缺乏事務權限者，102年1月9日南北民字第0000000000號函之決定為無效之行政處分，行政程序法第111條第6款末段有明文規定，行政程序法訂定的目的，就是要求行政機關依法行政，禁止恣意，新定法令並無管理委員會表決通過之規定，應適用系爭管理辦法第19條規定全數繳入市庫，其相關收入、支出由區公所以收支對列方式編列預算辦理為原則，是以不當得利必須由臺南市政府市庫返還原告，故臺南市北區區公所102年1月9日南北民字第0000000000號函之決定應予撤銷。
（三）臺南市北區振興里活動中心，原為市政府提供400萬元、民間集資100萬元籌建完成之建築物，超過50%資金為臺南市政府所有，所有權人為臺南市，屬市政府公共建築物，目前由管理機關臺南市北區區公所違法指定管理人員，非指定里長、里幹事或公務體系適當人員負責實際管理及維護工作，並由特定人霸持該活動中心從事桌巾、椅套、桌椅等出租，已違反系爭管理辦法第8條之規定。
（四）原告復於本件更審程序中之104年2月2日、104年4月1日、104年5月8日、104年9月4日提出補充理由狀（原告皆誤繕為「聲請再審狀」，經本院確認其真意應為本件訴訟提出補充理由，有本院電話紀錄表在卷可稽），主張如下：
1、本件前經臺灣臺南地方法院以102年度簡字第30號判決駁回，其理由略以：「......有關本件原告請求被告返還其代墊郭玲惠薪資之爭議，性質應為民事案件，應循民事訴訟程序提起訴訟，......。從而，原處分函示原告請求返還不當得利依法無據，並無違誤，訴願決定認係屬民事事件，決定不受理，亦無不合。......。」。惟按行政訴訟法第8條：「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第4條第1項或第3項提起撤銷訴訟時，併為請求。
原告未為請求者，審判長應告以得為請求。」。系爭管理辦法為公法之規範，有關公法爭議當然屬於行政訴訟之範疇，且臺南市政府於訴願決定書記載「如不服本決定，得於收受本決定書次日起2個月內向臺灣臺南地方法院行政訴訟庭提起行政訴訟」等語，亦可證明應屬行政訴訟。又聯合活動中心實際之管理及維護工作，屬於臺南市政府委託行政之「機構」，原告前為管委會之主任委員，所處理有關實際之管理及維護工作，均屬行政行為，並非個人行為，且均依修正前管理辦法第18條規定，將聘任會計郭玲惠記載報核。
2、按系爭管委會組織章程第10條：「本會由主任委員遴聘總幹事、會計各1人，經委員會表決通過，協助主任委員處理會務。」、管理辦法第8條：「活動中心各項設施，區公所得指定里長、里幹事或公務體系適當人員，負責實際之管理及維護工作。但社區活動中心，區公所得另委由適當之人民團體為之。」，均為職權事項應適用新法，故101年12月25日以後，有關職權事項，由管委會轉移至臺南市北區區公所，並不適用前開管委會組織章程第10條規定，無須經管委會表決通過，過去原告聘任會計郭玲惠9個月之薪資，應由臺南市北區區公所概括承受；非職權事項者，即應適用管理辦法第20條：「活動中心之盈餘應用於維護、充實活動中心設備及舉辦精神倫理活動費用，不得移作他用。」，其規定之「維護」包括管理人員維護之薪資，職權轉移區公所時，應由區公所償還臺南市政府不當得利31,500元予原告。
3、又按系爭管委會組織章程第2條：「本會組織章程依據本市91年11月12日南市000000000000000號令訂定發布本市里社區活動中心設置使用管理辦法第10條訂定之。」可知系爭管委會組織章程為子法，管理辦法為母法，依系爭管委會組織章程第8條第2項：「委員會設置主任委員、常務監察各1名及監察2名，由委員互選之，其任期1年1任。」、修正前管理辦法第10條第3項：「里活動中心管理委員會應配合里長選舉同時辦理改選。社區活動中心管理委員會應配合社會發展協會理事長選舉同時辦理改選。聯合活動中心管理委員會應配合里長、社區發展協會理事長改選、解散同時辦理改選。」，華興振興里聯合活動中心管理委員會因原主任委員係原振興里里長（即原告），其任期依地方制度法第59條第1項為4年，連選得連任，故里長當選主任委員時，該管委會配合里長改選同時辦理改選之時間亦為4年，系爭管委會組織章程第8條第2項規定之主任委員任期，牴觸前揭修正前管理辦法第10條第3項規定，按行政程序法第158條第1項第1款，法規命令，牴觸憲法、法律或上級機關之命令者，無效。是以原告於101年12月24日以前仍為該管委會之主任委員。
（五）原告並聲明：
1、訴願決定及原處分均撤銷。
2、被告應返還原告新臺幣31,500元。
3、訴訟費用由被告負擔。
三、被告則答辯以：
（一）原告於100年9月15日以華興振興里聯合活動中心管理委員會（以下稱管委會）名義函（南北華振會字第005號）被告及臺南市政府民政局，有關該管委會之會計聘用乙案，被告以100年9月21日南北民字第0000000000號函復原告並副知訴外人郭玲惠略以：原告若欲聘任郭玲惠為該管委會會計，須召開管委會會議且經委員同意後再行聘任，亦不可以活動中心之盈餘支付其薪資；臺南市政府民政局於100年9月26日南市民自字第0000000000號函被告該會計案：臺南市各活動中心管理機關為各轄區公所，有關活動中心委員組成、人員聘任等事宜，由被告依權責輔導辦理，並請被告轉知原告暨該管委會知悉。（被告已以100年9月28日南北民字第0000000000號函知該管委會。）
（二）原告於100年10月2日（南北華振會字第005-1號）逕函臺南市政府民政局有關聘任郭玲惠為該管委會會計乙案，經民政局於100年10月11日南市民自字第0000000000號函轉由被告辦理（原告只認定臺南市政府為主管機關，但依修正前管理辦法第9條，活動中心之使用及管理受區公所指揮、監督及考核。），被告於100年10月13日以南北民字第0000000000函復原告並副本再次予郭玲惠：原告須召開管委會會議且經委員同意後再行聘任會計，亦不可以活動中心之盈餘支付其薪資；原告又逕以該管委會名義於100年11月21日（南北華振會字第007號）函被告及臺南市政府民政局，被告於100年11月23日南北民字第0000000000號函復，原告認定逕函臺南市政府報備聘任郭玲惠為會計即為採報備制，程序上已合法，無視被告之指揮監督，對法令皆片面解讀，自原告任該管委會主委起，臺南市政府民政局與被告即多次函復活動中心之管理機關為區公所，但均不為原告接受。
（三）查該管委會於100年11月11日已改選且已選任新任主任委員謝昌成，原告卻仍以該管委會主委名義於100年12月30日片面開會，被告於101年1月3日退回原告開會通知單及附件並副本予郭玲惠。原告於101年12月29日逕付郭玲惠款項，並於102年1月2日函臺南市政府民政局以該款項代墊者角色要求返還「不當得利」，臺南市政府民政局於102年1月3日南市00000000000000號函被告本權責處理，被告遂於102年1月9日以南北民字第0000000000號函復原告及郭玲惠。
（四）依臺南市政府101年10月9日府法規字第0000000000A號令發布之「臺南市里社區活動中心設置使用管理辦法」第2條規定：本辦法里活動中心之主管機關為臺南市政府民政局，管理機關為活動中心所在地區公所，即原有設置里活動中心管理委員會者，101年12月25日起不得再以活動中心管理委員會對外運作；查原告與郭玲惠自始便知原管委會未通過郭玲惠之會計任用案，亦知悉本所相關函復該案內容，且原告擔任委員期間（非主任委員）亦未曾將聘任郭玲惠為會計乙案再提出會議中追認或提議解決會計乙職，原告卻仍於101年12月29日（依新法101年12月25日起不得再以活動中心管理委員會名義對外運作）逕付郭玲惠款項，原告請求管理機關返還「不當得利」，依法無據。
（五）被告復於104年5月5日、104年9月2日提出行政訴訟答辯狀，答辯如下：
1、原告指稱自100年7月至101年4月係適用臺南市政府98年8月25日南市000000000000000號令發布修正之臺南市里社區活動中心設置使用管理辦法，全文共21條條文，皆無提到管委會組織章程設立。第9條僅規定：區公所應輔導轄內各活動中心依本辦法訂定使用管理規則，且經查原告擔任活動中心主委期間，召開會議皆因人數不足流會或意見相左而不成會，何來制定組織章程？華興振興里聯合活動中心管理委員會組織章程自始至終不存在。
2、原告主張被告應返還其公法上之不當得利，無非認定本件應適用臺南市政府101年10月9日府法規字第0000000000A號令訂定之臺南市里社區活動中心設置使用管理辦法，然改制前臺南市政府98年8月25日南市000000000000000號令修正發布之系爭管理辦法，經臺南市政府99年12月25日府法規定字第0000000000號公告繼續適用，嗣再以101年10月9日府法規字第0000000000A號令修正發布並自101年12月25日施行。原告主張程序從新，應適用新法，原告聘用郭玲惠為100年7月間至101年4月間，上開辦法係於101年10月9日始發布施行，故仍應適用98年8月25日修正發布之規定，則原告聘用會計自應經管委會決議同意始得為之。又原告係於新法實施後墊付薪資予會計，管委會既已走入歷史，故原告係以私人名義而非主委身分墊付，向被告請求以收支對列方式編列預算返還31,500元更於法無據。
3、次按民法第179條規定：「無法律上之原因而受利益，致使他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因而其後已不存在者，亦同。」再按公法上不當得利，目前尚無實定法加以規範，其意涵應藉助民法不當得利制度來釐清。公法上不當得利返還請求權，係於公法之法律關係中，受損害者對無法律上之原因而受領給付者，請求返還所受利益之權利，以調整當事人間不當的損益變動。參諸前揭民法第179條規定，公法上不當得利返還請求權須具備以下要件：1.須為公法關係之爭議、2.須有一方受利益，他方受損害、3.受利益與受損害間有直接因果關係、4.受利益係無法律上之原因。本件縱如高雄高等行政法院認定屬因公營造物管理利用關係所生之不當得利返還請求權事件，為公法上原因為請求，然原告未經管委會決議同意聘用名會計，被告亦多次函知原告及訴外人郭玲惠，而原告仍執意聘用、郭玲惠明知上情仍同意受聘，則原告聘用郭玲惠之行為，即屬原告與郭玲惠間之僱傭關係，與被告無涉，被告自無給付郭玲惠薪資之必要。原告給付予郭玲惠之薪資係基於原告與郭玲惠間之僱傭關係而為給付，並非替被告代墊薪資，是以被告並未因原告之給付而受有利益，原告亦非受有損害，不符合公法上不當得利返還請求權之要件。
（六）被告並聲明：
1、原告之訴駁回。
2、訴訟費用由原告負擔。
四、本件事實概要欄所載之事實，除後列爭點外，業經兩造各自陳述在卷，並有臺南市北區區公所100年7月27日南北民字第0000000000號函影本、臺南市北區區公所100年9月21日南北民字第0000000000號函影本、臺南市北區區公所100年9月28日南北民字第0000000000號函影本、臺南市北區區公所100年10月13日南北民字第0000000000號函影本、臺南市北區區公所100年11月23日南北民字第0000000000號函影本、臺南市北區區公所101年1月3日南北民字第0000000000號函影本、臺南市政府101年10月9日府法規字第0000000000A號令發布之「臺南市里社區活動中心設置使用管理辦法」、臺南市政府102年3月15日府法濟字第0000000000號訴願決定書、臺南市北區區公所102年1月9日南北民字第0000000000號函影本、修正前臺南市里社區活動中心設置使用管理辦法、臺南市北區區公所100年4月21日南北民字第0000000000號函影本、臺南市北區區公所101年1月19日南北民字第0000000000號函影本、臺南市北區區公所102年2月19日南北民字第0000000000號函影本（訴願答辯書）附於本院卷可稽，堪認為真實。本件爭點：雖為原告依公法上不當得利法律關係請求被告返還該款項，有無理由？但因本件公法上原因之給付之訴，尚須原處分機關依原告之申請內容作成給付金錢之課以義務之行政處分，始得提起。本件原訴願機關未審查原處分機關否准原告申請給付金錢之行政處分，是否違法不當？逕以程序不合法決定不受理，決定是否合法，應為本件先決之爭點？
五、本院之判斷：
（一）按行政訴訟法第8條第1項之一般給付訴訟，相對於其他訴訟類型，特別是以「行政處分」為中心之撤銷訴訟及課予義務訴訟，具有「備位」性質，故若其他訴訟類型得以提供人民權利救濟時，即無許其提起一般給付訴訟。且就立法意旨觀之，若須經行政機關作成行政處分，始予以給付之事項，容許其取巧逕行提起一般給付訴訟，則無異免除審查行政處分合法性須遵守之訴願前置主義，而使原本可提起撤銷訴訟或課予義務訴訟之事件，皆將遁入一般給付訴訟領域，則無異使人民可藉由提起一般給付訴訟來規避課予義務訴訟特別訴訟要件之要求。
（二）次按，依行政訴訟法第8 條所規定因公法上原因發生財產上之給付，而提起一般給付訴訟，其請求金錢給付者，必須以該訴訟可直接行使給付請求權時為限，如依實體法之規定，尚須先由行政機關核定或確定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟之前，應先提起課予義務訴訟，請求作成核定之行政處分。亦即，得直接提起一般給付訴訟者，應限於請求金額已獲准許可或已保證確定之金錢支付或返還換言之，如按其所依據實體法上之規定，尚須先經行政機關核定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟之前，應先提起課予義務訴訟，請求行政機關作成該特定之行政處分。是以，有關人民申請金錢給付，須由行政機關先行審核，依法裁量，作成核准處分者，於行政機關拒絕申請、或怠為處分時，申請人須循序提起訴願及課予義務訴訟，請求判令行政機關作成核准處分，而不得直接提起一般給付訴訟。
（三）又按「按行政法院並未具有上級行政機關之功能，不得取代行政機關而自行決定。故依行政訴訟法第八條所規定因公法上原因發生財產上之給付，而提起一般給付訴訟，其請求金錢給付者，必須以該訴訟可直接行使給付請求權時為限。如依實體法之規定，尚須先由行政機關核定或確定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟之前，應先提起課予義務訴訟，請求作成核定之行政處分。準此，得直接提起一般給付訴訟者，應限於請求金額已獲准許可或已保證確定之金錢支付或返還。」（最高行政法院92年度判字第1592號判決意旨參照）。另按「提起一般給付訴訟，須以該訴訟得『直接』行使給付請求權者為限，如依據實體法上之規定，尚須先經行政機關核定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟之前，應先提起課予義務訴訟，請求行政機關作成該特定內容之行政處分。是有關人民申請金錢給付，須由行政機關先作成核准處分者，於行政機關拒絕申請時，申請人須先循序提起課予義務訴願及課予義務訴訟，請求判令行政機關作成核准處分，而不得直接提起給付訴訟。」（最高行政法院95年度判字第1767號判決意旨參照）。是以，原告於訴之聲明第二項逕行請求被告應返還（即給付）原告新臺幣31,500元。於起訴程式即有未合，此部分應予駁回。
（四）本件依臺南市北區華興振興里聯合活動中心管理委員會組織章程第2條規定：「本會組織章程依據本市91年11月12日南市000000000000000號令訂定發布本市里社區活動中心設置使用管理辦法第10條訂定之。」第7條規定：
「本會最高權利機構由華興振興聯合活動中心管理委員會管理委員行使本會職權。」第10條規定：「本件由主任委員遴聘總幹事、會計各1人，經委員會表決通過，協助主任委員處理會務。」等語。是以，依前開規定，原告以管委會主任委員身分聘用訴外人郭玲惠為管委會會計，並依該規定請求被告返還不當得利，依原告之主張，自屬因公營造物管理利用關係所生之不當得利返還請求權，為公法上之原因為請求。而依前述，原告要提起公法上原因之給付之訴，依本件先須取得課以義務之行政處分，以確定原告之請求權。是以，原告於102年1月2日以南北振字第102003號函（參見本院原審卷第48頁）向被告申請給付代墊款31500元之申請函。應係人民之申請案件。被告於102年1月9日以南北民字第00000000號函復，否准原告之申請函，應係否准原告申請作成課以被告義務之行政處分。訴願管轄機關臺南市政府對於否准原告申請給付金錢之行政處分，至應依法審查作成實體上之決定。詎料，訴願管轄機關以原決定認其係屬民事案件，非行政處分無審查本件之權限，逕予決定不受理，即有不合，自應由本院予撤銷移回原訴願機關更為決定。
（五）末按行政機關之行政處分若屬羈束處分，因僅生該處分是否適法之問題，第一審行政法院依法可自行審查，自不須將訴願決定撤銷發回；但若屬裁量處分，則因行政訴訟僅得審查行政處分是否違法，至其裁量是否適當，應由受理訴願機關負責審查，則為保障當事人審級（訴願）利益，自應將原訴願決定撤銷，由受理訴願機關重為決定（高等行政法院89年度第2次法律座談會第6號提案結論參照）。
本件臺南市政府作成之訴願決定既有違誤，已如前述；另本件係就被告是否有不當得利之返還義務涉訟爭，惟被告確否受有不當得利？其金額多少？原處分機關享有裁量餘地，自屬裁量處分，揆諸上揭說明，本院僅得審查行政處分是否違法，至其裁量是否適當，則應由返還不當得利之上級主管機關即臺南市政府以訴願管轄機關之地位負責審查，始為允適。是以，本件即應將訴願決定撤銷，由法定訴願管轄機關臺南市政重為適法之決定。
六、綜上所述，本件由行政院作成之訴願決定，有違訴願法訴願機關管轄之規定，訴願程序不合法，且本件並非羈束處分，故原告訴請撤銷訴願決定，為有理由，應予准許。本件應由訴願管轄機關臺南市政府循訴願程序進行實體審查，因此兩造就實體之爭議，應由臺南市政府就原處分詳予審酌，另為適法決定。本院於現階段因訴願管轄機關尚未就原處分為合法之決定。至無從判斷原處分之合法妥當，原告請求撤銷原處分之部分，即應予駁回。本件原告須待訴願管轄機關就本件為實體審查決定後，始能依法提起一課以義務之訴，以定本件之給付請求權，附此指明。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，併此敘明。
九、本件第一審裁判費為2,000元，應由兩造各負擔二分之一，爰確定第一審訴訟費用額如主文第二項所示。
據上論結，本件原告之訴為 理由，依行政訴訟法第98條，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 9 月 18 日
行政訴訟庭 法 官 朱中和
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
書記官 謝竣閎中 華 民 國 104 年 9 月 21 日