臺灣臺南地方法院行政訴訟判決 104年度簡字第54號
104年11月18日辯論終結原 告 辛幸華訴訟代理人 吳政遇律師(扶助律師)被 告 臺南市北區區公所代 表 人 謝振益訴訟代理人 林耿漢
蔡明勳上列當事人間低收入戶事件，原告提起行政訴訟，由高雄高等行政法院以104年度訴字第324號裁定移送本院管轄，本院適用簡易訴訟程序，判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用新台幣貳仟元由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件因屬不服被告民國104年7月16日南北社字第1040483225號函否准原告向被告請領核發104年度低收入戶生扶助費及其子生活補助費之處分，經原告起訴後，由高雄高等行政法院以該院104年度訴字第324號裁定，認原告訴訟標的金額，原告請求104年度7月至12月止每月核發新臺幣(下同)5,900元+2,600元計算之，原告至多可申請之低收入戶生活扶助費及補助費金額為51,000元（59,00+2,600×6月＝51,000），因認本件爭訟之數額在40萬元以下，依行政訴訟法第229條第2項第3款，應依簡易訴訟程序進行之，遂由高雄高等行政法院裁定移送本院，本院依法適用簡易訴訟程序，經兩造為本案辯論終結在案，核先敘明。
二、事實概要：原告原本經申請核定列冊為台南市北區104年度低收入戶第二款，並領有台南市北區低收入戶證明書，期間自104年1月至104年12月；詎被告突於104年7月16日以南北社字第1040483225號函通知原告，略以：原告「養父辛吉雄君於104年3月24日向臺灣臺南地方法院聲請給付扶養費之訴，依社會救助法第5條第3項第9款及臺南市政府辦理特殊個案家庭應計算人口範圍處理原則第3點第1項規定，……顯見原告未盡扶養義務，依上開規定其直系血親尊親屬不列入應計算人口範圍，故重審低收入戶資格並追溯自104年4月起生效，自104年7月起低收入戶第二款生活扶助及其子甲○○低收入戶兒童生活補助暫停撥發」等語。原告認被告應自104年7月起按月發給原告低收入戶第二款生活扶助費5,900元及子甲○○低收入戶兒童生活補助2,600元，遂提起本件給付訴訟。
三、本件原告主張：
（一）本件被告並未註銷原告之低收入戶第二款之資格，而係暫停撥戶內低收入戶第二款生活扶助費及兒童生活補助(由被告縱剔除原告之直系血親尊親屬不列入計算人口範圍，原告仍符合第三款之資格，但被告並未重核原告為第三款資格，亦足見被告並未變更或註銷原告之低收入戶第二款之資格)，是本件並未涉變更原告低收入戶資格變更之行政處分，係就補助費發放之給付事宜有所爭訟，爰提起行政給付之訴。另，本件被告暫停撥戶內低收入戶第二款生活扶助費及原告子甲○○低收入戶兒童生活補助，此等補助原均係由原告為申請人而核發，是原告於本件訴訟自有原告之適格，均合先敘明如上。
（二）原告原本經申請核定列冊為台南市北區104年度低收入戶第二款，並領有台南市北區低收入戶證明書，期間自104年1月至104年12月；詎被告突於104年7月16日以南北社字第1040483225號函通知原告，略以：原告「養父辛吉雄君於104年3月24日向臺灣臺南地方法院聲請給付扶養費之訴，依社會救助法第5條第3項第9款及臺南市政府辦理特殊個案家庭應計算人口範圍處理原則第3點第1項規定，……顯見原告未盡扶養義務，依上開規定其直系血親尊親屬不列入應計算人口範圍，故重審低收入戶資格並追溯自10 4年4月起生效，自104年7月起低收入戶第二款生活扶助及其子甲○○低收入戶兒童生活補助暫停撥發」等語。
（三）按「第四條第一項及前條所定家庭，其應計算人口範圍，除申請人外，包括下列人員：一、配偶。二、一親等之直系血親。三、同一戶籍或共同生活之其他直系血親。四、前三款以外，認列綜合所得稅扶養親屬免稅額之納稅義務人。」社會救助法第5條第1項定有明文，同條第3項第9款固規定：「第一項各款人員有下列情形之一者，不列入應計算人口範圍：九、因其他情形特殊，未履行扶養義務，致申請人生活陷於困境，經直轄市、縣（市）主管機關訪視評估以申請人最佳利益考量，認定以不列入應計算人口為宜。」，然上揭第5條第3項第9款規定係以「未履行扶養義務，致申請人生活陷於困境」、「經直轄市、縣（市）主管機關訪視評估」、「以申請人最佳利益考量」，認定以不列入應計算人口為宜等為要件，由上開法文文義觀之，係以申請人為扶養權利人、且因扶養義務人未履行扶養義務致申請人生活陷於困境，經訪視評估以申請人最佳利益考量，始不將第一項各款人員列入應計算人口範圍。又臺南市政府辦理特殊個案家庭計算人口處理原則第3點第1項固規定：「已提出遺棄告訴或給付扶養訴訟之申請救助案件，申請人得提出訴狀資料，暫依前點規定暫不列入應計算人口。」，然其與上揭社會救助法第5條第3項第9款規定相同，亦係以申請人為扶養權利主體，必「申請人」提出給付扶養訴訟，始有「申請人」提出訴狀資料，暫不列入應計算人口之可言；且臺南市政府辦理特殊個案家庭計算人口處理原則第3點規定，亦不能排除社會救助法第5條第3項第9款規定之經訪視評估、致申請人生活陷於困境，以申請人最佳利益考量等要件。
（四）本件申請低收入戶案件係原告辛幸華為申請人，而原告養父辛吉雄相對於原告而言，辛吉雄為扶養權利人、申請人即原告辛幸華為扶養義務人，並無因未履行扶養義務，致「申請人」生活陷於困境之情形，亦即本無社會救助法第5條第3項第9款規定之適用。
（五）退步而言之，即便認不分扶養權利人及扶養義務人均屬上揭法規之申請人範圍，然而社會救助法第5條第3項第9款規定須以「經主管機關訪視評估，認定以不列入應計算人口為宜」始有其適用。原告平日對養父辛吉雄之日常生活起居時加注意，親子關係互動極佳，於養父生活有所需時亦均勉力予以支應，此節，亦經臺南市北區區公所、中西區公所及臺南市政府訪視，經認定無訛，被告更於辛吉雄申請列冊低收入戶一款案件時，以該區公所104年7月15日南北社字第1040481450號函知辛吉雄，略謂：「臺端與養女居住同一社區，且養女經常照顧關心臺端及其配偶生活起居……親子關係甚佳，評估臺端養女實際有履行扶養義務，故不能排除養女。」等語(詳附件函)，更可證之，本件，既經主管機關訪視評估認原告實際有履行扶養義務之情形，自無社會救助法第5條第3項第9款規定將原告養父辛吉雄不列入應計算人口範圍之適用。
（六）末查，上揭社會救助法第5條第3項第9款規定，係以「致申請人生活陷於困境、以申請人最佳利益考量」，始有認定以不列入應計算人口為宜之適用，而今原告原列冊104年度低收入第二款，現若將養父辛吉雄不列入應計算人口，將使原告暫停撥放原領之補助，甚或有使原告低收入戶資格變更或註銷之虞，造成對申請人之原告不利之情事，此豈不與上開法規規定以申請人最佳利益考量背道而馳。補充理由：
（一）衛生福利部社會救助及社工司104年度低收入戶類別條件一覽表及低收入戶生活扶助給付標準，臺南市第2款低收入戶：每戶每月得領取5,900元、戶內15歲以下兒童每人每月得領取2,600元之生活補助。原告經核定自104年1月~104年12月列冊為臺南市第2款低收入戶，被告本應依規定自104年1月起，按月給付原告及其子第2款低收入戶生活補助費及兒童生活補助。嗣被告於104年7月16日以南北社字第1040483225號函通知原告暫停撥放原告第2款低收入戶生活扶助費及其子低收入戶兒童生活補助。惟查，經被告重新審查，原告仍核定為『第2款低收入戶資格』，是原告認被告『自104年7月暫停撥放其生活補助』，顯屬無據，乃提起本件給付訴訟，請求被告應依規定按月給付第2款低收入戶生活補助費及兒童生活補助。
（二）原告於104年11月18日向被告申請低收入戶證明書，該證明書仍記載原告身分別為第2款低收入戶。準此以觀，原告為臺南市104年度第2款低收入戶資格之身分至臻明確。
是被告辯稱原告低收入戶資格、款別，尚未確定等云，殊難採信。
（三）按「人民請求國家為一定之行為時，國家應為之行為，可能是法律行為，也可能是事實行為。如屬法律行為，可能為行政處分，亦可能為行政處分以外之其他法律行為。如屬行政處分者，人民固應依行政訴訟法第5條之規定，提起課予義務訴訟。如屬行政處分以外之法律行為或事實行為，則得依行政訴訟法第8條規定提起給付訴訟。至於事實行為中之金錢給付，須因公法上原因發生財產上之給付，而其請求金額已獲准許或已確定應支付或返還者，即得直接提起一般給付訴訟。」(最高行政法院98年度判字第147號判決意旨參照)。徵諸本件原告起訴請求被告應依規定按月給付生活補助費，乃事實行為中之金錢給付；原告請求權基礎係本於其身分資格既經主管機關確定為「第2款低收入戶」；且其請求被告應補助之金額，法有明定；是無庸再經訴願程序請求被告應對其作成「核定為第2款低收入戶資格」之行政處分遭否准後始提起撤銷及課予義務訴訟；應得直接提起一般給付訴訟。
（四）又原告本件低收入戶案，係以原告為申請人，是被告援引「臺南市政府辦理特殊個案家庭計算人口範圍處理原則」(以下簡稱處理原則)第3點第1項、「臺南市政府辦理低收入戶及中低收入戶調查審核補充規定」(以下簡稱補充規定)第4條第3項等規定，略以：「…已提出遺棄告訴或給付扶養訴訟之申請救助案件，申請人得提出訴狀資料，暫依前點規定暫不列入應計算人口。」、「…申請人於提出聲請強制執行之證明或債權憑證後，得暫不列為應計算人口至已履行扶養義務為止。…」等云，顯有未合。茲查：⒈前開處理原則，係針對社會救助法(以下稱本法)第5條
第3項第9款規定而定，必先有該第9款「…，未履行扶養義務，致申請人生活陷於困境」之情形，始有該處理原則各要點之適用；補充規定第4條認定標準第3項規定，係針對本法第5條第3項第4款：「未與單親家庭未成年子女共同生活、無扶養事實，且未行使、負擔對未成年子女權利義務之父或母」所定，亦須申請人符合前開要件後，始有適用該補充規定之可言(已詳述於起訴狀)。從而，被告對「以原告為申請人」之本件申請案，引用前開處理原則、補充規定等規定，其認事用法即有違誤。
⒉再者，低收入戶申請人應計算人口範圍，除本法明文規
定排除者外，其一親等直系血親均應列入計算；是原告養父母申請低收入戶一案，能否將原告排除於應計算人口，亦應依規定審核，與本案容屬無涉。況且，本案原告係對被告直接提起給付訴訟，並未經訴願程序，是被告辯稱：「俟臺南市政府訴願委員會審核原告一案有關其養父母能否排除後，再重新審理核定」等語，亦不足採憑，併此陳明。
（五）綜上所述，系爭臺南市北區區公所以104年7月16日南北社字第1040483225號函通知原告暫停撥發生活扶助及其子兒童生活補助，說明欄所引用之事實，不僅與事實不符，且與主管機關訪視之情形矛盾不符，更有違社會救助法第5條第3項第9款規定之意旨，且本件情形亦與其所揭示之臺南市政府辦理特殊個案家庭計算人口處理原則第3點規定之情形相反而不應適用，即便適用該處理原則第3點規定，亦應在不違反其母法即社會救助法第5條第3項第9款規定要件下始有適用，是故，本件被告逕暫停撥發原告之補助，應無理由。並聲明求為㈠被告應自104年7月起按月發給原告低收入戶第二款生活扶助費5900元及子甲○○低收入戶兒童生活補助2600元。㈡訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
（一）依據行政程序法第9條：「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」同法第103條︰「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會︰一、大量作成同種類之處分。」
（二）次依臺南市政府辦理低收入戶及中低收入戶調查審核補充規定第四條認定標準第3項規定︰「…未與單親家庭未成年子女共同生活、無扶養事實，且未行使、負擔對未成年子女權利義務之父或母，經法院確定給付扶養費者，應列入應計算人口範圍。但確定判決後仍不履行扶養義務者，申請人於提出聲請強制執行之證明或債權憑證後，得暫不列為應計算人口至已履行扶養義務為止。…」。
（三）另依內政部99年10月1日台內社字第0990197889號函示有關經法院判決免除其扶養義務者，是否納入社會救助法第5條規定排除計算案「…3.現階段倘遇有低收入戶申請案件係屬經法院判決確定免除扶養義務者，仍請參酌本法第5條第2項第8款予以排除計算（今社會救助法第5條第3項第9款）」。社會救助法第5條第3項第9款規定︰「因其他情形特殊，未履行扶養義務，致申請人生活陷於困境，經直轄市、縣（市）主管機關訪視評估以申請人最佳利益考量，認定以不列入應計算人口為宜。」。
（四）本案系爭原告養父母於104年3月24日向臺灣臺南地方法院聲請相對人辛建翰及辛幸華為請求給付扶養費事件，聲請如下：聲請事項相對人辛建翰、辛幸華應自民國104年4月1日起至聲請人死亡之日止，…。並於104年3月25日向本所請求依臺南市政府辦理特殊個案家庭計人口範圍處理原則第3條第1項：「已提出遺棄告訴或給付扶養訴訟之申請救助案件，申請人得提出訴狀資料，暫依前點規定暫不列入應計算人口。」，經本所104年6月29日及臺南市政府社會局104年7月6日分別派員訪視，訪視結果原告與其養父母均居住同一社區，且原告經常照顧關心其養父母生活起居，親子關係甚佳，經評估原告實際有履行扶養義務，故不能排除原告，故未有社會救助法第5條第3項第9款規定之適用。惟按民法第1114條及同法第1115條規定，直系血親間互負扶養義務，負扶養義務者有數人時，直系血親卑親屬應優先履行之。行政程序法第9條：「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」，原告養女為一有工作能力之人，且經訪視結果原告平時對其養父母時有關心其生活情形，難謂為未盡扶養責任；又原告現列冊低收入戶第二款，係將其養父母依法列入計算人口範圍，現原告養父母其主張，依法原告低收入戶案亦應重新審查，排除其養父母不列入應計算人口，此將影響原告一戶之低收入戶身份核定。
（五）另，臺南市政府社會局104年7月2日南市社助字第1040654674號函文本所有關原告養父母於104年3月24日提起給付扶養訴訟，顯見原告未盡扶養義務，其直系血親尊親屬不列入應計算人口範圍，其原告低收入戶資格追溯自000年0月生效，本所為保障其權益仍保留原告低收入戶第二款資格，自104年7月起先暫停撥放原告低收入二款生活扶助費及其子甲○○低收入戶兒童生活補助，俟臺南市政府訴願委員會審核原告一案有關其養父母能否排除後，再重新審理核定。等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件事實概要欄所載之事實，除後列爭點外，業經兩造各自陳述在卷，並有臺南市北區區公所104年7月16日南北社字第1040483225號函影本、辛幸華、辛吉雄全戶戶籍謄本影本、原告養父辛吉雄君於104年3月24日向臺灣臺南地方法院聲請給付扶養費之訴之起訴狀、臺南市政府辦理特殊個案家庭應計算人口範圍處理原則第3點第1項規定、臺南市政府社會局104年7月2日南北社字第1040654674號函影本、臺南市北區區公所104年6月29日訪視及臺南市政府社會局104年7月10日南市社助字第1040684308號函及個案訪視紀錄影本、內政部99年10月1日台內社字第0990197889號函影本、臺南市政府辦理低收入戶生活扶助與低收入戶及中低收入戶調查審核作業要點、臺南市政府辦理低收入戶及中低收入戶調查審核補充規定第四條認定標準附於本院卷可稽，洵堪認定。本件爭點厥為：原告得否逕行提起本件給付之訴？
六、本院判斷：
(一)按行政訴訟法第8條第1項固規定人民對於因公法上原因發生之財產上之給付，得提起給付訴訟，請求行政機關給付。惟此一般給付之訴，乃在於實現公法上給付請求權而設，同法第5條所規定人民得訴請行政機關為一定之行政處分之課予義務訴訟亦同。惟一般給付訴訟，相對於其他訴訟類型，特別是以「行政處分」為中心之撤銷訴訟及課予義務訴訟，具有「備位」性質，從而若其他訴訟類型得以提供人民權利救濟時，即無許其提起一般給付訴訟之餘地。再就立法意旨觀之，若許原告逕行提起一般給付訴訟，則無異免除審查行政處分合法性須遵守之訴願前置主義，而使原本可提起撤銷訴訟或課予義務訴訟之事件，皆將遁入一般給付訴訟領域。當事人亦可能藉由提起一般給付訴訟來規避課予義務訴訟較多之訴訟要件。因此，欲提起一般給付訴訟，須以該訴訟得「直接」行使給付請求權者為限，如按其所依據實體法上之規定，尚須先經行政機關核定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟之前，應先提起課予義務訴訟，請求行政機關作成該特定之行政處分。另觀行政訴訟法第8條第2項規定：「前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第4條第1項或第3項提起撤銷訴訟時，併為請求。」，是有關人民申請事件，須由行政機關先作成核准處分者，於行政機關拒絕申請時，申請人須先循序提起課予義務訴願及課予義務訴訟，請求判令行政機關作成核准處分，而不得直接提起給付訴訟。（臺北高等行政法院96年度訴字第2517號裁定及最高行政法院102年度判字第129號判決可資參照）
(二)本件原告主張被告並未註銷原告之低收入戶第二款之資格，而係暫停撥戶內低收入戶第二款生活扶助費及兒童生活補助(由被告縱剔除原告之直系血親尊親屬不列入計算人口範圍，原告仍符合第三款之資格，但被告並未重核原告為第三款資格，亦足見被告並未變更或註銷原告之低收入戶第二款之資格)，是本件並未涉變更原告低收入戶資格變更之行政處分，係就補助費發放之給付事宜有所爭訟，爰提起行政給付之訴等語。俟又於補充理由謂：本件原告起訴請求被告應依規定按月給付生活補助費，乃事實行為中之金錢給付云云，惟查，原告係爭執被告104年7月16日以南北社字第1040483225號函暫停撥發原告戶內自104年7月起低收入戶第二款生活扶助及其子甲○○低收入戶兒童生活補助，原告既然爭執被告不得暫停撥發自104年7月起低收入戶第二款生活扶助及其子甲○○低收入戶兒童生活補助，亦須經有權機關以行政處分之方式予以核定，本件原告須先循序提起課予義務訴願及課予義務訴訟，請求判令行政機關作成核准處分，而不得直接提起給付訴訟，故原告應以有權核定機關為被告，提起課予義務訴願，如有不服再提起課予義務訴訟，始為合法。本件原告竟提出一般給付訴訟，又誤認被告104年7月16日以南北社字第1040483225號函為事實行為，顯係對於應屬課予義務訴訟之事件，誤提一般給付訴訟，依前開裁判要旨，無異免除審查行政處分合法性須遵守之訴願前置主義，而使原本可提起撤銷訴訟或課予義務訴訟之事件，皆將遁入一般給付訴訟領域，即屬起訴程式不備，應予駁回。
七、綜上，本件應由原告向被告申請撥發上開系爭費用，由行政機關先作成核准處分，苟行政機關否准申請或怠為處分時，原告再循序提起課予義務訴願及課予義務訴訟，請求判令行政機關作成核准處分，而不得直接提起給付訴訟。本件原告起訴有不備其他要件之不合法，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為不合法，依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條，第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 11 月 30 日
行政訴訟庭 法 官 侯明正
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 104 年 11 月 30 日
書記官 陳世明