臺灣臺南地方法院行政訴訟簡易判決 104年度簡字第65號
105年6月21日辯論終結原 告 許致誠法定代理人 許耀仁被 告 臺南市政府代 表 人 賴清德訴訟代理人 李朝全訴訟代理人 周駿男訴訟代理人 吳蔚傑上列當事人間動物保護法事件，原告不服被告104年4月8日府農動字第0000000000號裁處書所為之處分、行政院農委會104年10月15日農訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原處分及訴願決定均撤銷。
訴訟費用新臺幣貳仟元由被告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：原告因動物保護法事件，不服臺南市政府民國104年4月8日農動字第0000000000號號裁處書所為罰鍰新臺幣（下同）5萬元之處分、行政院農委會104年10月15日農訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，經核屬於行政訴訟法第229條第2項第2款所定因不服行政機關所為40萬元以下罰鍰處分而涉訟之行政訴訟事件，應適用行政訴訟法第2章規定之簡易訴訟程序。
貳、實體事項
一、事實概要：緣原告因於104年1月21日及22日在個人Facebook臉書社群網站上分別刊登販買寵物犬奶油臘腸（2個月）及奶油臘腸（9000 ）、科基（20000）、吉娃娃（6000）、約克夏公（9000）、母（11000）等2則訊息，惟原告並未向主管機關申請特定寵物業許可證而擅自經營動物保護法第22條特定寵物之買賣，違反動物保護法第22條第1項規定，爰依同法第25條之1規定，以104年4月8日府農動字第00000000號裁處書處罰鍰5萬元。原告不服，提起訴願，仍經訴願管轄機關即行政院農委會104年10月15日農訴字第0000000000號訴願決定駁回，原告猶未甘服，故提起本訴訟。
二、本件原告主張：
（一）按動物保護法第22條第1項規定「以營利為目的，經營特定寵物之繁殖、買賣或寄養業者，應先向直轄市、縣（市）主管機關申請許可，並依法領得營業證照，始得為之」，第25條之1規定「違反第22條第1項規定，未經直轄市或縣（市）主管機關許可，擅自經營第22條特定寵物之繁殖場、買賣或寄養業者，處新臺幣5萬元以上25萬元以下罰鍰，並限期令其改善；屆期不改善者，應令其停止營業；拒不停止營業者，按次處罰之」。次按行政罰法第4條規定：「處罰行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」是依法始得處罰，為民主法治國家基本原則之一，此為處罰法定原則之明文。
（二）查原告行為時尚未成年，僅係代訴外人楊善淳、勇士寵物生活館專任人員吳新基將販售寵物犬之訊息，刊登於其個人Facebook臉書社群網站上，且僅有一次代為刊登，原告並非經營特定寵物繁殖、買賣或寄養業者，僅因受朋友所託而為偶發性出售所屬寵物之行為，亦非營利者，應非動物保護法第22條第1項、第25條之1所欲處罰之行為主體即「業者」，又原告於代為刊登販售寵物犬消息期間，亦未有任何交易行為、收受價金或賺取任何利潤，故亦與動物保護法第22條第1項、第25條之1所規定「販賣」行為態樣有間，故原告之行為尚不該當動物保護法第22條第1項以及第25條第1項之構成要件。
（三）又原處分僅以訴外人楊善淳、吳新基訪談紀錄內容，而認原告並非因受楊善淳、吳新基之委託而刊登寵物犬販售收消息，且在無詳實調查原告住家環境是否係屬飼育場或現容納販售寵物居住之場所，即認為告為未經許可販售寵物之業者，稍嫌速斷。
（四）原告並聲明：
1、如主文第一項所示。
2、訴訟費用由被告負擔。
三、被告答辯則以：
（一）按動物保護法第22條第1項規定「以營利為目的，經營特定寵物之繁殖、買賣或寄養業者，應先向直轄市、縣（市）主管機關申請許可，並依法領得營業證照，始得為之」，第25條之1規定「違反第22條第1項規定，未經直轄市或縣（市）主管機關許可，擅自經營第22條特定寵物之繁殖場、買賣或寄養業者，處新臺幣5萬元以上25萬元以下罰鍰，並限期令其改善；屆期不改善者，應令其停止營業；拒不停止營業者，按次處罰之」。次案特定寵物業管理辦法第1條規定「本辦法依動物保護法第22條第2項規定訂之。」第2條規定「本辦法適用之寵物類為犬」。末按行政院農業委員會100年2月24日農牧字第0000000000號函釋略以：「主旨：有關貴府函詢動物保護法第22條第1項所指業者之認定……說明：三、……特定寵物（犬隻）網路販售……不因經營者住址純為住家、個人因素之偶發行為或未開店營利等，即可否定其為業者，即屬本法第22條所稱之特定寵物（犬隻）買賣業者，應申辦特定寵物業許可證」。依據上開行政院農業委員會函釋內容觀之，對於動物保護法第22條第1項及第25條之1「業者」之定義，並不限於實施開店營利之業者。縱使原告住址純為住家，且係因個人因素之偶發行為，只要有透過網站刊登販賣犬隻廣告並收取費用或明確標示售價等營利目的，即屬同法第22條第1項及第25條之1規定所稱之特定寵物（犬隻）買賣。
（二）查本案原告未辦理特定寵物業許可證，於其臉書刊登「賣奶油臘腸（2個月）還沒長毛，有興趣私訊，指找尋好主人！」及「奶油臘腸（9,000）、科基（20,000）、吉娃娃（6,000）、約克夏公（9,000）、母（11,000），價錢好談差不多2、3個月而已，但如果沒有預算就不要問吧」等文字，並付各犬隻照片，其營利之意圖明顯。是依前開行政院農委會函釋意旨，原告之前揭行為，即屬動物保護法第22條1項以及第25條之1規定申請特定寵物業許可證之特定寵物（犬隻）買賣業者，又動物保護法第22條第1項以及第25條之1規定，是規範繁殖、買賣及寄養之行為，至是否完成交易買賣，並不影響其為事實之認定，故縱然原告主張其實際上並無完成任何一次交易行為，亦構成動物保護法第22條第1項以及第25條之1之違章行為。
（三）原告於Facebook臉書社群網站上係以其自己名字刊登犬隻販售訊息，且經查訴外人楊善淳及勇士寵物生活館專任人員吳新基分別於104年3月17日及104年3月12日到被告動物防疫保護處作訪談紀錄時均否認有委託或雇傭原告，從而被告認原告為本案違章行為應屬有據。
（四）被告並聲明：
1、原告之訴駁回。
2、訴訟費用由原告負擔。
四、本件事實概要欄所載之事實，除後列爭點外，業經兩造各自陳述在卷，並有被告Facebook臉書社群網站翻拍照片4張、臺南市政府104年4月8日府農動字第00000000號裁處書可稽，洵堪認定。本件爭點除原告是否為動物保護法第22條第1項所指之「經營業者」以及被告所為之裁罰處分是否有盡舉證責任外，應先探究原告是否該當於動物保護法第22條第1項的「買賣」行為？
五、本院之判斷：
（一）按「違反第22條第1項規定，未經直轄市或縣（市）主管機關許可，擅自經營第22條特定寵物之繁殖場、買賣或寄養業者，處新臺幣5萬元以上25萬元以下罰鍰，並限期令其改善；屆期不改善者，應令其停止營業；拒不停止營業者，按次處罰之」。動物保護法第25條之1定有明文。是以，本件被告機關以原告有特定寵物買賣之造章行為，加裁處罰鍰。被告即應就原告確有買賣該寵物之行為，提出相關之明確證據。又契約因當事人意思表示一致而成立，為民法第153條第1項所明定；又契約之成立，須有要約與承諾二者意思表示一致之事實始足當之，若無此事實，即契約尚未合法成立，自不發生契約之效力（最高法院88年度台上字第661號判決意旨參照）。次按契約之要約人，因要約而受拘束。但要約當時，預先聲明不受拘束或依其情形或事件之性質，可認當事人無受其拘束之意思者，不在此限。貨物標定賣價陳列者，視為要約。但價目表之寄送，不視為要約。民法第154條第定有明文。再按標賣之表示，究為要約之引誘抑為要約，法律無明文規定，應解釋標賣人之意思定之。依普通情形而論，標賣人無以之為要約之意思，應解為要約之引誘，但標賣之表示，如明示與出價最高之投標人訂約者，除別有保留外，則應視為要約，出價最高之投標即為承諾，買賣契約因之成立，標賣人自負有出賣人之義務（最高法院33年永上字第531號判決意旨參照）。末按解釋性行政規則（行政程序法第159條第2項第2款參照），其規範效力非直接對外發生，只在行政權內部有效（即只有主管機關或其所屬機關、人員受拘束），並未在既有規定外另行創造新的規範，亦不改變或增減被告機關事實認定之權限，同時行政法院適用法律審理案件時自亦不受拘束（最高行政法院91年度判字第2087號判決意旨參照）。
（二）查本件原告於Facebook社群網站上刊登販賣寵物犬之行為，雖有特定寵物犬之品種、價格等，惟原告是否有為要約之意思表示抑或僅為廣告，尚未明確，換言之，原告刊登販賣寵物犬之行為，究竟屬於要約抑或為要約之引誘，尚非無疑，根據上開實務見解，仍需探求當事人真意。再者，原告於審理中供稱：並無任何寵物犬之交易紀錄等語，並始終否認有何寵之販入或賣出之行為。且被告於本院審理中陳稱：原告只承認有來源可販賣，但沒有買入之紀錄等語。所以，本件被告機關並未能提出原告何買賣寵物犬之相關證據。縱然原告之行為被解釋為要約，惟尚無證可認有任何人為承諾之意思表示，即完成任何買賣契約，自不發生買賣契約之效力，故原告之行為尚未該當動物保護法第22條第1項「買賣」之構成要件。從而被告認原告之行為構成動物保護法第22條第1項之「買賣」行為，尚有於法即有合。
（三）又被告所引用「行政院農業委員會100年2月24日農牧字第0000000000號函釋」，經本院細究其內容，上開函釋主要是針對何謂動物保護法第22條所謂之「業者」為解釋，並無法從該函示推論出「是否完成交易買賣，並不影響其為事實之認定」之結論。退步言之，縱上開函釋認「是否完成交易買賣，並不影響其為事實之認定」，惟此類解釋性函釋，係屬於行政程序法第259條第2項第2款之解釋性行政規則，依前開判決意旨，行政法院適用法律審理案件時自亦不受拘束。從而，被告認原告縱無完成「買賣」行為仍該當動物保護法第22條第1之要件，而依同法第25條之1而予以裁罰5萬元之罰鍰，於法不合。
六、綜上所述，被告以原告有違反動物保護法第22條第1項之違章行為，而依動物保護法第25條之1規定，裁處原告5萬元罰鍰；原處分於法不合，訴願決定未撤予撤銷，亦有違誤。本原告之訴為有理由，爰將訴願決定及原處分均撤銷。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，併此敘明。
七、本件第一審裁判費用為2,000元，應由原告負擔，爰確定第一審訴訟費用額如主文第2項所示。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 7 月 5 日
行政訴訟庭 法 官 朱中和
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
書記官 謝竣閎中 華 民 國 105 年 7 月 6 日