臺灣臺南地方法院行政訴訟判決 105年度簡字第4號
105年7月13日辯論終結原 告 梅虹銮被 告 臺南市龍崎區公所代 表 人 蕭琇華訴訟代理人 江冠緯上列當事人間農業天然災害救助辦法事件，原告不服臺南市政府中華民國104年12月29日府法濟字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用新台幣貳仟元由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於104年8月21日以台南市○○區○○段○○○○○○○○○○○○○○號土地(下稱系爭土地)所種植之香蕉(種植面積分別為0.115、0.0306、0.05共計0.1956公頃)因蘇迪勒颱風受有損害，向被告機關申請農業天然災害現金救助。經被告於104年9月2日會同原告至系爭土地現場會勘，認系爭土地所植之香蕉受損情形未符補助標準，故以104年度「蘇迪勒颱風」農業天然災害審核通知(編號：00202)否准所請。原告不服，提起訴願，經訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
(一)「本區確實種植香蕉農作，並因颱風造成香蕉葉片受損、生長緩慢或造成部分植株倒伏死亡。」已證明本區之香蕉農作如同鄰地香蕉農作，幾乎全部將近100％受災，只是每株受災香蕉農作之受損情況不同而已。原處分機關104年9月2日勘查之當時，本區香蕉農作之現場並未存有「大面積香蕉倒伏或死亡。」之情況，並不能證明104年8月8日颱風當天本區香蕉農作遭受強烈颱風摧殘之情況，及8月9日清晨原告趕赴本區香蕉農作著手復建當時所看到之情景。如同，在原處分機關104年9月2日勘查之當時，幾乎已經看不到104年8月8日颱風離台當時香蕉農作受損之情況，因為依吾人日常生活之所得，時隔將近一個月之期間，一般農民早已搶救復建完成。原處分機關據以認定本區香蕉農作「未有大面積香蕉倒伏或死亡。」之依據，顯然有違經驗法則與論理法則。
(二)再者，原處分機關謂以:必須有「大面積香蕉倒伏或死亡。」，才算是作物損失率達百分之20以上。有違經驗法則與論理法則。況且，香蕉作物在颱風倒伏後可以扶正，軀幹折斷後砍斷確實還會重新長出來，並繼續生長，只是相形之下，變的生長緩慢且產量銳減。香蕉葉片受損後，生長延緩，產量減少，也是相同的道理。104年8月8日颱風重創本市香蕉農作物，是眾所皆知之事實，原告無庸負舉證責任。且被告於104年9月2日於本區香蕉農作勘查時，亦認定:「本區確實種植香蕉農作，並因颱風造成香蕉葉片受損、生長緩慢或造成部分植株倒伏死亡。」之事實。則原處分機關對於其所認定「訴願人本區香蕉農作受損未達20％」之依據，及符合本件災損補助三原則（「認定從寬」原則），皆應負舉證責任。證人謝國隆在104年8月9日清晨曾與原告親赴受災農地現場查看，亦可傳訊出庭證明原告受災農地香蕉農作物之受損情形，證明被告所言不實。被告作成原告申請救助案不符救助標準之依據為:農作物受損未達百分之20。但事實證明，被告並無依法勘查本件災損申請救助案之3筆土地上香蕉農作物受損情況並計算受損比率，據以作為核定3筆土地香蕉農作物受損率是否符合救助標準（20％以上）之依據，逕自做成原告3筆土地皆不符合救助標準之行政處分之行為，自屬違法不當。
(三)依經驗法則及論理法則而言，同區香蕉農作物在同受颱風之吹殘下，既已經造成部分植株倒伏及死亡之結果產生（事實），足證其它未達倒伏、死亡程度之香蕉農作物，不是重傷害的話，也只剩半條命，無ㄧ倖免（即如被告所言:因颱風造成香蕉葉片受損、生長緩慢或造成部分植株倒伏、死亡。），依經驗不可能、也很難完全沒有受傷害。而此傷害下之收成必然受有相當之減少、滅失，兩者具有相當因果關係。香蕉農作物相當軟而脆弱，遇強風將無法避免產生植株、葉片折損或叉裂之損害，此情況就會影響其將來成長情況及結果情形，造成香蕉作物未來收成上之實質損害（例如無法結果、果實枯黃萎縮或無法成熟等等。），無待蕉莖折斷或全株倒伏，收成才會受損。而依農業天然災害救助辦法之立法精神及中華民國總統府及行政院發布之行政命令:本件災損救助三大原則之目的觀之，本件農作物有無受損之認定，並不在於農作物本身之生或死的認定，事實上乃在於該農作物在正常生長情況下應有之收成，是否因此一災害所致農作物之傷害，導致該農作物將受有收成上減少、滅失之相當因果關係存在，以及因農作物受傷害之結果，而必須及時搶救及復原農作物，以防止或降低將來收成上減少、滅失，所為人力與物力的緊急支出費用（具相當因果關係）之損害。
(四)香蕉農作物受外力遭致「折斷或全倒」，會嚴重影響日後之收成，甚至死亡；但並不因此就「死亡」。香蕉農作物被折斷時，砍斷後會從莖部中心重新長出葉子來，慢慢又能長成一棵香蕉樹形狀；香蕉農作物如全倒倒伏，經扶正後，香蕉作物也可以繼續存活下去。兩者雖都無法正常結果，嚴重影響收成，但大部分都可以繼續存活一陣子，繁延下一代、長出新幼苗來。這也是原告於受災當時必須毫不遲疑地，在第一時間就馬上搶救受損香蕉作物之原因-讓它繼續存活繁延下一代，以減少損害。被告於訴願程序時，以公文書明白表示:本件原告8月8日颱風災損救助申請案，被告於104年9月2日到系爭土地現場勘查之結果為:「本區確實種植香蕉農作，並因颱風造成香蕉葉片受損、生長緩慢或造成部分植株倒伏、死亡。」。則依被告此公文書之效力，足以證明原告之本件香蕉農作物災損救助申請案，確實符合申請要件<本區確時種植香蕉作物>；且香蕉農作物受損率為百分之一百（100％）<即「並因颱風造成香蕉葉片受損、生長緩慢或造成部分植株倒伏、死亡。」>。被告依法即應做成原告符合救助標準（100％）之行政處分。不容被告事後於原告提起本件訴訟後，反口、空言否認其於上開公文書登載之事實。
(五)被告於104年9月25日甫送達渠通知原告申請複查之文書於訴願人，原告於104年9月25日收受該文書之隔天26日即馬上向被告申請複查，竟遭被告拒絕受理。之前原告亦未曾接獲被告通知原告可申請複查之訊息，被告答辯渠拒絕申請複查之申請，完全符合行政程序法之法令規定及本件災損補助三原則（「程序從簡」原則）。云云，令人不解。
(六)原處分機關再次以104年11月26日補充答辯書謂以:「本案於104年9月2日會同訴願人前往…受災農地勘查，經實地勘查並拍照認定崎農作物損失率未達百分之20以上者，因此不符合…。」。惟查:原處分機關104年9月2日會同訴願人及土地所有權人前往…受災農地勘查當時，經原處分機關實際實地勘查並拍照之農地面積，並未達訴願人申請受災補助面積之30％，絕大部分之受災農地農作物受損情形，原處分機關並未曾實際走過去查看，見受損之香蕉農作物亦不願拍照，此有證人謝國隆為證。原處分機關空言勘查當天依法完成勘查訴願人全部申請災損補助面積之香蕉農作物並拍照存證，並非事實；其僅以部分復健後生長較好之部份香蕉農作物之一部分照片，做為認定訴願人申請災損之全部面積香蕉農作物之受災率、受損率、所受損失未達20％。顯然不公平。訴願人面對上開香蕉農作物之現有受災損害、損失，結果崎形、未成熟即枯黃之現況，本應有的香蕉收成，卻因風災至今毫無收成。原處分機關認定香蕉農作物損失未達20％更是令人不解與憤慨。
(七)被告可以隨時與原告聯絡，且本件現勘日期（104年9月2日）、時間也是被告在前一天（9月1日）才以電話聯絡原告約定的（程序從簡）。並不是以掛號信寄達。被告另以書信通知複查申請，自應依法送達生效後起算時日，並給予合理之申請期限；不然被告就應以隨時聯絡、告知原告適時行使權利之方式，及時通知原告適時行使權利。上開被告對於急迫事件之通知方式，對原告而言，前後不一，於情於理並不相合，更難謂為合法。
(八)依據農業天災救助法令及救災三原則，被告應負責勘查農地種植情形及調查農作物受損率之責任。依法被告應負責勘查農地種植情形，調查並依法令規定從寬認定香蕉農作物受損之事實，並計算受損比率，之後，才能據以做成各土地是否符合香蕉農作物受損達百分之20之救助標準之行政處分。並依法對其依上開法令認定農作物受損之事實及受損比率之計算，負舉證之責任。本件被告既未依上開法令調查並從寬認定本件原告各筆土地之香蕉農作物受損之事實及計算受損之比率，卻逕自做成原處分，原處分顯然無據，自屬違法。等情。
(九)並聲明求為判決㈠訴願決定及原處分均撤銷。㈡被告對於原告104年8月21日申請農業天然災害現金救助，應作成符合天然災害救助條件（給付新臺幣12322元）之行政處分。㈢訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
(一)依據農業天然災害救助辦法及農產業天然災害救助作業要點辦理。農產業天然災害救助作業要點第5條第二項第一款規定農民申請救助項目與本會公告或同意災害救助項目相同，且經基層公所派員實地勘查認定損失率達百分之20以上者，始符合災害救助條件。
(二)本區辦理104年「蘇迪勒颱風」農業天然災害現金救助補助申請期限：104年8月12日起至8月21日止（共計10日），原告於104年8月21日至本所申請104年度蘇迪勒颱風農業天然災害現金救助申請龍船段384、386-2、387地號，申請種植香蕉面積分別為0.015、0.1、0.0306、0.05共計0.1956公頃，申請作物別香蕉：受害率60-80％，另受理原告申報「蘇迪勒颱風」農業天然災害時並未提供颱風造成農作物損害照片當佐證資料，本所依「農業天然災害現金救助辦法」第12條第2項規定，各鄉（鎮、市、區）公所應於公告救助地區日翌日起三十日內完成勘察，另依據「農產業天然災害救助作業要點」第5條災害作業程序第二項第一條規定略以：「農民申請救助項目與本會公告或核定災害救助項目相同，且經基層公所派員實地勘查認定損失達百分之二十以上者，始符合災害救助條件」。本案於104年9月2日會同原告前往龍船段384、386-2、387地號受災農地勘查，經實地勘查並拍照認定其農作物損失率未達百分之20以上者，因此不符合災害救助條件。
(三)依據「農產業天然災害救助作業要點」第5條災害作業程序第二項第一款規定略以「……。申請案經實地勘查認定未符合災害救助條件者，農民得於基層公所通知期限內申請復查，並以一次為限」。依據「行政程序法」第68條規定，文書內容對人民權利義務有重大影響者，應為掛號，本所於104年9月11已掛號通知原告於9月18日期限內申請復查，逾期不受理，惟郵差經9月14日、15日、16日連續3次投遞原告地址均不成功（信件郵件落地號104年9月16日（A0010），原告於104年9月24日至郵局收取通知單，又本區由市府農業局邀集農業試驗改良場及農糧署已排定9月22日抽查本區農業天然災害現金救助及颱風農地災害疑義復查，惟原告於9月25日至本所提出申請復查時，已逾期限。
(四)本案臺南市政府於104年12月29日府法濟字第0000000000號函訴願決定書通知原告，理由四略以「由處分機關附卷之現場勘查照片6幀確實可見系爭土地所植香蕉植株較小，且無大面積倒伏情形，是原處分機關所屬人員經實地會勘，依現場香蕉受損情形認定未達天然災害作業要點救助標準，應堪採信；…原處分否准所請於法仍屬有據」，應予維持。等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，除後列爭點外，業經兩造各自陳述在卷，並有原告農業相關申報及勘查照片資料、農業天然災害救助辦法及農業天然災害救助作業要點、104年臺南市龍崎區蘇迪勒颱風農業天然災害現金救助資料表、行政院農業委員會台南區農業改良場「果樹天然災害損害程度及客觀標準及訴願決定書附於本院卷可稽，洵堪認定。本件爭點厥為：原告農作物受損是否達百分之20以上？被告審查程序有無違法？
五、經查：
（一）農業天然災害救助辦法第12條第1項第1款及第2款規定：「農業天然災害現金救助之作業程序及辦理期限如下：一、農民應於中央主管機關公告救助地區日翌日起10日內填具申請表，向受災地鄉(鎮、市、區)公所提出申請，必要時得邀請當地農會、漁會協助，逾期不予受理。二、各鄉（鎮、市、區）公所應於公告救助地區日翌日起30日內完成勘查，並填具救助統計表層報直轄市或縣（市）主管機關。」農產業天然災害救助作業要點第2點第1款第1目及第2款第1目規定：「農產業天然災害災損查報及公告或核定辦理災害救助：(一)農產業災損查報及通報：1.農產業遭受天然災害損害，由受災地鄉(鎮、市、區)公所(以下簡稱基層公所)查報並通報災損至直轄市、縣(市)政府。
基層公所查報之災損程度與毗鄰鄉、鎮、市、區災情相近之基層公所查報結果落差過大時，直轄市、縣(市)政府應通知基層公所儘速確認修正。」、「（二）災損勘查確認及公告：1.受災地農產業損失達本辦法(即農業天然災害救助辦法)第10條、第11條或第14條所定標準者，受災地直轄市、縣(市)政府應就損害嚴重之農作物或生產設施項目，邀請本會當地農業改良場及農糧署當地分署派員組成勘災小組，赴主要受災地進行災損勘查確認。」農產業天然災害救助作業要點第5點第1款第1目及第2款第1目規定：「災害救助作業程序：(一)受理申請作業：1.農民應於本會公告或核定辦理災害救助翌日起10日內，填具災害救助申請表，向基層公所或村(里)辦公處等指定受理申請地點申請。該申請表並得洽請基層公所人員協助完成。」、「（二）基層公所實地勘查作業：1.農民申請救助項目與本會公告或核定災害救助項目相同，且經基層公所派員實地勘查認定損失率達百分之20以上者，始符合災害救助條件。申請案經實地勘查認定未符合災害救助條件者，農民得於基層公所通知期限內申請複查，並以1次為限。」行政程序法第50條第1項規定：「因天災或其他不應歸責於申請人之事由，致基於法規之申請不能於法定期間內提出者，得於其原因消滅後10日內，申請回復原狀。如該法定期間少於10日者，於相等之日數內得申請回復原狀。」行政程序法第72條第1項本文規定：「送達，於應受送達人之住居所、事務所或營業所為之。」行政程序法第73條第1項及第3項規定：「於應送達處所不獲會晤應受送達人時，得將文書付與有辨別事理能力之同居人、受雇人或應送達處所之接收郵件人員。」、「應受送達人或其同居人、受雇人、接收郵件人員無正當理由拒絕收領文書時，得將文書留置於應送達處所，以為送達。」行政程序法第74條規定：「送達，不能依前2條規定為之者，得將文書寄存送達地之地方自治或警察機關，並作送達通知書兩份，一份黏貼於應受送達人住居所、事務所、營業所或其就業處所門首，另一份交由鄰居轉交或置於該送達處所信箱或其他適當位置，以為送達。前項情形，由郵政機關為送達者，得將文書寄存於送達地之郵政機關。寄存機關自收受寄存文書之日起，應保存3個月。」行政程序法第114條第1項第2款及第2項規定：「違反程序或方式規定之行政處分，除依第110條規定而無效者外，因下列情形而補正︰二、必須記明之理由已於事後記明者。」、「前項第2款至第5款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。」
（二）經查，原告主張系爭土地種植香蕉農作，並因颱風造成香蕉葉片受損、生長緩慢或造成部分植株倒伏死亡，本區之香蕉農作如同鄰地香蕉農作，幾乎全部將近100％受災云云，惟查，被告於104年9月2日會同原告前往龍船段384、386-2、387地號受災農地勘查，經被告派人實地勘查並拍照農損情形，認定其農作物損失率未達百分之20以上，因此不符合災害救助條件，此有附卷之現場勘查照片6幀（本院卷第45頁-47頁）可稽，又查，系爭土地龍船段周圍附近地號並無申請補助之案例，其餘龍船段種植香蕉有賠償的部分，並非在系爭土地周圍附近，此業經被告訴代到庭陳述「系爭三筆土地旁邊周圍龍船段383地號有種植香蕉，去年蘇迪勒颱風沒有來申報，383是附近地號，其他像385之1、385之2這邊都是樹林，所以也沒有來申請。其他的就都沒有來申請。」復經本院請被告提供空照圖（本院卷第109頁），比對系爭土地周圍附近地號並無申請補助之案例，依常情判斷，可見系爭土地周圍應尚無重大受損情形，此有被告提出之104年臺南市龍崎區蘇迪勒颱風農業天然災害現金救助資料表（本院卷第110-116頁）附卷可依。再依行政院農業委員會台南區農業改良場「果樹天然災害損害程度及客觀標準」所載：香蕉合理產量為一分地種植株數200株。果樹受損率判斷及依據為：植株死亡率、落果率、果實受損率、枝梢受損率、葉片損率--破葉、落葉、折葉率。其中香蕉以倒伏、假莖折斷、折葉為主，幼苗(1cm以下)不影響。觀之被告附卷之現場勘查照片12幀（訴願卷第60頁-62頁）確實可見系爭土地所植香蕉植株較小，且無大面積倒伏情形，是被告所屬人員經實地會勘，依現場香蕉受損情形，雖有受損但認定未達上開作業要點所定救助標準，尚無不符。復查，被告庭稱原告系爭土地香蕉目前生長情況良好，可見系爭土地香蕉當初確未受損嚴重，「經過這麼久，我不知道原告中間有無去補種植，但是現在香蕉長的很好。依照我們七、八個月去看，現在香蕉生長不錯，並沒有大規模死亡或受損嚴重的情形。」並有被告提供現在系爭土地上香蕉生長情形之照片八幀（本院卷第117-118頁）。是以，原告於104年8月21日以系爭土地上所種植之香蕉，因蘇迪勒颱風造成損失，向被告申請農業天然災害現金救助。經被告於104年9月2日會同原告至系爭土地現場會勘，認系爭土地其上所植香蕉植株較小，損失率尚未達農產業天然災害救助作業要點第5點第2款第1目所訂損失率須達百分之20之救助標準，乃以104年度「蘇迪勒颱風」農業天然災害審核通知(編號：00202)否准所請。尚非無據，應堪採信。
（三）至於原告指稱被告並無依法勘查本件災損申請救助案之3筆土地上香蕉農作物受損情況並計算受損比率，據以作為核定3筆土地香蕉農作物受損率是否符合救助標準（20％以上）之依據云云，尚無具體事證，且被告既提出相片及計算方法為證，原告所稱被告未至現場亦未依法計算云云，尚屬臆測，並無所據，自不可採。又原處分雖未附具否准之理由，惟業經被告於訴願答辯書中敘明，此有被告訴願補充答辯書附卷可稽（訴願卷第45-46頁），依行政程序法第114條第1項第2款及第2項規定，該瑕疵業已補正，從而，原處分否准所請於法仍屬有據。
（四）另查，上開天然災害審核通知業經被告將審核結果以掛號通知送達原告之戶籍地「臺南市○區○○路○○○巷○○○號」，並載明如有不服可於104年9月18日前申請複查，惟郵差於104年9月14、15、16日均投遞不成功，因未獲會晤原告或其他得接收郵件之人員，無法依行政程序法第73條第1項、第3項規定為「補充送達」及「留置送達」，遂依行政程序法第74條第1項、第2項規定，於104年9月16日寄存於臺南灣裡郵局，此有被告卷附之104年10月26日查詢國內郵件狀態(中心端)查詢畫面（訴願卷第59頁）可資參照，是無論原告實際上於何時受領該文書，均以寄存之日104年9月16日視為收受送達之日期，而發生送達效力（法務部93年4月13日法律字第0000000000號函釋參照），原告遲至9月24日始至郵局領取通知單，並於隔日提出申請，因被告業於104年9月22日會同臺南市政府農業局及農業試驗改良場、農糧署進行複查完畢，準此，被告104年度「蘇迪勒颱風」農業天然災害審核通知(編號：00202)既於104年9月16日已發生送達之效力，原告如有不服，即應於上開天然災害審核通知所定期限內申請複查，惟其於104年9月25日始向被告提出申請，顯逾申請複查期限，故被告未受理其複查申請，於法並無違誤。
六、綜上所述，原處分認系爭土地所植之香蕉受損情形未符補助標準，故以104年度「蘇迪勒颱風」農業天然災害審核通知(編號：00202)否准所請，並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件為判決之基礎已臻明確，原告請求傳鄰地同段385-2地號上之住家門牌後壁溪4號之屋主陳先生及同時一起泡茶聊天之附近耕作農夫做證，惟原告始終未陳報證人真正姓名及地址，本院自無從傳訊，且本院依職權調查附近林地，如前所述，均無聲請補助案例，顯難佐證原告系爭土地有重大損害發生；另本院傳訊證人謝國隆，惟證人無故未到庭，原告開庭時又表示捨棄傳訊訴外人即證人謝國隆作證，本院亦認事證明確，亦無傳訊必要。至於原告指訴被告未深入勘查受損情形，惟查被告提供之原告系爭土地受損現場勘查照片12幀（訴願卷第60頁-62頁），尚難認被告未到現場勘查，原告又未提出可供本院參酌有重大損害之相片或其他有利之證據，所稱尚屬臆測，自無從為有利之判斷。兩造其餘之攻擊或防禦方法及未經援用之證據，經本院斟酌後，均不足以影響本判決之結果，自無逐一詳予論駁之必要，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 7 月 27 日
行政訴訟庭 法 官 侯明正
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 105 年 7 月 27 日
書記官 陳世明