臺灣臺南地方法院行政訴訟簡易判決 105年度簡字第50號
民國105年12月2日辯論終結原 告 財政部國有財產署南區分署代 表 人 黃莉莉訴訟代理人 林秀娟被 告 臺南市政府環境保護局代 表 人 李賢衛訴訟代理人 洪金得訴訟代理人 朱弘哲訴訟代理人 邱宏祥上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服被告105年1月4日環清廢裁字第000000000號裁處書、臺南市政府105年4月21日府法濟字第1050393869號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：原告因廢棄物清理法事件，不服臺南市政府環境保護局105年1月4日環清廢裁字第000000000號裁處書所為罰鍰新臺幣（下同）3,600元之處分、臺南市政府105年4月21日府法濟字第1050393869號訴願決定，提起行政訴訟，經核屬於行政訴訟法第229條第2項第2款所定因不服行政機關所為新臺幣40萬元以下罰鍰並限期於105年1月17日改善之誡命處分而涉訟之行政訴訟事件，應適用行政訴訟法第2章規定之簡易訴訟程序。
貳、實體事項
一、事實概要：緣原告經管之臺南市○○區○○段○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○號之國有土地（下稱系爭土地），經臺南市永康區公所發現環境髒亂，空地內堆置廢棄物未妥善清理，影響環境公共衛生，乃於104年10月30日以所民政字第1040747138號函限原告於文到10日內改善完妥，嗣於同年11月19日以所民政字第1040796308號函再次通知原告後，於104年11月30日派員前往複查，發現並未改善，遂以104年12月2日所民政字第1040823104號函請被告卓處。被告接獲上開通報後，認定原告違反臺南市空地空屋管理自治條例第4條第2項規定，依同法第9條規定，以105年1月4日環清廢裁字第105010022號裁處書處罰鍰3,600元，並限期於105年1月17日前完成改善。原告不服，提起訴願，仍經訴願受理機關即臺南市政府以105年4月21日府法濟字第1050393869號訴願決定駁回，原告猶未甘服，爰提起本訴訟。
二、本件原告主張：
（一）按臺南市空地空屋管理自治條例第4條第2款規定係屬行為罰，處分對象應為實際行為人，若非行為人，無依上開規定處罰之餘地，本件被告於104年11月30日派員於系爭土地查見現場有廢棄物堆置並拍照存證，該照片資料不足以證明原告為污染行為人，被告必須有積極證據證明違規行為人及其從事之行為，始能加以處罰，不能僅以原告係系爭土地之管理人，即依上開規定處以罰鍰，顯與其立法目的相間，尚嫌率斷，仍有調查釐清之必要。且其他環保法規，例如廢棄物清理法，亦規定處罰對象之認定以行為責任優先於狀態責任。
（二）再者，「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」，行政程序法第36條定有明文。又「行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實。倘不能證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。」，最高行政法院39年判字第2號判例參照。行政機關對人民科處罰鍰處分，即使人民所為之各項主張不可採，必須有積極證據證明人民有違規事實存在，始能認科罰合法。原告是否為本件違規行為人，仍應憑證據認定，如無其他積極證據，不能以原告為系爭土地之管理人，認定有違規之事實。
（三）現有之環保法規並無課予土地所有權人防止他人在其土地上傾倒廢棄物之義務，故原告縱疏於注意致所有土地遭他人不法堆放廢棄物，殊難指原告有違反法律上義務可言。查行政罰法第10條規定：「對於違反行政法上義務事實之發生，依『法』有防止之義務，能防止而不防止者，與因積極行為發生事實者同。因自己行為致有發生違反行政法義務事實之危險者，負防止其發生之義務。」，顯見被告對依「法」負有防止義務之行為主體存有涵攝錯誤，誤課予原告即土地所有權人有防止他人放置空瓶、空罐、保麗龍容器、椰子殼、花瓶、花盆、貯水槽、廢輪胎或其他積水容器之義務，與現行環保法規並無課予土地所有權人防止他人在其土地上傾倒廢棄物之義務，顯然有別。
（四）行政機關權能分工，各有所司職掌，被告係維護環境清潔稽查及裁處之主管機關，於民眾任意傾倒或丟棄垃圾，本應負稽查及裁處之責，原告經管之系爭土地係空地，其上堆置之廢棄物，顯係民眾隨意傾倒或丟棄垃圾所致，並非原告所為，然被告卻消極不作為，怠忽其本身之職務，於登革熱疫情蔓延嚴重、民眾怨聲載道之際，以裁處原告違反廢棄物清理法之行政行為，以掩飾被告消極不作為，原告實難苟同及甘服。
（五）被告處罰原告之依據即臺南市空地空屋管理自治條例，係臺南市議會依據地方制度法所制定之法令，其法律位階顯低於其他環保法規，被告逕依該條例科處原告罰鍰，適用法規顯有錯誤。
（六）原告復於105年12月2日提出行政訴訟準備狀1紙，主張略以：臺南市空地空屋管理自治條例第4條規定，空地、空屋之所有權人、管理人、使用人應負清除義務，應由實際行為人負先位責任，管理人或所有人負備位責任，被告機關不得怠於調查逕命管理人或所有人負責。行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，當事人於行政程序中，除得自行提出證據外，亦得向行政機關申請調查事實及證據，為行政程序法第43條及第37條對於採證法則及自行提出證據及申請調查證據之明文規定，行政機關若悖於相關行政程序而為處分，難謂非程序明顯瑕疵。故須調查作成原處分前，被告受理原告104年12月21日陳述意見書之簽呈，以及是否有依該陳述意見書調查造成環境髒亂之實際行為人之相關紀錄。
（七）原告並主張聲明：
1、訴願決定及原處分均撤銷。
2、訴訟費用由被告負擔。
三、被告則答辯以：
（一）按臺南市空地空屋管理自治條例第3條規定：「本自治條例用詞定義如下：1、空地：指閒置、荒廢之土地，及建築物四周未利用之土地。2、空屋：指荒廢、無人使用或部分拆除後棄置之建築物。」、第4條第2款規定：「本市空地、空屋之所有權人、管理人、使用人負下列之義務：......。2、應清除廢土及廢棄物。......。」、第8條規定：「區公所應就空地、空屋，進行清查並造冊列管，對違反第4條、第5條第1項或第2項規定者，應通知限期改善，屆期未改善者，應予記錄、拍照、存證後，移送權責機關依法處理。」、第9條規定：「違反第4條規定，經通知限期改善，而未改善者，由本府環境保護局處以新臺幣3,600元以上30,000元以下罰鍰；屆期仍未改善者，得按次處罰。」。
（二）查本市永康區公所前於104年10月30日以所民政字第1040747138號函文原告，告以因忠孝段809-2、809、821、821-1、824地號雜草叢生、廢棄物堆置，影響環境衛生，並限期於文到10日內清理改善，又於同年11月19日以所民政字第1040796308號函再次通知原告，俟永康區公所於104年11月30日派員前往複查，發現並未改善，空地內未妥善清理廢棄物，影響環境衛生，原告主張依廢棄物清理法規定之清理責任，應以直接行為責任優先間接狀態責任，且臺南市空地空屋管理自治條例第4條第2款規定，本市空地所有權人、管理人、使用人應負清除廢土及廢棄物之責任，原告既為系爭土地之管理者，自應負起清除系爭土地內廢棄物之責任，原告未於永康區公所限期改善期限內改善完妥，有永康區公所104年11月30日複查照片等資料可稽，違規事實明確，經通知改善而未改善，被告據以處分並無違誤。
（三）次查，自永康區公所於104年10月28日稽查時拍攝之系爭土地照片2幀，其內堆置廢棄物、雜草叢生，足見永康區公所已詳盡調查之義務，被告加以採用，難謂有未依職權調查證據即認定事實或未負舉證責任之違法，原告主張被告違反行政程序法第36條規定，亦不符行政機關對於人民違規事實應負舉證責任之證據法則云云，並無可採。
（四）再查原告主張臺南市空地空屋管理自治條例系臺南市議會依據地方制度法所制定之法令，其法律位階顯低於其他法規，不適用於裁處原告等云云，顯有自恃其為中央機關而藐視地方自治法規之嫌，對於永康區公所二次函文通知仍不予理會，任憑國家土地遭人佔用及傾倒廢棄物，實有失職於人民所賦予管理全國國有土地之權。
（五）被告並聲明：
1、原告之訴駁回。
2、訴訟費用由原告負擔。
四、本件事實概要欄所載之事實，除後列爭點外，業經兩造各自陳述在卷，並有臺南市永康區公所104年10月30日所民政字第1040747138號函檢附現場照片2幀影本，臺南市永康區公所104年11月19日所民政字第1040796308號函影本，臺南市永康區公所104年12月2日所民政字第1040823104號函檢附複查案件紀錄表、提報照片2幀、地籍圖、土地建物查詢資料影本；臺南市政府環境保護局104年12月11日環清字第1040129424號函檢附陳述意見通知書、提報照片2幀暨送達證書影本，財政部國有財產署南區分署臺南辦事處104年12月21日台財產南南三字第10406159790號函檢附陳述意見書影本，臺南市政府環境保護局104年12月31日環清字第1040137084號函影本；臺南市政府環境保護局105年1月4日環清廢裁字第000000000號執行違反廢棄物清理法案件裁處書影本、財政部國有財產署南區分署105年2月3日訴願書影本、臺南市政府環境保護局105年2月18日訴願答辯書影本、臺南市政府105年4月21日府法濟字第1050393869號訴願決定書影本等附於本院卷可稽，洵堪認定為真實。本件之爭點為：為被告以原告違反臺南市空地空屋管理自治條例第4條第2款規定，依同法第9條規定裁處3,600元罰鍰，並限期改善之誡命處分，是否適法。
五、本院之判斷：
（一）按「本市空地、空屋之所有權人、管理人、使用人負下列之義務：…二、應清除廢土及廢棄物。…」、「違反第四條規定，經通知限期改善，而未改善者，由本府環境保護局處以新臺幣三千六百元以上三萬元以下罰鍰；屆期仍未改善者，得按次處罰。」臺南市空地空屋管理自治條例第4條第2款、第9條分別定有明文。而臺南市依地方制度法第18條及第25條規定，就有效管理空地、空屋，改善環境衛生，維護市容景觀、提昇生活環境品質及合理利用土地等自治事項。制定臺南市空地空屋管理自治條例理條例，經臺南市議會三讀通過，核屬自治條例，並依地方制度法第26條第4項，報經行政院准予核定在案，復以中華民國一百零一年六月二十七日臺南市政府府法規字第0000000000A號令制定公布全文12條；並自公布日施行，係依地方制度法之授權訂定之自治條例，並無違反憲法或法律保留之情事。原告主張「被告處罰原告之依據即臺南市空地空屋管理自治條例，係臺南市議會依據地方制度法所制定之法令，其法律位階顯低於其他環保法規，被告逕依該條例科處原告罰鍰，適用法規顯有錯誤。」云云，尚有誤會。
（二）觀諸前揭臺南市空地空屋管理自治條例第4條第2款、第9條之規定內容可知，於與公共衛生有關之土地內，若有廢棄物而土地所有人、管理人、使用人未加以清除，行政機關即應裁處土地所有權人、管理人及使用人，而不論廢棄物是否由土地所有權人、管理人或使用人之行為所造成，此不僅從前開規定之文句結構可推知此一結論，亦與現代環境保護法上干預行政責任人之法理若合符節。蓋衡諸一般經驗法則與論理法則，土地侵害者與土地權利者常非同一人，是若法律僅欲處罰實際侵害行為者，殊無必要另外規範土地所有權人、管理人或使用人亦為處罰對象，足證土地所有人、管理人、使用人縱非實際行為者，亦有可能因其管理之土地範圍遭受破壞而受歸責。申言之，現代社會發展多元，危害、干擾公共秩序、環境之類型亦種類繁多，行政機關為盡其所能達成排除危害、預防危害以達成維護公共秩序的行政任務，在理論上，不應有漏洞存在，故除可動用公權力機關本身之力量外，有時亦得要求人民負擔之，只要人民所增加之負擔，並未逾越合理限度，亦為法所許，因此，人民如因其本身行為導致干擾或危害之發生，當負有責任自不待言，而純粹之不作為亦有成為行政法上行為人之可能，此即所謂「狀態責任」。茲所謂「狀態責任」者，實係以具備排除危害可能性為重要考量，而物之所有人、管理人、使用人對物的狀態原則上應係最為明瞭把握而能排除危害者，是物之所有人、管理人、使用人在干預行政法上是否成為責任人的判斷，係以個人社會表現為判斷標準，苟有違反狀態即應負責，例如土地遭人傾倒廢棄物，該土地所有人、管理人、使用人事實上雖並非行為人，也未同意傾倒，但仍有狀態責任，必須擔負排除危害的責任。所有人、管理人、使用人均為狀態責任人，其並非因與危害之發生有因果關係而負擔責任，而是因為對發生危害之物有事實管領力而負責，故稱之為「狀態責任」（參見黃啟禎，干涉行政法上責任人之探討，收錄於當代公法新論（中），翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集，91年7月初版，第295至309頁及第319頁；李惠宗著，行政法要義，97年9月4版，第454至455頁）。又狀態責任之課予，其理由無非因土地資源既為人民生存條件所不可或缺，並具有易破壞性及不易回復性等特質，自應以永續使用為維護保育目標，土地所有人、管理人、使用人既享有土地使用之利益，即應負擔社會義務（參見德國基本法第14條第2項），承擔適時排除對土地危害之責任，而不應存有對其土地遭受破壞之可能性可予袖手旁觀之誤解。基於行政機關人力物力之侷限性、土地之有限性、生活環境之易破壞性與難以回復性，乃有必要課予土地所有人、管理人、使用人維持土地秩序之狀態責任，尤其於行為人不明時，「狀態責任」之課予更屬維護土地環境不可避免之手段。準此，依據前開臺南市空地空屋管理自治條例第4條第2款、第9條分別定有明文。而臺南市依地方制度法之規定，課予所有人、管理人或使用人對土地一定之維護義務，並對未為積極作為之土地所有人、管理人、使用人加以科罰，以符合環境保護之目標，於法並無不合，合先敘明。（
（三）又按國有財產法第12條規定：「非公用財產以財政部國有財產局為管理機關，承財政部之命，直接管理之。」第38條第1項前段規定：「非公用財產類之不動產，各級政府機關為公務或公共所需，得申請撥用。」再按財政部國有財產局組織條例第11條規定：「本局得視業務需要，於重要地區設辦事處，其組織以法律定之。」復按財政部國有財產局各地區辦事處組織通則第3條第2款規定：「各地區辦事處承國有財產局之命，掌理轄區內下列事項：‧‧‧
二、國有財產之管理事項。」準此，非公用財產類之土地未經撥用者，因各地區辦事處對其掌理轄區內之該國有土地既有掌理管理事項之權責，而為國有土地之管理人；揆諸前揭說明，原告依臺南市空地空屋管理自治條例第4條第2款、第9條所定定，屬臺南市依地方制度法規定課予清理責任之對象，若有違反作為義務之情事時，當臺南市臺南市空地空屋管理自治條例第9條科罰之對象。（高雄高等行政法院100年度第270號判決參照）
（四）經查，本件系爭國有土地並未經辦理撥用，揆諸前揭國有財產法等相關規定及說明，原告乃為該國有土地管理人，且為兩造所不爭，並有土地建物查詢資料表影本五份符卷為憑，是原告自係屬首揭臺南市空地空屋管理自治條例第4條第2款、第9條規定課了「狀態責任」之對象，對於系爭土地負有維持其環境整潔之作為義務。又位於系爭土地上之系爭廢棄物，經被告發現有廢棄物未清除，影響公共衛生乙節，此有有臺南市永康區公所104年10月30日所民政字第1040747138號函檢附現場照片2幀影本，臺南市永康區公所104年11月19日所民政字第1040796308號函影本，臺南市永康區公所104年12月2日所民政字第1040823104號函檢附複查案件紀錄表、提報照片2幀、地籍圖、土地建物查詢資料影本等附卷可參，則原告既為系爭土地之管理人，並經被告勸導改善，而未改善，被告認原告違反依臺南市空地空屋管理自治條例第4條第2款款規定，並依同法第9條，對其科處罰鍰3,600元，並無不合。原告「主張臺南市空地空屋管理自治條例第4條第2款規定係屬行為罰，處分對象應為實際行為人，若非行為人，無依上開規定處罰之餘地，本件被告於104年11月30日派員於系爭土地查見現場有廢棄物堆置並拍照存證，該照片資料不足以證明原告為污染行為人，被告必須有積極證據證明違規行為人及其從事之行為，始能加以處罰，不能僅以原告係系爭土地之管理人，即依上開規定處以罰鍰，顯與其立法目的相間，尚嫌率斷，仍有調查釐清之必要。且其他環保法規，例如廢棄物清理法，亦規定處罰對象之認定以行為責任優先於狀態責任。」、「行政機關對人民科處罰鍰處分，即使人民所為之各項主張不可採，必須有積極證據證明人民有違規事實存在，始能認科罰合法。原告是否為本件違規行為人，仍應憑證據認定，如無其他積極證據，不能以原告為系爭土地之管理人，認定有違規之事實。」云云，實不足採。
（五）綜上所述，原告之主張既不可取，則被告以原告違反臺南市空地空屋管理自治條例第4條第2款規定，依同法第9條，對其裁處3,600元之罰鍰，並限期改善並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為均予撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
六、本件第一審裁判費用為2,000元，應由原告負擔，爰確定第一審訴訟費用額如主文第2項所示。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段判決如主文。
中 華 民 國 105 年 12 月 16 日
行政訴訟庭 法 官 朱中和
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
書記官 謝竣閎中 華 民 國 105 年 12 月 19 日