臺灣臺南地方法院行政訴訟簡易判決 106年度簡字第19號
民國106年9月22日辯論終結原 告 行政院農業委員會漁業署代 表 人 陳添壽訴訟代理人 陳家勇訴訟代理人 陳美伶被 告 臺南市政府代 表 人 李孟諺訴訟代理人 卓金津訴訟代理人 曾文利上列當事人間傳染病防治法事件，原告不服被告105年11月11日府衛疾字第1051120196號裁處書所為之處分、衛生福利部106年1月25日衛部法字第1060001435號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：
一、本件原告起訴時，被告之代表人原為賴清德，嗣於106年9月7日變更為李孟諺，有行政院106年9月6日院臺綜字第0000000000A號函附卷可稽，並據具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，先予敘明。
二、原告因傳染病防治法事件，不服臺南市政府105年11月11日府衛疾字第1051120196號裁處書所為之處分、衛生福利部106年1月25日衛部法字第1060001435號訴願決定，提起行政訴訟，經核屬於行政訴訟法第229條第2項第2款所定因不服行政機關所為新臺幣（下同）40萬元以下罰鍰處分而涉訟之行政訴訟事件，應適用行政訴訟法第2章規定之簡易訴訟程序。
貳、實體事項
一、事實概要：緣原告管理之安平漁港活魚儲運中心（位於臺南市○○區○○里○○○街○○號下稱系爭場所），於105年10月4日下午2時45分因臺南市政府所屬衛生局派員稽查發現該處之巡流水槽、大水桶、魚箱、盆子等45個容器積水孳生登革熱病媒蚊孑孓，遂於當日製開執行傳染病防治法案件舉發通知書1紙，被告並以105年10月14日府衛疾字第1050889063號函請原告於所定期限內陳述意見。經被告審酌原告提出之意見陳述後，認原告為該處所實際有管理能力之人，仍有上開違規行為，遂依同法第70條第1項規定，以105年11月11日府衛疾字第1051120196號裁處書處原告罰鍰15,000元。原告不服，提起訴願，仍經訴願機關即衛生福利部以106年1月25日衛部法字第1060001435號訴願決定駁回。原告猶未甘服，爰提起本訴訟。
二、本件原告主張：
（一）依臺南市空地空屋管理自治條例第5條第2項規定略以：「…認有查核本市空地、空屋之必要時，經事先通知所有權人、管理人或使用人後，應會同警察機關或里長，逕行進入勘查…。」，被告所屬衛生局於105年10月4日至系爭活魚儲運中心執行稽查業務前，原告並未接獲稽查通知，無從派員會同該局人員進入活魚儲運中心進行登革熱防治事宜，嗣於同年月5日電話接獲臺南市政府衛生局通報後，即指派人員前往活魚儲運中心巡查，並積極處理環境清潔消毒工作，以符合防疫要求。另於同年月14日至15日，再度派員會同臺南市政府農業局漁業科、漁管所、南市區漁會及臺南市政府衛生局人員進行活魚儲運中心場地災損現勘及衛生環境改善指導說明，並己僱工完成活魚儲運中心改善工作，且經臺南市政府衛生局人員複檢合格，原告主動清除相關病媒傳染源，並無違反傳染病防治法第25條規定之情事。
（二）鑑於活魚儲運中心係屬非對外開放之建築空間，且建有圍籬及進出設施以區隔內外空間，9月連續風災與豪雨造成大門、窗戶等設施損毀後，使得雨水灌入，造成建物內容器與管線積水，其屬天災之不可抗力原因所致，更使得臺南市政府衛生局稽查人員得在未通知原告機關會同稽查下自行進入該處辦理稽查採證，因該處係屬臺南市空地空屋管理自治條例所規範之對象，臺南市政府為執行登革熱防治事宜，應按該條例第5條第2項規定辦理。
（三）按取證程序之合法性，即取證主體在取證活動中所遵循之原則以及具體的取證步驟、措施符合法律規定和基本社會規範，其程序要素已經為各國普遍關注和重點規範，是對取證主體的取證活動進行約束、指引和限制之重點所在。被告未依其自行訂定之「臺南市105年度登革熱全面防疫聯合稽查計畫」規範（計畫依據：傳染病防治法、衛生福利部疾病管制署登革熱防治工作指引、登革熱等病媒防治計畫、臺南市空地空屋管理自治條例），其參與稽查人員僅有衛生福利部疾病管制署南區管制中心、臺南市政府環境保護局、臺南市政府衛生局，應採取作為應為：「如經查獲所有權人及使用人等未盡維護管理之責，經通知限期改善仍未改善者，依據相關法規進行告發處分。」；然被告對系爭活魚儲運中心之稽查取證過程，由始至終均未正式事先通知原告，過程完全未依據前揭管理條例第5條第2項規定辦理，顯有疏失及侵害原告權益。
（四）原告並主張聲明：
1、訴願決定及原處分均撤銷。
2、訴訟費用由被告負擔。
三、被告答辯則以：
（一）被告前於105年3月23日以府衛疾字第0000000000A號公告：「本市公、私場所所有人、管理人或使用人應主動清除場所內之登革熱病媒蚊及其他孳生源，自即日起，凡未主動清除者，本府依傳染病防治法第70條第1項第1款規定，處新臺幣3,000元以上，15,000元以下罰鍰，並得限期令其改善，屆期仍未改善者，按次處罰之；或依同條第2項規定對於屆期仍未改善情節重大者，命其停工或停業。」。
（二）105年9月間，因馬勒卡、梅姬雙颱接續侵襲且帶來豪雨，被告為杜絕登革熱疫情之發生，於各區里執行例行登革熱病媒蚊密度調查及孳生源清除，然於原告權管處所發現之孑孓為登革熱病媒蚊幼蟲，有散播法定傳染病之風險。原告對其權管之處所未主動清除孳生源，已違反傳染病防治法第25條第2項規定，被告爰依同法第70條第1項第1款進行裁處。
（三）原告雖於105年10月5日派員前往系爭活魚儲運中心巡查，後於同年月14日及15日會同被告等相關單位進行衛生環境改善指導說明，並已僱工完成環境清潔消毒工作，以符合防疫需求，惟行政罰係對過去違反行政法上義務的追懲行為，被告於經舉發違規後之改善作為，仍不影響違規行為之成立。
（四）被告並聲明：
1、原告之訴駁回。
2、訴訟費用由原告負擔。
四、本件事實概要欄所載之事實，除後列爭點外，業經兩造各自陳述在卷，並有臺南市政府105年3月23日府衛疾字第0000000000A號公告影本、臺南市政府105年10月4日執行違反傳染病防治法案件舉發通知書影本、採證照片10張、臺南市政府105年10月14日府衛疾字第1050889063號函暨送達證書影本、行政部農業委員會漁業署105年10月24日違反傳染病防治法案件意見陳述書影本、臺南市政府105年11月11日府衛疾字第1051120196號裁處書暨送達證書影本、行政部農業委員會漁業署105年12月7日訴願書影本、臺南市政府105年12月23日訴願答辯書影本、衛生福利部106年1月25日衛部法字第0000000000號訴願決定書影本等附於本院卷可稽，洵堪認定為真實。本件之爭點為：被告機關於上揭時間進原告所有之系爭場所，實施登革熱病媒蚊孑孓之稽查，未臺依南市空地空屋管理自治條例第5條第2項規定通知會同即於當日製開執行傳染病防治法案件舉發通知單，原告收單後已派員清除改善後，檢查合格，被告仍以105年11月11日府衛疾字第0000000000號裁處書處原告罰鍰15,000元，是否適法？被告機關於本件應採取作為應為：「如經查獲所有權人及使用人等未盡維護管理之責，經通知限期改善仍未改善者，依據相關法規進行告發處分。」被告未通知限期改善，即依被告機關於於105年3月23日以府衛疾字第0000000000A號公告，逕行依傳染病防治法第70條第1項規定，以105年11月11日府衛疾字第0000000000號裁處書處原告罰鍰15,000元，是否適法妥當？
五、本院之判斷：
（一）、按「地方主管機關應督導撲滅蚊、蠅、蚤、蝨、鼠、蟑
螂及其他病媒。」「前項病媒孳生源之公、私場所，其所有人、管理人或使用人應依地方主管機關之通知或公告，主動清除之。」「有下列情事之一者，處新臺幣3千元以上1萬5千元以下罰鍰；必要時，並得限期令其改善，屆期未改善者，按次處罰之：1、違反第25條第2項規定。」固為傳染病防治法第25條第1項、第2項及第70條第1項第1款所明文規定。及原處分機關固於105年3月23日府衛疾字第0000000000A號公告：「……依據：傳染病防治法第25條第2項、第70條第1項第1款及第2項。
公告事項：本市公、私場所所有人、管理人或使用人應主動清除場所內之登革熱病媒蚊及其他孳生源，自即日起，凡未主動清除者，本府依傳染病防治法第70條第1項第1款規定，處新臺幣3,000元以上1萬5,000元以下罰鍰……」等語。
（二）惟查，對於人民違反行政法上義務之行為處以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及法律效果，應由法律定之，以命令為之者，應有法律明確授權，始符合憲法第23條法律保留原則之意旨（司法院釋字第394號、第402號、第619號解釋參照）。行為時傳染病防治法第70條第1項第對於違反同法第25條第2項所定之行政法上義務之行為人，固可處以行政罰，惟傳染病防治法第第25條第2項課予之行政法上義務為「公、私場所，其所有人、管理人或使用人應依地方主管機關之通知或公告，主動清除之。」即場所之所有人、管理人或使用人於地方主管機關之通知或公告後，只要依其通知或公告，主動清除，即無違章行為之可言。且其公告係與通知擇一為之，依文義可知，係因無法得知特定之場所之所有人、管理人或使用人致未能以通知送達人民，始依行政程序法第75條之規定以公告方式揭示之。在未經主管機關通知或公告前，並未課人民概括性、廣泛性之主動清除之義務。本條項亦未授予地方主管機關有訂定法規命令之職權。揆諸一般法規命令之授權立法方式，均須具體而明確；例如，本法第32規定：「醫療機構應依主管機關之規定，執行感染管制工作，並應防範機構內發生感染；對於主管機關進行之輔導及查核，不得拒絕、規避或妨礙。醫療機構執行感染管制之措施、主管機關之查核基準及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」等語，即明確具體授權中央主管機關訂定此項「查核基準及其他應遵行事項之辦法」；再如緊急醫療救護法第27條規定：「救護技術員應依緊急傷病患救護作業程序，施行救護。前項緊急傷病患救護作業程序，由直轄市、縣（市）衛生主管機關定之。」亦明確授權地方主管機關訂定「緊急傷病患救護作業程序」。本件傳染病防治法第25條並未有類似規定之明確授權立法。
（三）本件被告機關據以裁罰之違反傳染病防治法第25條，經考之其立法之沿革及理由可知「民國88年06月23日一、條次變更，本條為原條文第十六條移列。二、原條文移列為修正條文第一項，並酌作文字修正。三、增列第二項，課以公、私場所相關人員清除病媒孳生源之責。民國93年01月20日本條為原條文第二十三條移列，內容未修正。民國96年07月18日第一項及第二項酌作文字修正。」等情。迄105年被告機關為上揭府衛疾字第0000000000A號公告。均未見有何授權地方之管機關訂定法規命令之相關修法或立法說明。是以，傳染病防治法第25條第2項已明文規定：
「前項病媒孳生源之公、私場所，其所有人、管理人或使用人應依地方主管機關之通知或公告，主動清除之。」即公私場所之所有人或使用人，須依地方主管機關之通知或公告之告示，主動清除病媒孳生源，否則即該當違章行為之構成要件。可依同法第70條第1項第1款裁罰。本件被告機關台南市政府未據此執行稽查裁罰；反而於105年3月23日以府衛疾字第000000 0000A號公告：「……依據：傳染病防治法第25條第2項、第70條第1項第1款及第2項。公告事項：本市公、私場所所有人、管理人或使用人應主動清除場所內之登革熱病媒蚊及其他孳生源，自即日起，凡未主動清除者，本府依傳染病防治法第70條第1項第1款規定，處新臺幣3,000元以上1萬5,000元以下罰鍰……」等語。泛以全市之公、場所為範圍，下命其場所之所有人或管理人應主動清除場所內之登革熱病媒蚊及其他孳生源，自即日起，凡未主動清除者，即加以裁罰。依此公告之意旨，即一經查獲公私場所有病媒蚊，即可未經通知或公告，未予人民有改善之機會，即進行裁罰。不啻為突襲性之稽查與裁罰。被告機關為達有效杜絕登革熱，而採此嚴峻之執法公告，其情固可體諒。惟其以此公告下命公、私場所之所有或管理人不待通知或公告，即須主動清除病媒孳生源，否則一經查獲即逕行裁罰，未予人民改善之時間或機會。顯以法規命令增加裁罰性法律所未規定之處罰，即增加人民權利義務之負擔與限制，且無法律明確之授權，即與法律保留原則之意旨不符。
（四）本件被告認定並處罰原告於105年10月4日在原告機關所有之安平港活魚儲運中心發現有45個病媒蚊孳生源，未依傳染病防治第25條之規定通知或公告，予原告機關即場所所有人主動清除之機會，逕依未經授權立法之上揭公告，逕行裁罰。揆諸上開說明，被告以原告違反行為時之上揭公告，依行為時傳染病防治法第25條條、第70條第1項第1款及第80條之1之規定，處罰原告，即有未依法律規定之構成要件處罰，違反法律保留之違法。
六、綜上所述，被告認定原告未依其上揭於105年3月23日以府衛疾字第0000000000A號公告主動清除病媒蚊孳生源，構成傳染病附治法第25條第2項規定之義務違反，而依同法第70條第1項第1款規定裁處原告1萬5千元罰鍰，並限期改善，揆諸前揭說明，即有裁處未依據法律之違法，訴願決定未予糾正，亦有未洽，原告訴請撤銷，為有理由，應由本院將訴願決定及原處分予以撤銷，以資適法。又本件事證已臻明確，兩造其餘陳述主張，爰不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 10 月 6 日
行政訴訟庭 法 官 朱中和
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 106 年 10 月 11 日
書記官 周麗珍